Спросить
Войти
Социальные и демографические структуры
УДК 364.07
Лазарева С.И.
Благотворительность в городах Дальнего Востока как форма самоуправления (конец XIX - начало XX вв.)
Charity in the cities of the Far East as a form of self-government (end of XIX - beginning of XX century)
Статья посвящена рассмотрению процесса развития благотворительности как направления деятельности органов городского самоуправления Дальнего Востока в дореволюционный период. Автор выявляет общественные условия становления благотворительности в регионе, дает характеристику ее правовым основам и организационным формам.
российский Дальний Восток, социальная помощь.
The article deals with the development charity as the direction of activity of the municipal government of the Far East in pre-revolutionary period. The author reveals the social conditions of the formation of philanthropy in the region, gives a description of its legal framework and organizational forms.
Проблема становления благотворительности и городского общественного призрения на Дальнем Востоке России в отечественной исторической литературе является малоизученной. И это вполне объяснимо, так как практика и концепция благотворительности и общественного призрения стали обсуждаться в России лишь с конца XIX в., когда после великих реформ 1860 — 1870-х гг. населению были делегированы широкие полномочия в области местного самоуправления и наблюдались существенные изменения в общественном сознании.
Сложившаяся сегодня социально-экономическая ситуация в России, приведшая не только к обнищанию значительного числа населения, но и к ослаблению самого государства, обострила необходимость поиска путей выхода из социально-экономического кризиса, смягчения социальной напряженности различными негосударственными структурами, решающими задачу социальной помощи населению. Выход из кризиса видится учеными в разработке моделей благотворительности, соответствующих специфике и традициям российской культуры и истории. В связи с этим особо важное значение приобретает анализ накопленного в России опыта благотворительной деятельности. Его обобщение позволит не только разработать современную концепцию благотворительности, но и обогатить уже имеющиеся формы социальной помощи населению, а также избежать повторных ошибок в этой сфере.
Решение этой задачи предполагает, во-первых, раскрытие благотворительности как исторического процесса зарождения и развития всех ее форм, направлений и организационных структур, и, во-вторых, выявление особенностей ее функционирования в том или ином месте, а также анализ политико-экономических и социально-психологических механизмов социальной помощи нуждающимся.
В настоящее время назрела необходимость исследования данной проблемы на региональном уровне. На Дальнем Востоке, где всегда были суровые природно-климатические и социально-экономические условия, важную социальную роль выполняла благотворительность. Ее особенности и значимость были обусловлены рядом исторических причин: во-первых, удаленностью и оторванностью от центра Российской империи, от ее культурных традиций; во-вторых, многонациональностью и много-конфессиональностью региона, сформировавшимися с самого начала его освоения; в-третьих, отсутствием российского коренного населения с глубокими историческими традициями и связями. Знание тенденций и закономерностей развития благотворительности позволит решать социальные проблемы с учетом региональной специфики.
В большинстве современных работ, посвященных благотворительности, исследователи выделяют несколько периодов в развитии ее концепции в России: до середины XVI в. основным видом благотворительности являлось стихийное ее развитие. Она выступала как христианская ритуально-общинная практика. С середины XVI в. до 1862 г. — становление организованной благотворительной деятельности. Благотворительность развивается уже как часть системы государственного управления (создание богаделен, госпиталей, смирительных, прядильных, сиротских домов при Петре I, организация приказов общественного призрения, благотворительных обществ под контролем государства частыми лицами и др.).
С 1862 г. до начала XX в. - это период расцвета российской благотворительности. Благотворительность развивается как форма самоуправления.
Именно под влиянием реформ 60—70-х гг. XIX в., приведших к оживлению экономики, развитию предпринимательства, накоплению капиталов, ситуация стала меняться к лучшему, появилась материальная основа для активизации благотворительности.
Общее число лиц, воспользовавшихся благотворительностью в 1898 г. 7077129 человек, не считая 20392675 обращений за благотворительной помощью.
По количеству обращений на первом месте заведения лечебной помощи — 61,7%, на втором месте заведения для дешевого и бесплатного проживания - 13,6%. Высокий процент составляли ночлежные дома и приюты, а также заведения для бесплатного пропитания — 12,7% [2,
с. 18].
К числу факторов, способствовавших развитию филантропической деятельности, относилось и поощрительное законодательство. В 1862 г. был отменен прежний порядок открытия благотворительных обществ, требовавший императорского высочайшего соизволения. Теперь разрешение на их открытие давало МВД, что упрощало процедурные формальности [5, с. 5, 7]. Помимо этого, государство устанавливало налоговые льготы для предпринимателей-благотворителей. За благотворительные деяния могли быть сокращены налоги до 10%, а на региональном уровне иногда практиковалось освобождение наиболее активных филантропов от уплаты местных налогов. Начиная с 1890 года удельный вес пожертвований предпринимателей в общем объеме пожертвований доходит до 90%.
Важными факторами роста благотворительности на Дальнем Востоке стали: появление новых городов, рост населения, главным образом за счет пришлого элемента (переселенцы, ссыльные). Большую роль в ускорении темпов переселения в регион сыграли: земельная реформа П.А. Столыпина, государственные льготы солдатам, решившим остаться здесь после увольнения из армии, открытие регулярного морского пароходного рейса между Одессой и Владивостоком. Жизненный уровень и степень адаптации пришлого населения были очень низкими, а это, в свою очередь, вело к увеличению числа бедных и безработных жителей в городах.
Безработица, бедность, отсутствие жилья становились серьезной социальной проблемой. В условиях нараставшей социальной напряженности благотворительность стала одним из важных компонентов саморегуляции общественного организма.
Но если началом значительного роста благотворительных обществ в России в целом следует считать период с 1861 по 1899 г., когда было основано 95% всех благотворительных обществ и 82% благотворительных заведений, имевшихся к началу XX в., то на Дальнем Востоке такой период наступил через 15 лет — с 1876 по 1900 г. В эти годы созданы благотворительные общества: во Владивостоке — в 1876 г., в Благовещенске - 1886 г., Хабаровске - в 1890 г., Никольск-Уссурийске - в 1901 г. и т.д. В сеть складывающихся благотворительных организаций входили и Приамурское и Владивостокское общества народных чтений, Комитет благотворительного и попечительного общества об Ольгинском детском приюте трудолюбия во Владивостоке, Хабаровское церковно-приходское попечительство и др.
Все они имели универсальные характеристики, типичные для обществ европейской части России. Конечно, была и своя специфика.
В конце XIX в. общественная самодеятельность начинает быстро развиваться, и социальная помощь перестает быть делом немногих ведомств и учреждений, а становится общим делом. Центр тяжести перемещается с собственно государственных органов к органам местного самоуправления.
Во всех благотворительных мероприятиях Дальнего Востока большую роль играли городские самоуправления, которые организовывали и координировали работу по оказанию помощи, изыскивали финансовые средства. Благотворительность в своем развитии опиралась на такие юридические акты, как «Городовое положение 1870 года» и «Устав об общественном призрении» (1892 г.).
До 1917 г. на Дальнем Востоке не было земств, поэтому рассчитывать на благотворительность могли преимущественно горожане, нуждающиеся крестьяне получали помощь в исключительном случае.
И самая важная черта благотворительного движения этого периода состояла в том, что если в Европейской России благотворительность была связана с элитными слоями общества, прежде всего с образованным дворянством и осуществлялась под покровительством царской власти, то на Дальнем Востоке она возникла и развивалась как результат инициативы и созидательности членов общества, формировавшегося в конце XIX — начале XX в. в дальневосточных городах, то есть именно в этот период был дан толчок проявлению общественной активности, а точнее тех ее кругов, которые имели возможность участвовать в благотворительной деятельности.
Общероссийские благотворительные учреждения в дальневосточном регионе были представлены слабо. В то же время существовали многочисленные организации, возникшие без влияния центра империи, деятельность которых была достаточно успешной. Благотворительные учреждения, действуя совместно с городскими властями, быстрее, чем в центральных регионах России, реагировали на растущие потребности населения. На общероссийском фоне Дальний Восток в деле создания временного жилья для нуждавшихся выглядел значительно лучше: в начале XX в. во всех дальневосточных городах открылись ночлежные дома.
Несмотря на то, что статистика благотворительности показывала возникновение в последней четверти XIX в. большого количества благотворительных общественных и частных заведений разного типа, возможности существующей системы социальной помощи покрывали общественные потребности лишь чуть более, чем на треть, и в дальнейшем несоответствие потребностей общества и возможностей существующей системы лишь возрастало. (Позднее это было отмечено комиссией К.К. Грота по выработке новых законоположений). К тому же благотворительные учреждения, существующие с конца XIX в., перестают отвечать потребностям новообразованного российского общества, в котором с начала XX в. происходят масштабные и необратимые изменения в экономической и социокультурной сферах — экономический подъем, ломка патриархальных структур, а следовательно, и изменения в социальной стратификации. Все эти процессы происходили не безболезненно, вызывали обострение социальных противоречий и проявление новых проблем, связанных с цикличностью капиталистического развития.
В документах того периода сообщалось, что «Одна из главных причин, препятствующих правильному развитию нашей благотворительности, заключается в отсутствии статистических данных о существующих благотворительных учреждениях; ни администрация, ни лица, посвящающие часть своей деятельности делу благотворительности, не знают вполне, сколько у нас в России и каких именно благотворительных учреждений, как они устроены, какие из них преследуют те или иные задачи, по каким отраслям благотворительных учреждений, и в каких их вовсе нет, где есть настоятельная нужда и в каких их вовсе нет, где есть настоятельная нужда и в каких именно формах благотворительности и т.д. Слышится только одно, что огромное количество просьб, ищущих благотворительности, не удовлетворяется, но отчего именно? Оттого ли, что действительно общественная благотворительность открывает слишком мало мест для призрения благотворительности или оттого, что слишком много является искателей ее помощи, нередко перебивающих места у лиц, действительно нуждающихся в призрении или, наконец, оттого, что есть такие нужды, для которых еще вовсе не существует организованной благотворительности» [2, с. 17].
В начале XX в. уже четко стали проявляться недостатки в постановке дела благотворительности и общественного призрения. Одни из них коренились в самой организации благотворительных учреждений,
другие зависели от многообразных внешних явлений. К первым относились разъединенность и непланомерность действий благотворительных органов, их слабая предприимчивость, отсутствие регистрации лиц, нуждающихся в той или иной форме помощи. Не было также полной осведомленности о размерах нужды и целесообразности использования тех иных способов для ее удовлетворения. Мало популяризировались также сведения о благотворительной деятельности учреждений, недостаточно оперативно публиковались отчетные данные о благотворительных делах. Вторая категория недостатков являлась результатом устарелости действовавших законоположений об общественном призрении, а также недостаточным разграничением государственных и общественных функций по оказанию социальной помощи нуждающимся.
В 1890-х на правительственном уровне была предпринята попытка выработки новых законоположений [6, с. 163-165]. К.К. Грот считал, что обеспечение лиц, «впавших в беспомощное состояние», должно быть одной из существенных обязанностей государства и изложил свои взгляды в записке, которую подал в конце 1891 года в Министерство Внутренних дел [6, с. 166], в результате чего была создана специальная Комиссия под председательством К.К. Грота для выработки законодательства в сфере социального призрения. Комиссия просуществовала до 1898 года и в итоге подготовила проект изменений и дополнений действующих законов об общественном призрении и благотворительности. И хотя этот проект не стал законом, с конца 1890-х годов Министерство внутренних дел в своих циркулярах стало учитывать данные, накопленные комиссией К.К. Грота, что также нашло свое отражение в законах Николая II.
«а) изучать как вообще вопросы общественного и частного призрения, так, в особенности, положение, нужды и наличные силы благотворительности в России;
б) распространять в русском обществе правильные взгляды на благотворительность и способы ее осуществления и вообще содействовать обмену между русскими деятелями по благотворительности сведений и взглядов;
в) объединить стремления к преобразованиям в области общественного и частного призрения, в видах правильной постановки благотворительности в России;
г) содействовать образованию на местах таких союзов и обществ, которые стремятся к объединению и упорядочению деятельности органов общественного и частного призрения;
д) предлагать для обсуждения на международных конгрессах вопросы общественного призрения, подготовлять для этих конгрессов доклады, рекомендовать конгрессам лиц для пополнения состава международных комитетов представителями русской благотворительности и
е) содействовать образованию благотворительных учреждений для непосредственного оказания помощи неимущим, если представить к тому возможность и средства» [4, с. 201-202].
С февраля 1912 года Союз начал издавать ежемесячный листок под названием «Общественная и частная благотворительность в России», который через год превратился в солидный журнал «Призрение и благотворительность в России». Его ценность состояла в том, что в нем можно было получить разъяснения по вопросам, вызывающим наибольшие затруднения в практике, и использовать чужой опыт, накопленный в различных сферах благотворительной деятельности.
В 1910 г. состоялся Учредительный съезд Всероссийского Союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению. Союз должен был взять на себя большую часть государственных функций по призрению россиян. В соответствии с рекомендациями съезда был подготовлен проект Правил о городских участковых попечитель-ствах о бедных. В 1912 году «Устав об общественном призрении» был утвержден Николаем II и получил силу закона, его обсуждению был посвящен I съезд по общественному призрению, прошедший в мае 1914 года по инициативе Министерства внутренних дел.
В основу данного проекта была положена Эйберфельдская городская система открытого призрения населения, предусматривающая проведение превентивных мер и оказания социальной поддержки обездоленным людям. Основными функциями этого управления являлись: 1) изучение условий жизни бедных и причин бедности, принятия мер предупреждения и устранения ее; 2) составление смет и отчетов; 3) расходование средств по назначению; 4) подготовка необходимых припасов для призреваемых (вещи, продукты).
Эйберфельдская система была очень выгодной, поскольку сразу отсеивала людей, симулировавших бедность и, таким образом, адресная помощь доходила до истинно нуждающихся.
Попечительства о бедных (или Комиссии по призрению бедных) были открыты во Владивостоке в 1899 г. Более 100 чел. стали общественными деятелями участковых попечительств о бедных, которые оказывали помощь всем нуждающимся (единственным условием, при котором оказывалась помощь, было требование — проживать во Владивостоке не менее 2-х лет, т.е. принадлежать к категории постоянных жителей).
За время своей деятельности Владивостокское попечительство о бедных успело открыть в городе детский сад и приют для малолетних и подкидышей, два детских приюта, работный дом, два ночлежных дома.
Кроме того, по мере надобности в городе открывались убежища для беженцев, бесплатные столовые, инвалидные дома для военных, организовывались сборы денег и посылок для солдат русско-японской войны, устраивались общественные работы для тех, кто не мог ее найти. В каждом участковом попечительстве составлялся подробный список лиц, которым была оказана помощь, этот список ежемесячно передавался городской управе. Со списком могли ознакомиться «по уважительным причинам», с ведома участкового попечителя, члены попечительства и все частные благотворители. В городской управе на основании всех списков составлялся общий сводный материал, который рассылался во все городские попечительства, а также в другие благотворительные учреждения.
Таким образом, социальная помощь нуждающемуся населению, или «презрение бедных», была поставлена в городском самоуправлении во Владивостоке на достаточно продуманную организационную основу, с учетом реальных возможностей городской казны, а также и частной инициативы. И хотя эта помощь была явно недостаточна, тем не менее, она облегчила жизнь беднейшим слоям городского общества.
Следует признать, что участковые попечительства представляли собой модель «гибкой» благотворительности. С одной стороны, она была муниципальной, а не государственной, что позволяло быстро решать все вопросы, связанные с социальной помощью. С другой стороны, подавляющую часть расходов на бедных несли местные общины при небольшой помощи городских властей, и финансирование попечительств не ложилось тяжелым бременем на напряженный городской бюджет.
О целесообразности создания городских попечительств свидетельствует тот факт, что, по данным Всероссийского союза учреждений, обществ и деятелей по общественному и частному призрению, в 1910 г.
городские участковые попечительства о бедных имелись более чем в 30 городах [3. с. 641].
К сожалению, городские комиссии по призрению (или городские попечительства) действовали только во Владивостоке (были организованы в Никольске-Уссурийском), но их не было в Хабаровске, Николаевске-на- Амуре, Благовещенске и других городах Приамурского генерал-губернаторства. В этих городах городское управление уделяло определенное внимание решению вопросов, связанных с призрением, но проводимые меры не носили постоянного характера, скорее, были эпизодическими.
Таким образом, использование зарубежного опыта благотворительности в России, в том числе в дальневосточном регионе, явилось значительным шагом в упорядочении всей системы оказания помощи нуждающимся. В городах по Городовому Положению 1870 г. городским управлениям было вменено в обязанность заботиться о всех бедных. Но эти заботы при отсутствии единства и всякой системы ограничивались весьма узкой формой формального благотворения в виде устройства приютов и богаделен. И только с изданием «Примерных правил о городских попечительствах» складывается новая система помощи нуждающимся. Только благодаря определенному контролю за жизнью беднейших слоев населения со стороны специальных служб, предусмотренных новыми правилами, можно было достичь как адресности оказываемой помощи, так и проводить меры пресекающие появление у обнищавшего населения девиантного поведения.
Дальнейшему развитию и совершенствованию благотворительности помешала Первая мировая война. Несмотря на это к 1917 г. на Дальнем Востоке действовали 40 благотворительных организаций [1, с. 4-15].
Благотворительная система в России к 1917 году объединяла все виды помощи нуждающимся всех сословий и возрастов. Основным принципом распределения учреждений призрения был территориальный, в соответствии с количеством проживающих в данной местности. Правительству отводилась роль регулирования деятельности благотворительных учреждений путем законодательных и административных мер. Благотворительность к концу XIX века сложилась в общероссийскую систему солидных обществ, учреждений. В дореволюционной России, как и на Дальнем Востоке, формировались следующие типы благотворительной деятельности.
Во-первых, это частная благотворительность, которая могла быть, по меньшей мере, двух видов: подача милостыни непосредственно нуждающимся и перечисление личных средств на счет благотворительных организаций, профессиональное занятие деятельностью по призрению или иной благотворительной работой, создание частных общественных учреждений.
Во-вторых, это общественная благотворительность, которая заключалась в создании различных общественных благотворительных организаций, занимающихся определенным видом благотворительной деятельности, направленной на отдельные категории населения. Можно выделить два типа учреждений общественной благотворительности, связанных со статусом субъекта благотворительности: благотворительные общества, находящиеся под попечительством императорской фамилии и независимые благотворительные общества. Она более совершенна, но корениться в частной и из нее вырастает. Общественная благотворительность более формальна в своих действиях и влияет в основном на тело, а не на дух человека.
В-третьих, это государственная благотворительность, которая может рассматриваться с современной точки зрения как система социальной защиты населения. Можно выделить так же два вида подобной благотворительности: финансирование из бюджета благотворительных учреждений и обществ, не находящихся в собственности государства, и создание собственной системы учреждений, имеющих целью социальную защиту населения.
Лишь к началу XX века были выработаны общие принципы благотворительности, на которых и основывается современная система социальной помощи в России:
— обязанность организации призрения для государственного и местного самоуправления;
— разделение призреваемых по разряду;
— учет индивидуальных особенностей;
— приоритет трудовой помощи;
— учет местных условий.
Таким образом, благотворительная деятельность в этот период на Дальнем Востоке — это проявление социальных инициатив различных социальных слоев, групп населения, отдельных граждан. Это — ответ на реальность социально-экономической ситуации в стране, состояние системы социальной защиты населения и ее проблемы, стремление оказывать помощь людям, попавшим в трудную жизненную ситуацию.
