Проблемы разделения Оренбургской губернии: проект военного губернатора П. К. Эссена

Вестник Челябинского государственного университета. 2014. № 22 (351). История. Вып. 61. С. 47-55.

ИСТОРИЯ РОССИИ И ЕЕ РЕГИОНОВ

УДК 94(470.56) ББК 63.3(28-8Оре)

Н. Л. Семенова

ПРОБЛЕМЫ РАЗДЕЛЕНИЯ ОРЕНБУРГСКОЙ ГУБЕРНИИ: ПРОЕКТ ВОЕННОГО ГУБЕРНАТОРА П. К. ЭССЕНА

Исследование выполнено при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта «Административная политика российского правительства на Южном Урале в конце ХУШ-ХХ вв.», проект № 14-11-02007.

На основании изучения архивных документов и имеющейся литературы автор попытался выяснить, какими критериями руководствовалась верховная власть при проведении административных преобразований в государстве. Анализ проекта разделения Оренбургской губернии военного губернатора П. К. Эссена позволил автору сделать вывод, что одним из главных критериев был финансовый.

Середина 60-х гг. XIX в. была отмечена рядом крупных преобразований в Оренбургской губернии. Высочайший указ от 5 мая 1865 г. разделил Оренбургскую губернию на две части по хребту Уральских гор, а 31 мая 1865 г. последовал указ Правительствующего Сената, который повелел, что в составе Оренбургской губернии должны остаться Оренбургский, Верхнеуральский, Троицкий, Челябинский и вновь образованный Ор-ский уезды с губернским городом Оренбургом. Земли Оренбургского казачьего войска должны были войти в состав Оренбургской губернии. Уфимская губерния объединяла шесть уездов: Мензелинский, Белебеевский, Бирский, Уфимский, Стерлитамакский, Златоустовский. Центром Уфимской губернии должна была стать Уфа1.

XX в. Т. I. С. 46.

Разделение Оренбургской губернии в 1865 г. стало крупнейшим после административных преобразований Екатерины II территориальным изменением в крае. В указах от 5 и 31 мая 1865 г. говорится, что разделение Оренбургской губернии предпринято с целью «устранения затруднений и неудобств в управлении». В литературе указывается, что «основной причиной административной реформы выступал географический фактор, сложность управления огромной территорией Южного Урала»4. Это, безусловно, верно. Но в историографии пока не нашла отражения история разработки этой крупной административной реформы края. Решение этой исследовательской задачи напрямую связано с анализом проектов преобразований Оренбургского края в первой половине XIX в. Рассмотрение этих проблем позволит уточнить основные критерии административной политики правительства России в XIX в., поможет выяснить властные механизмы разработки и принятия решений на губернском и общероссийском уровнях.

Административная политика Российской империи в национальных окраинах в той или иной степени привлекала внимание исследователей. Дореволюционные историки в основном рассматривали взаимодействие центральных и местных властей, организацию и функционирование генерал-губернаторской и губернаторской власти; принципы, формы административно-территориального устройства Сибири5. Однако для дорево4 Там же. С. 47.

люционных работ характерно преимущественно описание и комментирование законодательных актов.

Современные исследователи пришли к выводу, что в самодержавной России единого подхода к формированию административно-территориального строя не существовало, как по отношению ко всей Российской империи в целом, так и по отношению к ее азиатским регионам6. По мнению А. В. Ремнева, самодержавие усвоило некоторые принципы и приемы, которые позволяли не только поддерживать территориальную целостность страны, но и не допускать серьезных осложнений в региональном управлении6. Административная политика российского правительства была направлена не только на создание эффективного и недорогого управленческого механизма, но и на поиски оптимального соотношения властных полномочий между центральными ведомствами и высшей территориальной администрацией в лице генерал-губернаторов и губернаторов. Для правительства было важно преодолеть на региональном уровне проблемы, порожденные отсутствием в центре и на местах единства власти, сгладить противоречия территориального и отраслевого принципов управления, продолжить процесс инкорпорации в единую управленческую структуру традиционных институтов самоуправления и суда6.

Сегодня историки подчеркивают значимую, опережающую, по сравнению с другими факторами, роль административно-политического фактора в освоении пространств Азиатской России7. Авторы коллективной монографии, изданной в 2004 г., считают, что направления, темпы и результаты развития восточных регионов России в ХУИ-ХХ вв. определялись как действием объективных факторов, характеризующих собственный потенциал той или иной территории, так и в значительной степени политикой, проводимой самим государством по отношению к данной территории7. Политика государственной власти по отношению к регионам характеризовалась сложной и динамичной структурой, постоянными трансформациями иерархии составляющих ее элементов в зависимости от роли и места, которые отводились той или иной территории в решении текущих и перспективных задач общегосударственного масштаба. При этом постоянной

генерал-губернаторств в России; Прутченко, С. М. Сибирские окраины...

величиной оставалось пристальное внимание, которое центральные органы государственной власти уделяли вопросам административного управления регионами7.

Зарубежные историки обращают внимание на зависимость модели управления окраин от геополитических задач, стоящих перед Россией в тот или иной период. Так, Дж. Ле Донн считает, что главные причины, которые заставили правительство создавать наместничества и генерал-губернаторства весь ХУШ-Х1Х вв., - обеспечение внутренней и внешней безопасности страны и осуществление контроля в регионах с низкой плотностью населения8. Исследователь К. Мацу-зато полагает, что в историографии слабо изучено «влияние внешней политики или задач освоения территорий на административное устройство краев Российской империи»9. Он также отмечает, что «.превращению окраин во внутренние губернии (т. е. географическому распространению внутренних учреждений) препятствовали не только этнические, но и военно-стратегические, ресурсно-мобилизационные, финансовые и иные факторы»10. Финансовый аспект, по его мнению, пока еще не привлекал внимание исследователей, хотя казаки и народно-военное управление стоили гораздо дешевле, чем регулярная армия и общероссийские административные и судебные учреждения11. Таким образом, анализ административной политики правительства Российской империи предполагает не только изучение реализованных мер, но и разного рода проектов, которые свидетельствовали о потенциальных возможностях самодержавия, о направлении поиска региональной системы управления, о критериях преобразований, о властных механизмах разработки и принятия решений.

Реформы административного устройства и системы гражданского управления Оренбургской губернии в первой половине XIX в. нашли отражение в делопроизводственной документации, отложившейся в фондах центральных (РГИА) и местных (ГАОО, ЦИА РБ) архивов. Они представлены журналами Комитета министров, приложениями к ним, всеподданнейшими отчетами и докладами военных губернаторов. Данные документы дают полное представление о «диалоге» центральной и местной власти по вопросам административных преобразований в Российской империи.

В компетенцию Комитета министров входили важные межведомственные вопросы государственного управления, в том числе и рассмотрение проектов преобразований. Заключение Комитета министров вносилось в журнал, который поступал на утверждение императору. Значительный информационный потенциал журналов связан с тем, что в них подробно, с приведением развернутых аргументов, излагалась не только позиция большинства, но и позиция меньшинства (если не было единогласного решения), а также и особые мнения отдельных членов Комитета (если они желали их заявить). Канцелярия Комитета составляла журналы, стараясь объективно и как можно более содержательно изложить значимые аргументы расходящихся во мнениях сторон. Журналы представляли собой не столько стенограмму заседаний, сколько аналитическую записку, составляемую канцелярией Комитета. Задачей журналов было объективно представить императору весь диапазон высказанных суждений12.

Всеподданнейшие отчеты губернаторов являются не только содержательным и комплексным источником, но и одним из важных делопроизводственных звеньев, связывавших провинциальную, центральную и верховную власти. Всеподданнейшие отчеты император рассматривал через I Отделение собственной е. и. в. канцелярии по мере их поступления в Петербург. После прочтения императора они направлялись на рассмотрение в Комитет министров, где после доклада резолюций императора о рассмотрении отчета составлялся журнал. Затем выдержки из отчетов с резолюциями императора и выписками из журнала Комитета направлялись в соответствующие министерства13. Поэтому губернаторские отчеты отражают не только состояние того или иного края, но и характеризуют административную политику и стиль управления отдельных территорий и империей в целом14.

Материалы делопроизводства свидетельствуют, что первая половина XIX в. в России была отмечена попытками реформировать местное управление. Этому способствовало несколько обстоятельств. Во-первых, «преодоление ведомственной разобщенности на местах с самого начала стало одной из важнейших проблем функционирования министерской системы управления»15. Требовалось сообразовать губернскую админи12 Середонин, С. М. Исторический обзор деятельности Комитета министров (1802-1902). СПб., 1902. Т. 1-3.

страцию с высшими и центральными государственными учреждениями. Во-вторых, неудовлетворительное состояние местного управления требовало создания более эффективной модели губернского управления. Наконец, правительство продолжало четко следовать главному принципу - унификации местных органов власти. Министр финансов Е. В. Канкрин в 1831 г. писал: «.введение в разных областях почти независимых местных управлений, подобно колониальным, сделало бы Россию, так сказать Федерацию Генеральных Губерний, к скорому ее упадку и в противность духа русского, который есть совершенно монархический. <...> вообще же губернское учреждение взято с примера лучше устроенных монархий и, заключая справедливую середину между излишне централизованными и раздробленными, удовлетворяет требованиям успешного правления»16.

Российское политическое пространство первой половины XIX в. было буквально пронизано диалогом центральной и местной властей по вопросам реформирования системы управления, в том числе и в Оренбургской губернии. Исследователь Р. Н. Рахимов пришел к выводу, что в течение первых тридцати лет XIX в. правительству было предложено десять проектов преобразования военной части в Оренбургской губернии, а именно - Башкиро-мещерякского войска, которое находилось на положении иррегулярных войск и несло пограничную службу на линии. Проекты военного губернатора П. К. Эссена, начальника Главного штаба графа П. А. Толстого, командующего Башкиро-мещерякским войском Н. П. Беклемишева, военного губернатора В. А. Обручева предлагали создать войско, подобное казачьему. Другая группа проектов, авторами которых были военные губернаторы П. П. Сухтелен, В. А. Перовский и министр внутренних дел В. П. Кочубей, предусматривала деление Башкиро-мещеряк-ского войска на две части, меньшая из которых оставалась в военном состоянии, а большая - передавалась гражданскому ведомству17. Р. Н. Рахимов считает, что центральное правительство прекрасно понимало, что перевод башкир в разряд государственных крестьян вызовет сложные судебные процессы, связанные с землей, поэтому пошло на реформирование войска только после Крымской войны, когда в России начинается подготовка целой серии широкомасштабных реформ, и в результате успешных Туркестанских походов

граница государства отодвинулась далеко на юг.

Оренбургские военные губернаторы, как главные начальники вверенного им края, выступали с проектами не только военных преобразований края. По закону военный губернатор был «.. ..оберегатель Императорского Величества изданного узаконения, ходатай за общую пользу и государеву, заступник утесненных и побудитель безгласных дел»18. Военный губернатор был обязан не только исполнять законы, но и обращаться в правительство с различными ходатайствами об улучшении положения в губернии. Военный губернатор являлся доверенным лицом императора и был ответственен только перед ним за все, что происходит в его губернии. Он имел право личного доклада императору, мог направить ему различные донесения по срочным вопросам. При составлении ежегодных всеподданнейших отчетов в его канцелярию стекалась полная информация о положении вверенной ему губернии. Сведения подавали все учреждения губернии. Поэтому естественно, что военный губернатор был очень хорошо осведомлен о делах края. Комитет министров настаивал, что основная часть всеподданнейшего отчета была посвящена обоснованному анализу местного управления и предложениям по его совершенствованию19. Порядок рассмотрения всеподданнейшего отчета в правительстве, о котором мы говорили выше, также обеспечивал его внимательное прочтение императором и Комитетом министров. Таким образом, военный губернатор не только располагал необходимой информацией о состоянии губернии, но и был обязан донести ее до высшей власти, сопровождая своими предложениями об улучшении положения дел.

Анализ всеподданнейших отчетов оренбургских военных губернаторов 20-х гг. XIX в. указывает на то, что одной из серьезных проблем, с которыми сталкивались местные власти, была обширная территория губернии. В начале XIX в. Оренбургская губерния делилась на 10 уездов: Оренбургский, Верхнеуральский, Троицкий, Челябинский, Уфимский, Стерлитамакский, Бир-ский, Мензелинский, Бугульминский и Бузулук-ский. Однако границы края не были постоянными. В 1802 г. были восстановлены упраздненные в 1796 г. Белебеевский и Бугурусланский уезды. Общая площадь губернии составляла 282551 кв. версту20. В 1809 г. в состав края вошла Внутрен18 Полное собрание законов Российской империи. Собр. I. Т. 20, № 14392. СПб., 1830. С. 236.

няя (Букеевская) орда. В 1811 г. к Оренбургской губернии была присоединена территория в междуречье Урала, Бердянки и Илека, создан так называемый Ново-Илекский район. В 1822 г. из состава Оренбургского края в Западно-Сибирское генерал-губернаторство перешли земли Среднего Казахского жуза21.

В 1800-1850 гг. население Оренбургской губернии выросло с 884787 до 2393628 человек, то есть в 2,7 раза22. Увеличение населения происходило за счет естественного прироста и притока из внутренних губерний России. Наиболее населенными являлись Бузулукский (246671 чел.), Бир-ский (228455 чел.), Бугурусланский (216941 чел.), Уфимский (208051 чел.), Мензелинский (202593 чел.), Белебеевский (178098 чел.), Оренбургский (176084 чел.)23. Плотность населения была крайне неравномерна. К середине XIX в. в Мензелинском уезде на квадратную версту приходилось 22 человека, а в Верхнеуральском уезде и восточной части Троицкого уездов - только по 3 человека24. Население края было многонациональным. К 1850 г. из 2393628 душ обоего пола жителей русские составляли 1306299 человек, башкиры - 448738, тептяри - 246753, татары -98647, мишари - 97743, мордва - 77328, чуваши -58240, мари - 38567, удмурты - 18205, немцы -1034 человека25.

В начале 20-х гг. XIX в. был составлен один из первых обширных проектов реформирования Оренбургской губернии. Автором его был оренбургский военный губернатор П. К. Эссен. 19 января 1817 г. П. К. Эссен был назначен оренбургским военным губернатором, управляющим гражданской частью, командиром отдельного оренбургского корпуса и начальником пограничного края. В должность он вступил 15 марта 1817 г. За плечами у него была богатая военная биография: участие в войне с Францией в 18061807 гг., в русско-турецкой войне 1809-1812 гг., в Отечественной войне 1812 г. Во всех сражениях он показал себя храбрым командиром и был награжден орденами Св. Георгия III степени и Св. Владимира II степени, двумя орденами Св. Александра Невского с бриллиантами и Св. Владимира I степени, двумя золотыми шпагами с надписью «За храбрость». Прусский король

наградил П. К. Эссена орденом Красного орла I степени26.

Приехав в Оренбургский край, П. К. Эссен основное внимание уделил Отдельному Оренбургскому корпусу и состоянию военной части в крае. Одним из первых распоряжений военного губернатора стал приказ от 26 марта 1817 г., которым он запретил существовавший до этого свободный переход через границу как военных, так и обыва-телей27. Несмотря на то, что данный приказ был отменен 31 марта 1823 г., он свидетельствовал о серьезных намерениях военного губернатора навести порядок в крае. Другие начинания военного губернатора были связаны с планами открытия в Оренбурге военного училища, упорядочением землевладения, преобразованиями военной части, обеспечением безопасной среднеазиатской торговли, благоустройством города28.

Более внимательно вникнув в дела управления таким обширным краем в 1822 г., П. К. Эссен обратился с запиской в МВД, в которой предложил для более эффективной организации местного управления и «лучшего устройства нынешних уездов» увеличить число уездов Оренбургской губернии с 12 до 18 и прибавить в земские суды по два заседателя от дворянства в каждый уезд29. На заседании Комитета министров 18 апреля 1822 г. было объявлено мнение императора Александра I по этому поводу. Он считал, что ввиду чрезвычайной обширности Оренбургской губернии вместо временного прибавления чиновников по Оренбургской губернии было бы полезнее рассмотреть вопрос о разделении губернии на две, назначив губернскими городами Оренбург и Уфу30.

Министр внутренних дел В. П. Кочубей поручил оренбургскому военному губернатору П. К. Эссену, учитывая указание императора и местные условия, подготовить проект разделения Оренбургской губернии на две. Он также указал, что было бы полезно рассмотреть опыт управления других областей государства, находящихся в одинаковом с Оренбургской губернией положении. В 1824 г. военным губернатором такой проект был составлен31.

П. К. Эссен принял за основу своего проекта основные положения «Учреждения для управления Сибирских губерний» 1822 г. Он считал, что Сибирские губернии во многом схожи с

Оренбургским краем. Их объединяет пестрый национальный и социальный состав населения, несформированность городского сословия, значительное число «инородцев», отсутствие дворянства, большой приток ссыльных и переселенцев. 22 июля 1822 г. Сибирь была поделена на Западную и Восточную части. Губернии и области разделялись на округа. Управление Сибири включало четыре ступени: главное управление, губернское управление, окружное управление, волостное и инородное управление. Главное управление составляли генерал-губернатор и Совет. Генерал-губернатор должен был стать прежде всего органом надзора. Губернский уровень управления возглавлял губернатор, при котором формировался Совет, осуществлявший общий надзор за действиями нижестоящих структур. Таким образом, по мысли разработчика реформы М. М. Сперанского, в местном управлении могли быть установлены законность, положен конец злоупотреблениям и произволу.

П. К. Эссен в своем проекте еще раз подчеркнул, что Оренбургская губерния очень обширна, простирается на 2500 верст в окружности и занимает площадь 28 млн десятин с населением 550000 душ мужского пола (причем в эти цифры не включены земли и население Уральского казачьего войска, которые составляют соответственно более 6 млн десятин земли и 40000 душ мужского пола)32. Среди других губерний Российской империи Оренбургская губерния занимает седьмое место по протяженности территории, шестнадцатое - по количеству населения, сорок первое - по плотности населения, восемнадцатое - по плодородию, сорок девятое - по уровню развития промышленности, двадцать седьмое -по торговле и девятнадцатое - по доходам33. Подобно плану М. М. Сперанского, военный губернатор предлагал организовать Оренбургское азиатское управление (как главное управление в Сибири), местное управление в лице губернской администрации, а также управление «иноверцев и оренбургских киргизов с расписаниями и планами разделения губерний, округов, городов и линейных дистанций»34.

Кроме того, план П. К. Эссена предполагал разделение Оренбургской губернии на две губернии, каждая из которых включала бы в себя по 10 округов. Центрами губерний должны были стать Оренбург и Уфа35. Военный губернатор полагал,

что необходимо к двенадцати существующим городам: Оренбургу, Уфе, Бирску, Мензелин-ску, Бузулуку, Бугуруслану, Бугульме, Белебею, Стерлитамаку, Верхоуральску, Троицку, Челя-бе, прибавить Сергиевск, Богородск, Николаев, Зилаир, Ай, Табынск, Воскресенск. П. К. Эссен лично побывал во всех этих местах и считал, что возможно причислить их к городам.

Другие пункты плана военного губернатора включали: учреждение в Оренбурге отделения удельной конторы для управления удельными крестьянами; переименование оренбургской межевой конторы в уфимскую, с сохранением ее в Уфе; сохранение Оренбургского духовного магометанского собрание в Уфе, но изменение его названия на Уфимское36. П. К. Эссен писал, что в некоторых округах Оренбургской и Уфимской губерний «дворянства вовсе нет, а в других очень мало, так что некого баллотировать на службу», поэтому он предлагал объединить несколько округов, обеспечить губернские и уездные учреждения заседателями, другими чиновниками и оставить их в должностях «доколе сами в оных находиться будут, или начальство признает по чему-либо к дальнейшему служению неспособными»37. П. К. Эссен считал полезным поощрять переселение в Оренбургскую губернию государственных крестьян, но только тех, которые получили согласие своего общества, не имели недоимок или рекрутских очередей и исправно платили подати и оброки38.

П. К. Эссен планировал проведение реформы в течение двух лет. Одной из трудностей, которые могут встретиться при ее осуществлении, военный губернатор считал недостаток грамотных чиновников в крае. Он писал, что и в настоящее время «губернское начальство ощущает недостаток чиновников по тому случаю, что они отправляются отсель часто временно на службу в соседние Сибирские губернии, поощряемы будучи к тому производством в чины VIII и V классов, которое там разрешено, без установленного высочайшим указом 6 августа 1809 г. экзамена»39. Чтобы удержать грамотных чиновников в Оренбургском крае, П. К. Эссен предлагал распространить в крае такие же правила производства в чины, как в Сибирских губерниях.

Проект П. К. Эссена в 1826 г. был рассмотрен в Комитете министров. Управляющий министерством внутренних дел В. С. Ланской пришел к

выводу, что предложения оренбургского военного губернатора вполне соответствуют задачам улучшения состояния управления Оренбургским краем, учитывают его обширную территорию, пограничное положение, разнообразный состав населения40. Но В. С. Ланской считал, что проект П. К. Эссена не может быть принят по нескольким причинам. Первая причина - осуществление проекта потребует серьезных затрат казны: на содержание губернских, окружных, городских присутственных мест необходимо выделить 1123390 рублей вместо 261000 рублей, которые выделяются теперь. В. С. Ланской писал: «...что представляется затруднительным для казны»41. Во-вторых, по мнению управляющего министерством, разделение Оренбургской губернии станет поводом для других губерний - Архангельской, Вологодской, Пермской, - каждая из которых более обширна, чем Оренбургская и, следовательно, также может претендовать на разделение. Наконец, управляющий считал, что свои соображения по проекту должны изложить и другие министры, поскольку реформа напрямую затронет многие местные ведомства центральных министерств. В итоге В. С. Ланской заключил, что пока нужно оставить все как есть. Он согласился лишь на некоторые нововведения военного губернатора П. К. Эссена, а именно: увеличить число уездов с 12 до 18, добавить в земские суды к находящимся там трем еще по два заседателя от дворянства41.

Проект П. К. Эссена не был принят правительством, но вызвал широкое обсуждение в Комитете министров. Верховная власть будет неоднократно возвращаться к обсуждению вопроса о разделении Оренбургской губернии вплоть до 60-х гг. XIX в., пока наконец не будут проведены крупнейшие реформы 1865 гг. В этой связи требуют дальнейшего исследования проекты о разделении Оренбургской губернии, которые были представлены военными губернаторами и генерал-губернаторами первой половины и середины XIX в. - П. П. Сухтеленом, В. А. Перовским, В. А. Обручевым, А. А. Катениным, А. П. Безаком42. Это позволит восстановить более полную картину разработки и проведения административных реформ в Оренбургской губернии в XIX в.

Таким образом, анализ обсуждения проекта разделения Оренбургской губернии, составленного П. К. Эссеном, свидетельствует о том, что главной целью административной политики пра40 Там же. Л. 175-175 об.

вительства в первой половине XIX в. являлось соблюдение принципов территориальной целостности, централизации, инкорпорации в единую управленческую структуру традиционных институтов самоуправления и суда на окраинах государства. Критериями административной политики выступали задачи создания такого аппарата управления, который бы был недорогой, эффективный и обеспечивал оптимальное соотношение властных полномочий местных и центральных

органов. Составление предложений и проектов, направленных на улучшение системы местного управления, являлось важной обязанностью главных начальников края и одним из главных каналов влияния военных губернаторов на государственную политику. Во второй четверти XIX в. верховная власть начинает более внимательно изучать особенности регионов и прислушиваться к мнению руководителей местной власти.

Библиографический список

Сведения об авторе

Семенова Наталия Леонидовна - кандидат исторических наук, доцент кафедры истории Отечества и методики преподавания истории Стерлитамакского филиала Башкирского государственного университета, Стерлитамак, Республика Башкортостан. natalja_leonid@mail.ru

Bulletin of Chelyabinsk State University. 2014. № 22 (351). History. Issue 61. P. 47-55.

THE PROBLEMS OF ORENBURG REGION DIVISION: THE MILITARY GOVERNOR P.K. ESSEN&S PROJECT

N. L. Semenova

Associate Professor of the Department of Russian History and Methods of Teaching History, Bashkir State University (Sterlitamak Branch), Sterlitamak, Republic Of Bashkortostan. natalja_leonid@mail.ru

The article is devoted to the project of Orenburg Region division worked out by the military governor P.K. Essen in the 1820s. Using archival documents and available literature, the author tries to find out what criteria were taken into account by the supreme power in the process of administrative changes in the state. The materials and results of the article are used to implement the ideas of historiography in search of regional models of government, of powerful mechanisms of working out and making decisions, and of the role and place of military government in the process of the reforms.

References