Спросить
Войти
УДК 323(470+571)
Вестник СПбГУ. Сер. 2. 2012. Вып. 4
А.Е. Савченко
ВЗАИМООТНОШЕНИЯ ЦЕНТР — ПЕРИФЕРИЯ В РОССИИ ВО ВТОРОЙ ПОЛОВИНЕ ХХ — НАЧАЛЕ XXI в.: ОСНОВНЫЕ ФАКТОРЫ ПОЛИТИЧЕСКОЙ ДИНАМИКИ*
В середине 1950-х годов, в условиях постепенного демонтажа репрессивных механизмов, «прозрачность» советской вертикали власти снижалась, в то время как издержки централизованного контроля росли. Руководству страны предстояло выработать реформаторскую стратегию, способную обеспечить достижение двуединой цели: управляемости и высоких темпов экономического развития на фоне довольно глубоких перемен в технологии властвования. Реформаторская стратегия влекла за собой необходимость настроить соответствующим образом управленческий аппарат на местах, сделать его способным оперативно решать возникающие проблемы, а не дожидаться команды из центра.
В этой новой реальности условием активной реализации политики центра на периферии становилось ее соответствие не только общегосударственным, но и местным интересам. Советское руководство оказалось вынуждено искать опору в провинциальном управленческом аппарате, идя ему на уступки. Более того, либерализация политического режима привела к тому, что со стороны регионов звучала даже критика в адрес центра, порой довольно жесткая. Это, в частности, проявилось на проходивших в декабре 1955 — январе 1956 гг. областных и краевых партийных конференциях. По итогам конференций критические замечания обобщались в Центральном Комитете, а министерства и ведомства были обязаны их рассматривать и информировать об этом региональные партийные комитеты. Здесь очень важны не только содержание, но и форма этой критики. Она шла от региональных партийных органов в адрес цент-ральных государственных органов. Фактически партийные органы на местах должны были контролировать министерства и ведомства, согласовывая политику последних с местными интересами [1, л. 29-30, 38-39, 128-129]. Пик хрущевской децентрализации — это переход к управлению экономикой по территориальному принципу, смысл которого состоял в поиске гибкой системы, более чувствительной к импульсам с мест, ориентированной на максимальное вовлечение местных ресурсов в экономическое развитие. Политическое и административное усиление регионов должно было уравновеситься и ростом их ответственности. Об этом, в частности, свидетельствует п. 25 Устава КПСС, принятого в 1961 г. на XXII съезде партии параллельно с Программой КПСС [2, с. 344]. Фактически новый Устав предполагал быструю ротацию кадров, их обязательную сменяемость и определенную демократизацию системы управления страной.
У хрущевской политики был и побочный эффект: она фрагментировала бюрократию, вела к росту противоречий внутри властной иерархии, но так и не умиротворила
* Статья подготовлена в рамках выполнения работ по соглашению, заключенному с Министерством образования и науки РФ по заявке № 2012-1.4-12-000-3001-005 «Актуальные вопросы истории Российской государственности: 1Х-ХХ вв.», мероприятия 1.4 ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг.
© А. Е. Савченко, 2012
общество, потребительские запросы которого возрастали быстрее, чем рост возможностей советской экономики по их удовлетворению. Тем временем экономический рывок мог быть обеспечен только «руками» советских людей, а для этого руководству страны необходимо было дополнить рост политического веса регионального уровня власти институтами согласования интересов государства и общества.
Исторически так совпало, что из этого «круга» проблем, опутавших хрущевское руководство, на короткое время удастся вырваться только во времена Л. И. Брежнева. Главное различие между периодами Н. С. Хрущева и Л. И. Брежнева состояло в методах обеспечения управленческой эффективности государства: реформаторскую стратегию постепенно заменила стабилизационная. Новое руководство стремилось обеспечить послушность партийно-государственной бюрократии не устрашением, как И. В. Сталин, и не постоянными перестановками и реорганизациями, как Н. С. Хрущев, но согласием с нею. Стремительная кадровая динамика, нажим на региональную бюрократию, хрущевские эксперименты со структурой управления и демократизацией политики быстро уходили в прошлое. Примечательно, что в варианте Устава КПСС редакции 1966 г. мы не найдем прежней 25-й статьи — именно той, которая регламентировала регулярное обновление руководящих партийных органов. После этого ротация аппаратных работников обычно не превышала 10-15% [3, с. 145]. Если при Хрущеве произошла победа бюрократии «над террористической селекцией сталинского режима», то теперь были успешно преодолены уже хрущевские новации, призванные не допустить окостенения управленческой системы [4, с. 91]. Неизбежным результатом «брежневского консенсуса» был кадровый застой, так как число статусных карьерных позиций всегда ограничено.
Следствием стабилизационной стратегии стало формирование «сети доверия» (о сетях доверия см. подробно: [5, с. 102-106]), состоявшей из членов бюрократии и призванной обеспечивать взаимную лояльность и исключать появление внутрисистемных оппонентов правящей верхушке. Эта сеть охватывала и региональный сегмент элиты, влияя на взаимоотношения по оси центр — периферия. Если визиты в регионы Н. С. Хрущева воспринимались как приезд строгого ревизора, то поездки Л. И. Брежнева, напротив, представляли собой демонстрацию единства между ним и бюрократией на местах [6, с. 277].
При казавшемся всесилии высшее руководство в рамках стабилизационной стратегии оказалось лишено необходимых рычагов влияния, чтобы предотвратить быструю трансформацию стабильности в стагнацию. Региональные правители заняли двойственное и неуязвимое положение. Михаэль Бри указывает на «амбивалентную» функцию советского регионального руководства: «Первые секретари областных комитетов КПСС служили одновременно представителями Центра в области и представителями региональных интересов по отношению к центру» [7, с. 71]. И если до конца идти по логической цепочке в поиске «виновных» в возникавших трудностях, то на нижнем ее конце окажутся местные органы, но на верхнем — сам Центр, как главный организатор всей партийной машины и расстановщик кадров. В такой ситуации ронять авторитет регионального, как и любого нижестоящего партийного лидера, означало нанести ущерб авторитету всей партии в целом. Примечательно, как бывший первый секретарь Хабаровского края А. К. Черный позже с ностальгией вспоминал о Л. И. Брежневе — «при нем работать было легко» [8, с. 424]. Но именно здесь и была одна из ловушек. Исходя из определения бюрократии, представляющей собой «органи-
зационный контроль, достигаемый следованием письменным правилам и инструкциям», можно заключить, что брежневское руководство свернуло с пути к созданию эффективной бюрократии [9, с. 266]. Вместо действия по формальным правилам пришли договоренности и личные обязательства.
Если Н. С. Хрущев пытался, но не смог или не успел до конца разрешить проблемы, связанные с формированием институтов согласования, то брежневское руководство получило возможность вообще их не решать. Такая ситуация стала возможной вследствие «подарка», который получило советское руководство в виде освоения крупнейших нефтяных месторождений, а затем и значительного увеличения цен на это сырье [см. подробно: 10]. Советские доходы от экспорта нефти стали «внешним» (т. е. почти не связанным с эффективностью работы государственного аппарата) источником ресурсов, ослабляя взаимосвязи в цепочке центр — периферия — общество. В этих условиях проблемы эффективности государства, создания инфраструктуры взаимодействия государства и общества могли быть и были по факту попросту проигнорированы. Именно при Брежневе страна остановилась на полпути — на выходе из системы сталинизма и далее уже не смогла избежать революционных потрясений.
Реформистская стратегия, оформившаяся ко второй половине 1980-х годов, была призвана решать задачи, не решенные в период правления Н. С. Хрущева. Попытки М. С. Горбачева построить эффективное государство путем нажима на региональный уровень власти и демократизации политической жизни в условиях дефицита материальных ресурсов (цены на нефть с начала 1980-х годов испытали ощутимое снижение — примерно на одну треть к уровню 1982 г., плюс к этому гигантские инвестиционные программы перестройки «заморозили» огромные средства) дали результат, обратный ожидаемому. Замена и прессинг первых секретарей в регионах разрушали наработанные патрон-клиентские связи, уменьшали уровень доверия между обеими сторонами. Начавшаяся демократизация ориентировала регионалов на поиск поддержки населения, а не центра, открывая возможности для публичной критики высших эшелонов власти, ослабляя потенциал всей системы государственного управления. Крушение перестройки — это, помимо всего прочего, еще и «победа» периферии над центром.
Описанные процессы в полной мере проявились в 1990-е годы, когда губернаторам удалось замкнуть на себя не только значительную часть материальных ресурсов (Россия к концу 1990-х годов экономически представляла собой самую децентрализованную федерацию мира с соотношением федерального и регионального бюджетов 40 к 60%), но и народную поддержку [11, с. 99]. Когда уровень народной поддержки президента колеблется между 5 и 15 % на фоне 68-76 % у наиболее сильных губернаторов, последние получают возможность говорить от имени народа, наращивая свою «переговорную силу» в торге с центром.
В 1990-е годы государство приступило к развитию институтов согласования, вынужденное к этому тотальным дефицитом ресурсов. Подтверждением являются 46 подписанных в период с 1994 по 1999 гг. договоров о разграничении полномочий и предметов ведения между центром и региональными уровнями власти, введение выборности губернаторов и глав местного самоуправления. На этом пути открывалась перспектива возрождения российского государства «снизу» путем налаживания каналов взаимодействия с обществом с целью мобилизации его ресурсов. Эта работа была отдана на откуп регионам, но в силу своей сложности и отсутствия быстрой отдачи
оказалась ими фактически проигнорирована. Региональные лидеры направили свой окрепший политический вес на «выбивание» централизованных ресурсов, полученных от продажи сырья, внешних и внутренних займов. Это косвенно признавалось и в самом Министерстве региональной политики в начале 1999 г., где констатировали: «...Несмотря на расширение прав на введение собственных налогов, именно отчисления от федеральных налогов в настоящее время составляют основу доходов бюджетов регионов» [12, л. 162].
На фоне этого провала стабилизационная стратегия В. В Путина 2000-х годов совпала с резким увеличением цен на нефть, обеспечивших чрезвычайно благоприятную политическую конъюнктуру. Центр стремительно лишал губернаторов символических и административных ресурсов. В итоге отпала необходимость и в формализованных институтах согласования. Высокие цены на нефть (федеральный бюджет России формируется в настоящее время в основном за счет двух налогов — на добычу полезных ископаемых и на добавленную стоимость; по некоторым расчетам, пик нефтегазовой ренты пришелся на 2005 г. и составил 25% ВВП) вновь сняли эту задачу с повестки дня [13, с.11]. Взаимоотношения центр — периферия на протяжении первого десятилетия 2000-х годов все больше смещались в неформальную сферу патрон-клиентских отношений, напоминая ситуацию брежневских времен.
Литература и источники
Статья поступила в редакцию 16 июня 2012 г.
