УДК 37.014.543(470.12) © Воротникова Н.С.
Опыт финансирования народного образования во второй половине XIX — начале XX века (по материалам Вологодской губернии)
В статье рассматривается опыт финансирования народного образования во второй половине XIX — начале XXв. на территории Вологодской губернии. На основании историкосравнительного метода исследования в статье сопоставляются объекты, формы, виды и источники финансирования начального образования. Исследование проблемы построено на анализе архивных источников и опубликованных делопроизводственных и статистических материалов.
Средства Государственного казначейства; земские сборы; сборы с сельских обществ; пожертвования частных лиц, церквей, монастырей; крестьянский сбор; уездные и губернские земские собрания и управы.
Наталья Сергеевна ВОРОТНИКОВА
аспирант Вологодского государственного педагогического университета NS_history@mail.ru
Появление в 2011 году в России ряда проектов и программ в сфере модернизации системы образования, таких, как проект «Модернизация систем общего образования», направленный на повышение заработной платы учителей, «Модернизация региональных систем общего образования», Федеральная целевая программа развития образования на 2011 — 2015 годы и приоритетный национальный проект «Образование» на 2011 — 2013 годы, говорит о том, что государство обеспокоено состоянием образования [1]. В российском обществе идёт интенсивный поиск наиболее приемлемых для современных условий форм и методов образования и воспитания. Осмысление ценного исторического опыта финансирования системы начального
образования России второй половины XIX — начала XX века (на основе материалов Вологодской губернии) даёт возможность сопоставить и проанализировать объекты, формы, виды и источники финансирования начального образования.
Исследование проблемы финансирования народного образования в Вологодской губернии построено на анализе таких источников, как законодательные акты центральных органов государственной власти, делопроизводственные материалы государственных и земских учреждений, ряд статистических источников и неопубликованных архивных материалов фондов Вологодской губернской земской управы и Вологодских Епархиальных ведомостей Государственного архива Вологодской области.
Во второй половине XIX — начале XX века государство принимало активное участие в обучении населения и считало целесообразным поощрение народного образования. В 1860-е годы на территории Вологодской губернии действовало четыре основных типа школ: «школы грамоты», церковно-приходские, земские школы, министерские двухклассные училища [19, с. 5]. Реформа 1864 года дала определённый толчок развитию начального образования. В значительной степени это было связано с деятельностью земств — органов местного самоуправления, на которое правительство переложило заботу о материальном положении школ, о распространении грамотности среди крестьянских детей (закон «О земских учреждениях» от 1 января 1864 года) [12, с. 12].
Свою деятельность земство начинало с развития и поддержания тех сельских школ (в основном церковно-приходских), в которых было заинтересовано население, и в зависимости от тех средств, которые взимались с крестьян на содержание школ и училищ, что составляло в середине XIX века 6 копеек с человека (равнялось 987 рублям). Земская школа, обязанная своим появлением органам местного самоуправления, существовала главным образом за их счёт, при непосредственной помощи государства и сельских обществ. Источниками финансирования земских школ являлись: средства из Государственного казначейства; земские сборы; сборы с сельских обществ; пожертвования частных лиц, церквей, монастырей; плата за учение (крестьянский сбор) и прочие источники [12, с. 12].
В связи с тем, что, согласно решению Государственного Совета от 11 февраля 1867 года, специальный училищный сбор с государственных крестьян прекращался и с 1871 года само земство было обязано принимать участие в обеспечении содержания училищ (Циркуляр МВД от 24 ноября 1867 года
и 21 декабря 1868 года № 21), прежде всего последнему пришлось позаботиться о поддержании уже существующих сельских училищ. Расходы земства на начальное образование были отнесены к числу необязательных, вследствие чего земства выдавали сначала пособия тем сельским обществам, которые содержали школы, и эти пособия не имели определённого назначения, использовались на выдачу «наград», то есть нерегулярных доплат к жалованью учителей [9, с. 256].
Постепенно, по мере нарастания активности уездных и губернских земств, стимулирования деятельности сельских обществ, сбора с крестьян на содержание школ и училищ (по 6 копеек с человека), число школ начало увеличиваться, что отразилось на количестве детей, посещающих школы. Количество грамотных в уездах составляло около одного человека на 100 неграмотных [3, д. 85, л. 5 - 11].
Данные о росте числа учащихся в Вологодской губернии за пять десятилетий представлены в табл. 1.
Как показывают данные таблицы, число учащихся постоянно увеличивалось. При этом за содержание начальных училищ в городах ответственность несли городские общества; сельские училища и школы содержались на средства уездного и губернского земств, частично на средства Министерства народного просвещения и сельских обществ. Небольшое число обучающихся девочек объясняется тем, что молодые крестьянки занимались в большей степени домашним хозяйством, воспитанием младших детей и из-за тягот быта не имели возможности посещать школы.
В 1871 году процесс открытия земских училищ наблюдался по всей Вологодской губернии. В среднем сумма на содержание одного начального училища равнялась 526 руб. в год, расходная часть этой суммы состояла из зарплаты законоучителю - 75 руб.; учителю наук — 350 руб.; учителю
Таблица 1. Рост числа учащихся в начальных школах Вологодской губернии за период с 1865 по 1913 год
Год обучения Численность учащихся к началу учебного года
Мальчиков Девочек Всего
Таблица составлена по: Памятная книжка Вологодской губернии на 1865 - 1866 гг. - Вологда, 1866. - С. 102; Начальное образование в Вологодской губернии по сведениям 1898 - 1899 гг. - Т. 2. - Ярославль, Вологда, 1902. - С. 7, 81, 90; Лосев С. О низших учебных заведениях Вологодской губернии за 1910 г. - Архангельск, 1911. - С. 74.; ГАВО. - Ф. 34. - Д. 1071. - Л. 7; Журналы Вологодского губернского земского собрания. Доклады управы по народному образованию за 1870 год. -Вологда. - С. 173-174; Текущая школьная статистика Вологодского губернского земства. - Вологда, 1904. - Выпуск 1. - С. 4-24; 1905. - С. 7; 1906. - С. 4; 1908. - С. 6; 1910. - С. 6; 1911. - С. 6; 1912. - С. 5; 1913. - С. 6; 1914. - С. 6; Краткий статистический очерк учебно-образовательного дела за 1892 г. // Памятная книжка Вологодской губернии на 1893 - 1894 годы. - С. 137-140.
ремесла — 50 руб., расходов «на классные хозяйственные нужды» — 30 руб., расходов «на отопление и освещение» — 21 руб. Часть суммы, а именно 226 руб., ежегодно отпускало Министерство народного просвещения, остальные ресурсы (300 руб.) базировались на вложениях земства и сельских обществ [14, с. 180]. Данные суммы показывают, насколько высоким являлся социальный и материальный уровень педагога, ведь учителю в год хватало 345 руб. на питание, обувь, одежду, поездки и поддержку родственников [17, с. 16]; кроме того, земства принимали участие в жизни педагогов путём предоставления им квартир и квартирных денег (приблизительно 67 руб. в год), а сельские общества — путём несения хозяйственных расходов [4].
Данная система просуществовала до середины 1890-х годов, когда земские училища стали содержаться на совместные средства сельских обществ и земств, при непосредственной помощи государства. В течение 1890-х годов земства вынуждены были брать все расходы на себя при поддержке их государством [9, с. 370]. Вологодская губерния по степени участия казны в содержании начальных народных училищ занимала среди 34 губерний 22 место (19%) [12, с. 237].
Забота о нуждах земских школ распределялась между местными органами самоуправления — уездными и губернскими земскими собраниями и управами. Вообще, положение земских училищ было лучше по сравнению с другими типами школ, что
находит подтверждение в отчётах уездных земских управ. Из отчётов следует, что в училищах была выше заработная плата преподавателей, разнообразнее учебно-вспомогательные пособия, более приспособленные для учебного процесса помещения и т.д. Согласно положению 1874 г., фактически руководителями народной школы стали инспекторы народных училищ, которым было предоставлено право назначать и увольнять учителей [2, с. 183].
С 1871 года расходы Вологодского губернского земства на содержание начальных школ ежегодно закладывались в его бюджет, главным источником которого было обложение налогами недвижимого имущества: земель, домов, промышленных и торговых заведений. Источниками земских доходов были также пособия от казны на развитие начального образования, «зачёты» (свободная наличность земских сумм, не имеющих определённого назначения), сборы с документов на право торговли и промыслов [5].
За восемь лет (1873 — 1881) процент, ассигнуемый на начальное образование, по отношению к общим расходам губернского земства составлял 5,4. С 1881 по 1897 год земство выделяло только 1,7% средств на начальное образование, что объясняется фактом поддержки средних учебных заведений, имевших общегубернское значение, а забота о начальном народном образовании возлагалась на уездные земства (табл. 2).
Однако позиция губернского земства несколько изменилась, и 27 февраля 1897 года оно возбудило ходатайство о принятии на средства казны некоторых расходов для того, чтобы освобождавшиеся суммы были обращены на усиление средств народного образования. В 1899 году учреждается «особый капитал» на нужды народного образования в губернии путём отчисления процентов от губернского запасного капитала [13, с. 254].
Распределение обязанностей на содержание начальных школ между сельскими обществами и уездными земствами произошло с 70-х годов XIX века. С этого времени крестьяне начали строить школы, обустраивать или нанимать помещения для них, содержать сторожей; а за земствами закрепились такие обязанности, как снабжение школ учебными пособиями и руководствами, содержание педагогического персонала, устройство школьных библиотек.
Но с 1880 — 1890-х годов земские учреждения постепенно вынуждены были брать эти функции на себя. Процесс увеличения во второй половине XIX века расходов уездных земств на начальное образование представлен в табл. 3.
Из анализа данных расходов следует, что за период с 1871 по 1898 год расходы уездных земств на народное образование увеличились в 7,3 раза, тогда как общая смета расходов — лишь в 4,6 раза.
Таблица 2. Расходы Вологодского губернского земства на начальное образование (1873 - 1897 гг.)
Год Всего расходов, руб. В том числе расходов на начальное образование, руб. Удельный вес расходов на начальное образование к общим, %
Таблица составлена по: Начальное образование в Вологодской губернии по сведениям 1898 - 1899 гг. - Т. 2. - Ярославль, Вологда, 1902. - С. 63.
Таблица 3. Расходы уездных земств на начальное образование (1873 - 1910 гг.)
Год Всего расходов, руб. В том числе расходов на начальное образование, руб. Удельный вес расходов на начальное образование к общим, %
Таблица составлена по: Начальное образование в Вологодской губернии по сведениям 1898 - 1899 гг. - Т. 2. - Ярославль, Вологда, 1902. - С. 77, Приложение; Текущая школьная статистика Вологодского губернского земства. - Вып. 3. - Вологда, 1906. - С. 19; Вып. 7. - 1909; Вып. 8. - 1910. - С. 100.
Таблица 4. Суммы, перечисляемые уездными земствами на содержание земских школ (1888 - 1898 гг.)
Уезд
Год Вологодский Вельский Грязовецкий Кадниковский Никольский й и к с д о ы в ь л о О й и к с е т о 1— й и к с ь л о О ы О ь- т с У Устюгский Яренский Общая сумма
Таблица составлена по: Журналы Вологодского уездного Земского Собрания чрезвычайных заседаний. - Вологда, 1907. - С. 5; ГАВО. - Ф. 34. - Оп. 1. - Д. 453. - Л. 58.
В 80-х годах XIX века Вологодским земством была предпринята попытка удешевления содержания школ за счёт их передачи епархиальному училищному совету. Например, в 1885 году 6 училищ и 21 церковноприходская школа согласно постановлениям земских собраний Вельского, Вологодского, Грязовецкого, Кадников-ского, Никольского, Сольвычегодского, Тотемского, Устьсысольского, Устюгского и Яренского уездов были переданы епархиальному ведомству [3, д. 453, л. 58]. Подобный поступок был продиктован стремлением земских учреждений сократить расходы на содержание школ и училищ,
так как земства не были заинтересованы в развитии земской школы и не пытались конкурировать с епархиальными школами.
Но ситуация вскоре изменилась, что отразилось на суммах, которые земские учреждения выделяли на содержание земских школ [12, с. 77]. Данные о суммах, которые отпускались уездными земствами на содержание земских школ, представлены в табл. 4.
Увеличение земского бюджета на содержание школ в 1897 году в Вологодском, Грязовецком и Кадниковском уездах произошло вследствие открытия новых земских училищ.
Прирост средств бюджета в Устьсысоль-ском уезде объясняется их перечислением на строительство школьных зданий, уменьшение средств в 1890 году в Устюгском и Сольвычегодском уездах — передачей земских школ духовному ведомству. Резкое понижение расходов на начальное образование в Никольском уезде в 1895 году произошло из-за того, что земские сметы утверждались администрацией, так как земских собраний в этом уезде не проводилось.
Итак, уездные и губернские земства, содержавшие начальные школы, перечисляли средства на земские школы, финансировали церковно-приходские школы и школы грамоты, поддерживали министерские училища и частные школы. В результате за период с 1905 по 1915 год общее количество школ и училищ в Вологодской губернии возросло на 564.
Таким образом, развитие начального образования в губернии сопровождалось улучшением материального положения земских школ, основными источниками дохода которых на протяжении их существования оставались органы местного самоуправления и государство.
Реорганизации, проводимые в школьном деле, призваны объединить в целостном культурном пространстве центр и регионы. Специального внимания на этапе обновления современной системы образования заслуживает исторический опыт финансирования начального образования, к которому следует обратиться, ведь на развитие народного образования в деревне были направлены все силы органов местного самоуправления, безвозвратные пособия, ссуды государственного казначейства и общественная инициатива.
— 2013 годах [Электронный ресурс] // Сайт Министерства образования и науки Российской Федерации.
— Режим доступа: http://mon.gov.ru/press/reliz/8398/
- 949 с.