Реализация первых советских законов о земле в Воронежской губернии (по материалам Новокурлакской волости Бобровского уезда): общие положения

РЕАЛИЗАЦИЯ ПЕРВЫХ СОВЕТСКИХ ЗАКОНОВ О ЗЕМЛЕ В ВОРОНЕЖСКОЙ ГУБЕРНИИ (ПО МАТЕРИАЛАМ НОВОКУРЛАКСКОЙ ВОЛОСТИ БОБРОВСКОГО УЕЗДА):

ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

ПОДЛЕСНЫХ Сергей Николаевич

Аннотация: в статье рассматриваются основные законы о земле, принятые в первые годы советской власти, применительно к их реализации в Воронежской губернии. Выделяются основные особенности земельного права рассматриваемого периода. Анализируются факторы, повлиявшие на реализацию законов о земле.

Annotation: the article considers the basic laws of the land, adopted in the first years of Soviet power, in relation to their implementation in the Voronezh province. The author describes the main features of the land law in the period under review. The factors that have influenced the implementation of the laws on land.

Вопрос о земле на протяжении всей отечественной истории был одним из основных и болезненных вопросов политики Российского государства. Переломным этапом развития отечественного аграрного законодательства являются первые мероприятия советской власти в области землепользования и землеустройства.

Первый этап развития земельных отношений в Советском государстве был недолгим. Он ограничивается октябрем 1917 года и декабрем 1922 года, когда был введен в действие первый советский Земельный кодекс РСФСР, закрепивший новые идеологические установки в землеустройстве.

Настоящая статья является обзорным изложением материала и имеет главную цель -осветить реализацию земельных законов, принятых на первом этапе развития советского земельного права, то есть до декабря 1922 года, в Воронежской губернии. Еще французский мыслитель Ш. Монтескьё (1689-1755) в своем знаменитом труде «О духе законов» писал: «Когда я отправляюсь в какую-либо страну, я проверяю не то, хороши ли там законы, а то, как они осуществляются, ибо хорошие законы встречаются везде»1.

Право и правореализация, хотя и взаимообусловленные элементы правовой системы государства, не всегда тождественны в своих объемах. Иными словами, закон, распространяющий свое действие на всю территорию государства, не во всех административно-территориальных частях этого государства исполняется единообразно. Такое положение продиктовано рядом факторов: начиная от компетентности субъектов реализации и заканчивая особенностями культуры и традициями той или иной части страны.

За основу обоснования начальной и конечной дат первого периода развития советского земельного права положен правотворческий принцип, подразумевающий отличительные особенности законодательных актов о земле как основы для реализации векторов аграрной политики Советского государства. На первом этапе развития советского земельного права (октябрь 1917 - декабрь 1922 года) в соответствии с волей высшего руководства страны можно выделить два периода построения советской политики в сфере землеустройства: 1) октябрь 1917 - март 1921 года; 2) март 1921 -декабрь 1922 года.

Первый период отражает те принципы, на основе которых, по мнению советских идеологов, должно было возникнуть коммунистическое общество. Какие-либо капиталистические элементы в экономике исключались, вводилась продовольственная диктатура и крайняя цен-

трализация управления экономикой. Такая политика Советского государства в условиях Гражданской войны получила название военного коммунизма. Данный период характеризуется следующими особенностями, полностью отличающими его от дореволюционного земельного законодательства и от последующего советского частично:

Второй период ведет свой отсчет с 15 марта

ве // Вестн. Воронеж. гос. ун-та. Серия «Право». 2010. N° 1(8). С. 73-82.

Исследуя вопросы реализации земельного права в обозначенном периоде, необходимо иметь в виду, что до вступления в действие Земельного кодекса РСФСР 1922 года, с которого начинается второй этап истории советского земельного законодательства, политика Советского государства в аграрной сфере была двойственной при практически единообразной нормотворческой основе, построенной на социалистическом видении экономики деревни. Именно поэтому почти все те особенности, которые характерны для советского земельного права периода военного коммунизма, законодательно применимы ко всему периоду в целом (октябрь 1917 - декабрь 1922 года).

Об уровне и степени эффективности и ценности права нельзя судить только по тому, что закреплено в его положениях. Важна также оценка реализации права, на которую влияет множество факторов. Прежде чем перейти к конкретному изложению сущности земельного законодательства первых лет советской власти и его воплощению в жизнь на примере отдельной низовой административной единицы Воронежской губернии, отметим и проанализируем некоторые наиболее важные факторы, которые повлияли на реализацию первых советских законов о земле:

Каждый из этих факторов в той или иной степени оказал влияние на реализацию первых советских законов о земле в Воронежской губернии. Однако большинство из условий в своей совокупности отрицательно повлияли на реализацию первых советских земельных законов. В свою очередь данное обстоятельство сказалось на авторитете и престиже советской власти, в частности среди крестьянского населения страны.

война отнюдь не способствовала должной реализации советских законов о земле. Само географическое положение Воронежской губернии, ее близость к казачьему югу помогли наибольшему втягиванию в войну этих территорий, нежели губерний, расположенных севернее. Рейды белых генералов К.К. Мамонтова и А.Г. Шкуро в пределы Воронежского края, захват городов и сел, путаница среди местного населения с подчиненностью власти ставили реализацию советских законов под серьезную опасность.

Новокурлакская волость Бобровского уезда к моменту прихода большевиков к власти имела пограничное положение с Тамбовской губернией: ее восточные земли граничили с землями Борисоглебского уезда, в частности Архангельской волости3.

Летом 1920 года на Тамбовщине вспыхнуло одно из наиболее крупных крестьянских восстаний Гражданской войны, которое в основной своей массе было подавлено только лишь в июне 1921 года. Вскоре оно распространилось на соседние уезды Воронежской и Саратовской губерний. Банды проникли в том числе в соседние с Новокурлакской волости. Так 18 марта 1921 года волсовет был эвакуирован из-за наступления с севера банд Антонова4.

В такой ситуации, вероятно, местным активистам и представителям советской власти было не до реализации законов о земле. Вполне возможно, что в подобных случаях умышленно или неосторожно могли теряться документы, касающиеся землеустройства, переселенческие списки и другое, что само по себе отрицательно сказывалось на учете и поэтапном исполнении узаконений о земле.

Большое количество норм земельного права носило декларативный характер. Не было установлено и выработано самой схемы распределения земель, механизма контроля и надзора за этим распределением. Крестьяне давно ждали земельного передела. Компетентные волостные отделы, землеустроители, уездные земуправления, агрономы, председатели

сельсоветов и другие в волостях и уездах порой действовали в обход всех норм и правил социалистического землеустройства5.

Под контролем мы будем понимать «составную часть управления объектами и процессами с целью проверки соответствия наблюдаемого состояния объекта желаемому и необходимому положению, предусмотренному законами, инструкциями, другими нормативными актами, а также программами, планами, договорами, проектами, соглашения-ми»6. Таким образом, отсутствие норм о контроле в рассматриваемой отрасли законодательства позволяет говорить о том, что компетентные органы осуществляли не полное, а частичное управление созданным государственным земельным фондом.

Данное обстоятельство отрицательно влияло на реализацию законов о земле. Практически отсутствовало пресечение нарушений земельного законодательства компетентными субъектами в процессе землеустройства, пользования землей, выделов на отрубные и хуторные хозяйства до того момента, когда кто-либо из заинтересованных лиц не обращался с заявлением в соответствующие органы. Часто возникали ситуации, когда нарушение есть, а с заявлением никто не обращается (самая распространенная причина к таковому - личная выгода заинтересованных сторон). В таких случаях только непосредственное прямое административное вмешательство земельных органов могло восстановить законность. Хотя надо отметить, что, к примеру, ряд статей Положения «О земельных комитетах и об урегулировании ими сельскохозяйственных отношений» от 4 декабря 1917 года закреплял контроль со стороны земельных комитетов. Однако данный контроль по своей сущности был не земельным, а продовольственным. Норму о надзоре «за точным соблюдением земледельческим населением действующих в Республике законоположений и распоряжений по вопросам землеустройства и землепользования» содержал Декрет ВЦИК «О сельских советах (Положение)» от 15 февраля 1920 года.

Провозгласив в основном декларативные нормы о земле, нарождающаяся советская власть не имела опыта реализации тех законов, основанных на марксистском понимании экономики, которые она издавала. Для того чтобы

крестьяне лучше понимали социалистические преобразования в деревне, покорнее подчинялись новой советской власти, выполняли нормы по продразверстке и продналогу, в села периодически направлялись активисты, члены РКП(б), представители волостных и земельных органов 7.

Реализация советских законов также осложнялась наличием пробелов в земельном праве. Особенно ярко это стало проявляться с марта 1921 года, когда Советская Россия повернула свое развитие на путь дозволения некоторых рыночных элементов в экономике. Выше уже было сказано, что при наличии в общественных отношениях по поводу пользования землей (на данный вид общественных отношений также оказывали влияние новые нэповские налоговые, денежные отношения и отношения по поводу продовольствия) рыночных элементов, до декабря 1922 года отсутствовал общий земельный закон, закреплявший поворот государства в землепользовании в сторону НЭПа. По сути дела, страна более полутора лет жила по старым земельным законам8, которые действовали в новых условиях НЭПа. Однако данное обстоятельство смягчалось тем, что НЭП вводился в общественные отношения постепенно, а некоторые нормы земельного права все же содержались в законах, принятых после марта 1921 года.

Немного позже сам законодатель признает, что первые советские законы не были совершенными, не полно регулировали соответствующие общественные отношения и содержали пробелы: «Поскольку правоотношения, допускавшиеся действовавшими в момент их возникновения законами, недостаточно полно регулируются упомянутыми законами, к ним применяются постановления Гражданского кодекса Р.С.Ф.С.Р.»9.

Принятые ВЦИК в 1918 и 1919 годах соответственно Декрет «О социализации земли»

www.libussr.ru/doc ussr/ussr 1435.htm

и Положение «О социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию» к весне 1921 года еще не были полностью реализованы в волостях. Окончательные землеустроительные работы, основанные на социалистических порядках, будут завершены только к весне 1923 года10. Катастрофическая ситуация с экономикой в стране подвигла большевиков перейти к НЭПу, несмотря на то, что исполнение нормативных установлений нового земельного законодательства на местах еще не было завершено.

Особенности нового земельного строя страны были заложены самым первым советским законом о земле. Уже 27 октября 1917 года на II Всероссийском съезде Советов рабочих и солдатских депутатов был принят Декрет о земле. Вместе с ним приняли Крестьянский наказ о земле.

Для выполнения задач по реализации новой земельной политики 4 декабря 1917 года Положением «О земельных комитетах и об урегулировании ими сельскохозяйственных отношений», были учреждены главный и местные земельные комитеты. В их обязанности входило: «скорейшая и окончательная ликвидация всех пережитков крепостного строя», сбор данных о количестве всей земли в волости, принятие мер к охране вод и лесов, подготовка реформы на местах, принятие мер к сохранению культурных хозяйств, распределение земельного фонда и др.

Однако еще 21 апреля 1917 года Временным правительством были учреждены главный земельный комитет, губернские, уездные и волостные земельные комитеты, которым до решения земельного вопроса Учредительным собранием вменялось принять неотложные меры и подготовиться к земельной реформе. В их задачи входили сбор общих сведений, приведение в исполнение узаконений центральных органов власти. На деле же земельные комитеты были призваны бороться с крестьянским движением, в частности с самовольным захватом земель.

По этой причине Декрет ВЦИК «О социализации земли» от 19 февраля 1918 года передал все полномочия по распоряжению землей в земельные отделы Советов соответствующего уровня. Статья 9 Декрета закрепляла: «Распределением земель сельскохозяйственного значения между трудящимися ведают сель-

ские, волостные, уездные, губернские, областные, главные и федеральный земельные отделы Советов, в зависимости от значения этих земель»11. Земельные комитеты, образованные в 1917 году Временным правительством, прекратили свое существование. Через год ст. 5 Положения «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», принятого ВЦИК 14 февраля 1919 года, конкретизировала землеустроительные обязанности земельных отделов. Декретом ВЦИК «О волостных исполнительных комитетах (Положение)» от 18 марта 1920 года земельные отделы стали структурным подразделением волисполкомов.

Принятая 10 июля 1918 года на заседании V Всероссийского съезда Советов первая Конституция РСФСР закрепила в ряде своих статей земельную политику, обозначенную Декретом о земле 1917 года.

В связи с тем, что последний носил декларативный характер, конкретизировать эти декларативные нормы был призван принятый 19 февраля 1918 года к весенней посевной кампании Декрет ВЦИК «О социализации земли». Этот закон содержал положения о субъектах землепользования, о распределении земель, о порядке предоставления земли в пользование, о нормах землепользования и т.д. Данный документ можно назвать первым советским законом о земле, который содержал более-менее конкретные нормы, касающиеся почти всех земельных правоотношений того времени.

Крестьянским наказом о земле 1917 года «вся земля, по ее отчуждении», поступала в общенародный земельный фонд. Уже весной 1918 года в Новокурлакской волости прошел первый раздел земли. Причем последняя предоставлялась в пользование в первую очередь тем, кто желал работать на ней не для извлечения личных выгод, а для общественной пользы.

Землеустройство для всех населенных пунктов производилось по одному принципу. Население каждого села было разбито на сотни, для каждой из которых сельское управление самостоятельно готовило отдельные земельные планы. Каждая сотня села получала равное количество удобной и неудобной земли. Далее проводился жребий, в соответствии

с которым отдельная сотня получала свой участок. Затем уже в сотнях делили землю на семьи по количеству едоков12.

Первоначальный этап реализации Декрета «О земле» и Декрета «О социализации земли» (конфискация бывших помещичьих имений, составление описей имущества, создание компетентных органов и т.д.) в основном был завершен в Воронежской губернии к апрелю

Однако при реализации декретов о земле и о социализации земли в некоторых волостях Воронежской губернии местные земельные органы столкнулись с рядом проблем, например в волостях Задонского уезда. В процессе уравнения земель между волостями оказалось, что так называемые «нетрудовые земли» располагались по территории уезда неравномерно, поэтому в одних волостях оказался недостаток земель по сравнению с общеуездной нормой, а в иных - земля даже лишняя14. «Подобное перемещение земель требовало огромных земельно-технических работ, уравнение было неосуществимо без переселения»15. В работе земельных комиссий были и иные трудности. Так, крестьяне, где волости имели излишки, не желали передавать их малоземельным населенным пунктам. В добровольном порядке они отдавали только неудобные земли16. В восемнадцати населенных пунктах рассматриваемого уезда при землеустройстве происходили столкновения крестьян, в нейтрализации которых властные органы не принимали никакого

участия . К тому же ухудшилось положение с продовольствием. Большевикам ничего не оставалось, как прибегнуть к политике военного коммунизма. Декретом ВЦИК «О предоставлении народному комиссару продовольствия чрезвычайных полномочий по борьбе с де-

ревенской буржуазией, укрывающей хлебные запасы и спекулирующей ими» от 9 мая 1918 года в стране была введена продовольственная диктатура18.

В соответствии с новыми законами право на пользование землей не могло приобретаться любым видом частной сделки (купля-продажа, аренда, дарение, наследование). Частному лицу земля предоставлялась в пользование на основании заявления, поданного в земельный отдел советской власти. Таким образом, из трех составляющих права собственности (владение, пользование, распоряжение) новая власть вычеркнула два юридически значимых компонента19.

Статья 12 Декрета «О социализации земли» фиксировала, что «распределение земли между трудящимися должно производиться на уравнительно-трудовых началах...». Норма наделения землей должна была быть такой, чтобы хозяйство объективно могло обработать определенное количество земли и, в то же время, обеспечивала бы его безбедное существование. Ни о развитии, ни о росте хозяйства при расчете потребительно-трудовых норм речи не шло. Таким образом, советская власть устанавливала такую норму наделения землей в пользование, которая не могла бы дать разбогатеть хозяйству, превратив его из усредненного в более крупное по отношению к иным крестьянским семьям в данном районе. Для каждого земледельческого пояса устанавливалась своя норма наделения земли в пользование. В Бобровском уезде на едока она составляла 1,5 десятины20.

К очередной посевной кампании ВЦИК 14 февраля 1919 года принял «Положение о социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию», взяв курс на более массовое внедрение в сельское хозяйство «товарищеских форм землепользования». Если Декрет «О социализации земли» только отдавал предпочтение коллективным хозяйствам среди иных хозяйствующих субъектов, то Положение от 14 февраля

землеустройства должно быть положено стремление создать единое производственное хозяйство».

Совхозы на территории Новокурлакской волости были образованы еще в 1918 году. Всего в период с 1918 по 1921 год здесь было создано три советских хозяйства, имеющие в своем основании земли и материальную базу бывших помещичьих имений или крупных землевладельцев: Новокурлакский21, Орлов-

ский22 и Мильцынский23. Хотя большевики постоянно говорили о преимуществах ведения коллективных хозяйств, все же крестьяне неохотно шли в совхозы, артели, товарищества24.

В противоречие с действующим законодательством волземкомитеты не принимали мер к сохранению имущества в совхозах, наиболее эффективному его использованию. К тому же немалая часть средств была просто разграблена крестьянами и бандотрядами. Так, например, при обследовании Мильцынского совхоза в ноябре 1922 года обнаружили, что степень годности всех построек хозяйства колеблется в пределах от 80 до 20 %. Предприятие совершенно не развивалось и было полностью убыточным. Договорные обязательства не исполнялись25. Кроме совхозов на территории Новокурлакской волости в первые годы советской власти было создано четыре трудовых сельскохозяйственных товарищества26.

Таким образом, политика Советского государства в области земельных отношений по созданию кооперативных хозяйств в 1918-

На фоне отмеченных выше факторов, при которых проходила реализация первых советских законов о земле, политика большевиков в аграрной сфере привела к снижению экономических связей между хозяйствующими субъектами, все большей потере стабильности на продовольственном рынке, голоду и прогрессирующей разрухе сельского хозяйства.

С весны 1921 года в Новокурлакской волости активизировалось переселенческое движение крестьян в степь: на отруба, хутора и поселки. Это было связано с введением в действие первых элементов НЭПа. Советское переселение по своему содержанию отличалось от столыпинского. Одним из главных отличий было отсутствие платы за землю.

Выбор места под переселение очень часто зависел не от объективных обстоятельств, прописанных в законе, а, в большей степени, субъективных. Наличие денег, личных связей и влияния в волземотделе, волисполкоме, уземуправе позволяло решать земельный вопрос произвольно, так, как это требовалось переселенцу или группе переселенцев. Более того, землеустройство также зависело от того,

из какого села был представитель волземотде-ла, волисполкома28. В основном просили землю под отруба крестьяне Нового Курлака. В первую очередь это связано с тем, что данное село было самым населенным в волости, а близлежащие земли уже распределены.

К середине осени 1922 года ситуация с переселением, отведением земли в волости под отруба и степные поселки достигла своего предела. Волостной центр потерял счет переселенцам, было непонятно, кто, куда и в каком количестве выселяется. Волисполком даже не имел точных списков выселяющихся граждан. Таким образом, миграция населения вышла из под контроля властей. Был необходим строгий учет переселяющегося населения, мест переселения, количества выделяемой земли. В этой обстановке 3 октября 1922 года председатель волисполкома Новокурлакской волости издает Циркуляр № 2031 о немедленном представлении точных списков выселяющихся29.

В конце 1921 года член коллегии Наркомата юстиции П.А. Красиков (1870-1939) написал В.И. Ленину следующее письмо: «Владимир Ильич, очень извиняюсь, но не могу не обратить внимание, что с мест несутся жалобы на политику земельных отделов и других органов Советской власти. Ваше правило щадить середняка не соблюдается.»30. Ильич отвечал: «Знаю. Безобразие. Что еще придумать? "Манифест”? Или особый "декрет”? Или в суд?»31.

Подводя итоги обзорному изложению вопросов реализации первых советских законов о земле в Воронежской губернии, думается, переписка П.А. Красикова с В.И. Лениным ярко иллюстрирует реальное положение в сельском хозяйстве на местах. Примечательно, что сам глава советского правительства не знал, какие меры следует предпринять для адекватного исполнения и применения законов. В волостях было немало трудностей объективного и субъективного характера, которые препятствовали в той или иной степени реализации советского законодательства о земле. Часть недостатков правореализации первых советских законов о земле будет учтена в первом советском Земельном кодексе 1922 года.

Зачем был нужен НЭП // Литературная газета. 2012. лит., 1983. Т. 54. С. 103. № 51. 19-25 дек. С. 9. 31 Там же.