Спросить
Войти
УДК 340.15 (075.8)
КАДРОВЫЙ СОСТАВ ОРГАНОВ ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА ЗАПАДНОЙ СИБИРИ В 1920-е гг.
А. С. Верное, С. О. Гаврилов
THE STAFF OF PUBLIC PROSECUTION AGENCIES IN WESTERN SIBERIA IN THE 1920s
A. S. Vernov, S. O. Gavrilov
В статье рассматривается проблема организационного построения и кадрового обеспечения учреждений региональной западносибирской прокуратуры в период оформления новой модели прокурорского надзора. Делается вывод о том, что характерные особенности региональной прокуратуры - чрезмерная идеологизирован-ность, текучесть кадров, низкий образовательный уровень прокуроров - не в лучшую сторону отражались на качестве деятельности прокуратуры, на состоянии надзора за законностью.
The paper considers the problems of organizational structure and staffing of institutions of the West Siberian regional Prosecutor&s office in the period of the formation of a new model of public prosecutions. The authors conclude that the characteristic features of the regional Prosecutor&s office (excessive ideological approach, staff turnover, low educational level of prosecutors) - had negative effect on the quality of activities of the Prosecutor&s office and the state supervision over the legality.
Одной из самых болезненных проблем, связанных с формированием региональной прокуратуры в Западной Сибири, являлась проблема кадрового обеспечения прокурорских учреждений.
Изначально в 1922 г. штатное расписание губернской прокуратуры [6, ст. 5] включало в себя губернского прокурора, 11 помощников (четверо из которых работали при камере губернского суда, а еще семеро осуществляли свои функции на уровне судебных участков, в том числе в Кузнецке и Щегловске). В действительности, к концу 1922 г. пятерым из них предстояло осуществлять свою деятельность в губернском городе, а трем - на участках (по одному помощнику на участок). В действительности, к началу 1923 г. в органах прокуратуры, помимо канцелярских служащих, работало 8 человек: штаты, т. о., оказались недо-укомплектованы.
«Кадровый голод» в какой-то степени если и не создавался государством напрямую, то во многом являлся последствием его бюджетной политики жесткой экономии. Финансовые трудности переходного, от «военного коммунизма» к НЭПу, периода, вызвали к жизни письмо наркома юстиции И. Д. Курского. Документ этот, адресованный губернским и областным прокурорам, содержал достаточно жесткое предписание быть экономными при заполнении штатов прокуратуры, принимать сотрудников лишь при наличии действительной необходимости, по мере развертывания работы.
Исследователь И. А. Гридунова отмечает также в качестве еще одной причины сложной кадровой ситуации «пассивность партийного аппарата при решении данного вопроса. Предлагаемые партийным руководством сибирских губерний кандидаты либо не подходили по качественным характеристикам, либо их не отпускали с места работы. И Барнаульский прокурор, и томский прокурор, в свою очередь, неоднократно обращались в губкомы с просьбой откомандировать в прокуратуру тех или иных лиц, подходящих для данной должности и здесь уже партийные чиновники отказывали в их выделении» [4, с. 56].
Не следует забывать и о том, что геополитические особенности Сибири, в первую очередь, удаленность от экономических и культурных центров, также не могли не накладывать свой отпечаток на состояние кадровой проблемы. Согласно данным Всероссийской переписи населения 1920 г. Западная Сибирь занимала одно из последних мест по грамотности населения: процент элементарной грамотности здесь не превышал 20. Данное обстоятельство, безусловно, препятствовало подбору прокурорских кадров в Томской губернии. Пытаясь выправить создавшуюся ситуацию, Сиббюро в 1923 г. обратилось в ЦК РКП(б) с просьбой о переброске из других регионов прокурорских работников в Томскую и Алтайскую губернии [5, с. 121].
К лету 1923 г. количество помощников прокурора в Томской губернии увеличилось в 1,2 раза. Это, однако, не позволило закрыть все кадровые бреши, в отличие от Алтая, на территории которого штат прокуратуры оказался полностью укомплектован. Поэтому утверждение И. А. Гридуновой о том, что к июлю 1923 г. организационный период Алтайской прокуратуры был завершен, для территории Томской губернии не вполне корректно.
Впрочем, даже если бы все штатные показатели были достигнуты, это было бы лишь имитацией полного разрешения кадровой проблемы. Низкая плотность населения и, соответственно, значительная территория уезда, чаще всего и являвшегося судебным участком, приводили к тому, что один помощник прокурора фактически не мог обеспечить юридические потребности административно-территориальной единицы. Ситуация усугублялась и слабостью инфраструктуры, состоянием транспорта и связи, постепенным увеличением юридических запросов населения, ростом количества гражданских дел, естественно связанным с реализацией НЭПа и требовавшим участия
прокуроров. Все это делало дефицит помощников прокуроров еще более очевидным, не в лучшую сторону отражалось на качестве деятельности прокуратуры, на состоянии надзора за законностью.
На 01.10.1927 г. количество должностных лиц прокурорского надзора в Сибирском крае составило 162 человека.
Статистические показатели подтверждают отмеченную выше тенденцию постепенного увеличения количественного состава работников прокурорского надзора (1925 г. - 97 человек, 1926 г. - 149 человек).
Статистические данные, кроме того, свидетельствуют о том, что динамика социального состава помощников прокуроров обнаруживала в середине 1920-х гг. тенденцию увеличения числа работников рабоче-крестьянского происхождения: если в 1925 г. количество таковых составляло 29,3 % от личного состава, то к концу 1927 г. эта цифра увеличилась до 42 % (64 рабочих, 16 крестьян против 93 служащих) [1, л. 305].
По вполне понятной причине изменился и состав прокурорских работников с точки зрения их партийной принадлежности: постоянно возрастало количество прокуроров-членов ВКП(б), количество же беспартийных оставалось на прежнем уровне.
Подобные тенденции, бесспорно, подтверждая чрезмерную идеологизированность системы прокурорского надзора, как, впрочем, и всей судебной и правоохранительной системы, не могло не радовать региональное партийно-советское руководство. Тем не менее оно оставалось не вполне довольно. В выступлении Краевого прокурора (ноябрь 1927 г.) отмечалось, что хоть «в личном составе и есть увеличение в процентном отношении рабочих, все же, несмотря на это, в предстоящей работе одной из основных задач Краевого прокурора, его помощников в лице Окружных прокуроров является закрепление основного пролетарского ядра в личном составе и производить укомплектование аппарата, главным образом, за счет рабочих и крестьян-выдвиженцев» [1, л. 107].
Отметим, что решение данной задачи в сибирских условиях было делом практически неисполнимым: масштабность территорий, неразвитость системы путей сообщения, отсутствие развитой промышленности затрудняли консолидацию рабочего класса, препятствуя превращению его в мощную социальную основу нового режима и, соответственно, в желаемую «кузницу кадров». Сами же руководители сибирской прокуратуры признавались: «отдельные участки прокурорского надзора укомплектованы случайным элементом, без достаточной юридической подготовки и политически слабо воспитанными, а отсюда вытекает ряд отрицательных взглядов о целесообразности существования участковых прокуратур» [1, л. 305].
Дело доходило до того, что некоторые местные руководители даже всерьез рассматривали возможность «ввоза пролетарских сил из других районов», но вследствие явной абсурдности данной идеи вынуждены были от нее отказаться. Т. о., единственным кадровым резервом прокуратуры становились шахтеры Кузбасса и железнодорожнорабочие Транссиба.
Помимо обеспечения классового характера состава работников прокуратуры, и во 2-й пол. 1920-х гг.,
по-прежнему, острой оставалась проблема их образовательного уровня. Более того, стремление любой ценой расширить представительство в прокурорском корпусе выходцев из рабочего класса и крестьянства еще более усугубляло проблему. Так, по состоянию на 01.10.1925 г. высшее образование имели 25,8 % работников прокуратуры Сибирского края, среднее -52,6 %; по состоянию на 01.10.1926 г. показатели выглядели следующим образом - 13,4 % и 24,2 %, а на 01.10.1927 г. - 14,8 % и 16,7 %. Данные показатели выглядели гораздо хуже общероссийских: в среднем по РСФСР высшее образование имели 43 % сотрудников, среднее - 26 %, начальное - 30 %.
Во 2-й пол. 1920-х гг. прокурорский надзор на территории Кузнецкого округа включал в себя собственно Окружную прокуратуру, располагавшуюся в г. Щегловске, и участковые прокуратуры.
Аппарат Окружной прокуратуры состоял из прокурора Лепендина и камерных помощников прокурора: по общему надзору - Блимбергс, по надзору за органами следствия и дознания - П. И. Родин. Из числа лиц прокурорского надзора по социальному происхождению один (П. И. Родин) являлся выходцем из рабочего класса, двое были отнесены к разряду служащих.
Доклад, адресованный на имя Краевого прокурора, датированный июлем 1927 г., свидетельствовал о том, что на протяжении 1926 - 1927 гг. текучести кадров не происходило. Это в принципе и не удивительно: потеря хотя бы одного работника, по сути, полно -стью парализовала бы работу прокуратуры, что руководители Окружкома партии допустить не могли. С учетом того обстоятельства, что и Лепендин, и Блим-бергс, и Родин были членами ВКП(б) - переступить через партийную дисциплину они бы не смогли.
Столь мизерный штат работников прокуратуры свидетельствует о том, что проблема дефицита кадров, как видим, существовала и ранее, но с открытием Окружного суда (01.04.1927 г.) и увеличением в связи с этим судебной работы штат по утверждению Окружного прокурора, оказался «в перегруженном состоянии на 75 %», что естественно не могло не отразиться на качестве его работы. В силу этого в течение всего лета Лепендин в своих докладах на имя Краевого прокурора П. Г. Алимова просит увеличить штатное расписание хотя бы на трех человек. В результате настойчивости Окрпрокурора в ноябре - декабре 1927 г. штат был пополнен двумя заместителями прокурора, но окончательного результата (третьей должности по штатному расписанию) добиться так и не удалось [1, л. 487].
Штат технических сотрудников Окружной Прокуратуры к лету 1927 г. также был сформирован согласно штатному расписанию. Тем не менее с открытием Окружного суда здесь также стала ощущаться нехватка сотрудников. Особенно нетерпимо было отсутствие должностей статистика, делопроизводителя по секретной части, не хватало еще одной машинистки, а в целом, по мнению Лепендина, штат технических работников необходимо было увеличить на 60 %, иначе «при наличии штата технических сотрудников, каковой имеется в данное время, устранить дефекты, медленность работы канцелярии с соблюдением существующих норм рабочего времени нет надежды» [2, л. 164].
Кроме того, в аппарате технических работников уездной прокуратуры, а с 1927 г. и прокуратуры Окружной, имела место текучесть кадров. Несмотря на все усилия прокурора, закрепить на должностях делопроизводителя и счетного работника в 1925 - 1-й пол. 1927 г. не удавалось. Текучесть кадров, безусловно, объяснялась крайне низкой оплатой труда работников, а также их низким социальным статусом, порождавшим их стремление к «более квалифицированному занятию» (по выражению Родина).
Участковая прокуратура на момент реформирования административно-территориального деления страны и правоохранительной системы Сибири включала в себя три прокурорских участка. В данном случае примечательным является тот факт, что реорганизация правоохранительных структур, в том числе и прокурорского надзора, на этом структурном элементе региональной прокуратуры практически не отразилась: до учреждения Кузнецкого округа и формирования в сентябре 1925 г. участковых прокуратур (задолго до открытия Окружного суда) на территории Кузбасса функционировали три уездных прокуратуры: речь, по сути, шла о простом переименовании.
Период с осени 1925 г. до весны 1927 г. был, пожалуй, самым тяжелым в деятельности участковых прокуратур. Имела место текучесть кадров - на 1-м участке дважды произошла смена прокурора. Первый после нескольких месяцев работы покинул участок после конфликта с судебным аппаратом, второй, Суш-ков, исполнял обязанности лишь полгода. Только с приходом 13.09.1926 г. нового прокурора, Ендржеев-ского, кадровая ситуация стабилизировалось.
Весной 1927 г. в деятельности Участковых прокуратур, равно как и самой Окружной прокуратуры, начинается новый период, характеризующийся завершением процессов организационного становления и активизацией практической деятельности. Примечательно, что тогда же, в марте, происходит смена Окружного прокурора. Свой пост покидает первый прокурор А. Соловьев, его кресло занимает Е. М. Лепен-дин, который бессменно руководит прокурорским надзором в округе вплоть до начала 1930-х гг.
К этому моменту, который совпал и с датой начала работы Окружного суда, на территории Кузнецкого округа по-прежнему функционировали 3 Прокурорских участка. 1-й участок с резиденцией в г. Щег-ловске обслуживал три района (Щегловский, Кемеровский и Крапивинский). Его штат, как и предусматривало штатное расписание, состоял из четырех человека - прокурора Зисмана (по происхождению рабочего), секретаря (из крестьян), машинистки (дочь служащего) и рассыльной (дочь рабочего).
По мнению Окружного прокурора, «работоспособность аппарата участка удовлетворительная», но при этом он сетовал на недостаточную квалификацию машинистки и невозможность подобрать более опытного специалиста: проблема, как всегда, заключалась в низкой заработной плате».
Участковый прокурор к работе вверенного ему аппарата относился более критично: «Переходя к работе канцелярии необходимо отметить, что самое
больное место, это - штат, его недисциплинированность волокита, за что я получая неоднократные замечания за последние на время со стороны Окрпрокура-туры. Такие ненормальности я отметил, когда из Краевой Прокуратуры прислали мне акт, составленный на позднее получение от меня почты. Здесь я установил, что на запросы Окрпрокуратуры я отвечал, что такая-то переписка направлена ей, а фактически оказывалось, что эти бумаги две недели находились в шкафах и ящиках нашей прокуратуры, по вине технического персонала, сознательно, или бессознательно меня подводившего. За это я секретаря уволил, который пошел затем на скамью подсудимых» [1, л. 114 об.].
Отметим, что в отличие от первого участка, здесь постоянно наблюдалась текучесть кадров. Во втором полугодии 1926 г. на место Прокурора назначается В. Васильев. В апреле 1927 г. его после острейшего конфликта с Окружным прокурором переводят в другой округ, а на должность Участкового прокурора возвращается Белявский, уже занимавший данную должность в 1925 - 1926 гг. Происходят и изменения в штате технических работников (за 1927 г. дважды происходит замена делопроизводителя).
Следует пояснить, что текучесть кадров на уровне участковой прокуратуры во 2-й половине 1920-х гг. имела достаточно типичный характер. Вызывалась она, помимо отмеченной выше мизерной оплатой труда, как правило, двумя основными причинами.
Первая причина заключалась в элементарной нехватке кадровых работников прокуратуры, обладающих в сфере надзора элементарными навыками и необходимой квалификацией. В результате Краевая прокуратура вынуждена была постоянно переводить наиболее грамотных работников с места на место, пытаясь добиться оптимизации деятельности прокуратуры на тех или иных участках, а иногда просто прикрывая неожиданно возникшие кадровые бреши. Данную ситуацию мы и наблюдаем на примере постоянных ротаций «Белявский-Васильев-Белявский».
Вторая причина, обусловливавшая текучесть кадров на уровне технических работников, заключалась в недостаточно эффективной системе отбора кадров техаппарата. В результате аппарат был буквально захламлен людьми, которые ни в силу своих деловых, ни в силу нравственных качеств для этой работы не подходили.
что в течение 1-й пол. 1927 г. аппарат работал крайне слабо, секретарь был вообще уволен за недобросовестное отношение к службе, но сейчас «технические работники подобраны и имеется надежда на то, что в дальнейшем недостатки устранятся» [2, л. 165 об.].
Обратим внимание на один существенный момент. В своих докладах к статистическим отчетам, рапортах на имя Краевого прокурора на протяжении 1927, 1928, 1929 гг. Е. М. Лепендин дает оценку деятельности исключительно технических работников прокуратуры, но не лиц прокурорского надзора [3, л. 3].
В июльском рапорте 1927 г. Е. М. Лепендин поясняет эту свою позицию: «о качестве работы лиц из состава ответработников прокуратуры давать исчерпывающую оценку считаем неудобным, т. к. о качестве работников прокурорского состава, полагаем, Краевая прокуратура обладает данными судить об оценке работы каждого в отдельности» [2, л. 164]. Постановка вопроса достаточно странная: вполне понятно, что Окружной прокурор не может и не должен давать оценку собственной деятельности, но, на наш взгляд, оценка качества работы собственных камерных помощников - это его непосредственная обязанность.
По всей видимости, руководитель Окружной прокуратуры элементарно не желал выносить сор из избы. По крайней мере, тональность еженедельных совещаний с камерными помощниками прокурора, на которые периодически приглашались участковые прокуроры, звучит совершенно иначе.
Так, совещание, проходившее 5 апреля 1927 г., подвергло тщательному разбору деятельность Прокурора 2-го участка Васильева, в ходе которого в его адрес прозвучали резкие критические оценки. Примечательно, что на подобные недостатки в более спокойной тональности Окружной прокурор и его заместители указывали и прокурорам других участков, т.о., они имели типичный характер.
С нашей точки зрения, данный конфликт как нельзя лучше демонстрирует тот факт, что отношения между аппаратом различных правоохранительных учреждений, равно как и внутренние отношения среди сотрудников аппарата прокуратуры, были далеки от
совершенства. На том же заседании в нелицеприятном тоне подробно анализировались поведение и служебная деятельность судей Коновалова и Беликова, следователей Есилевича, которого «давно пора снять и отдать под суд», Сукова, который «совершенно беспомощен в профессиональном плане», Зайцева, который, чувствуя поддержку Васильева, копируя поведение последнего, отказывается предоставлять отчеты в Окружную прокуратуру, попытки конфликтующих сторон втянуть в конфликт на своей стороне Краевого прокурора, постоянно апеллируя к последнему.
Приведенный выше анализ свидетельствует о том, что и на втором этапе развития системы прокурорского надзора на окружном уровне не все проблемы оптимизации организационного построения и кадрового обеспечения были разрешены.
Во-первых, явная нехватка прокурорских участков способствовало чрезмерной загрузке прокуроров, что негативно отражалось на качестве их работы и внутренней атмосфере в профессиональном сообществе.
Во-вторых, необходимо было значительно расширить финансирование системы прокурорского надзора.
В-третьих, нуждалась в разрешении проблема пополнения прокурорского состава подготовленными к этой деятельности профессиональными работниками. Несмотря на то, что большинство прокуроров обладали опытом практической работы в органах юстиции, так как основным источником формирования прокурорских кадров являлись органы следствия, суда, ревтрибуналы и ВЧК, необходимых теоретических познаний, а тем более опыта прокурорской работы, им явно недоставало.
Отметим, что если первая задача была частично разрешена открытием в начале 1930 г. 4-го прокурорского участка, а вторая разрешалась постепенно, путем ежегодного увеличения финансирования на 10 -12 %, то решение третьей задачи оказалось делом чрезвычайно сложным.
В поисках средств оптимизации качественного состав прокурорского корпуса Краевой прокурор поставил перед прокурорами округов следующие задачи.
Не ставя под сомнение реалистичность второй задачи, отметим, что для практического разрешения первой необходимо было, как минимум, наличие высшего учебного заведения для подготовки кадров высшей профессиональной квалификации. Вместе с
тем, как известно, правовое отделение в составе факультета общественных наук Томского госуниверситета было закрыто еще в 1922 г., и подготовка юристов в Томском государственном университете была возобновлена лишь в 1948 г.
В целом по стране система юридического образования, в отличие от прочих областей гуманитарного, а тем более технического, фактически не развивалась. В 1920-е гг. всеми вузами РСФСР выпускалось, в среднем, по пятьсот юристов; в 1930-е гг. этот показатель еще более снизился - до 300 [7, л. 32]. Думается, здесь давали о себе знать специфические доктринальные воззрения господствующей идеологи и марксизма на право, восприятие его в качестве постепенно отмирающего социального института. Идеология, т. о., становилась реальным препятствием на пути разрешения практических задач.
Нельзя сказать, что руководители правоохранительных органов смирились с подобной ситуацией: в меру своих собственных возможностей они пытались предпринять меры по развитию системы подготовки юридических кадров на местном уровне. Так, при Алтайском губернском суде еще в 1923 г. открылись первые в Сибири юридические курсы. Опыт Алтая оказался вполне удачным, а потому вскоре подобные курсы открылись и в других сибирских губерниях; срок обучения в данных учреждениях составлял в среднем 3 месяца.
Наряду с губернскими, с января 1924 г. в регионе работали т. н. Сибирские областные юридические
курсы (г. Иркутск). Они давали более серьезную юридическую подготовку, поскольку обучение на них осуществлялась в три семестра на протяжении восьми, а затем девяти месяцев. Прежде чем попасть на курсы будущие слушатели проходили испытание: необходимо было уметь писать, бегло читать, знать арифметические действия с целыми числами, быть политически развитым. За счет местного бюджета слушателям даже выплачивалась стипендия (10 - 15 рублей), выдавались учебные пособия.
Отметим, что все эти учреждения обеспечивали лишь самый минимальный уровень теоретической подготовки будущих прокурорских работников.
Подготовка работников прокуратуры проводилась и в структуре самих органов юстиции. Такой формой повышения квалификации стали курсы-съезды продолжительностью в 2 - 3 недели, которые стали проводиться после создания Окружных судов. Они знакомили прокурорских работников с изменениями в действующем законодательстве, материалами судебной практики. К сожалению, практика проведения подобных съездов была прекращена в конце 1920-х гг., что привело к новому кризису системы подготовки юридических кадров.
Таким образом, несмотря на все усилия региональной элиты и заявления руководителей прокуратуры, решение задачи резкого повышения образовательного уровня работников местной прокуратуры в рассматриваемый нами период не представлялось возможным.
Информация об авторе:
Верное Андрей Сергеевич - нотариус Кемеровской областной нотариальной палаты, 8-923-487-00-02, gavrosh66@mail.ru.
Andrey S. Vernov - private notary of Kemerovo notary chamber.
Гаврилов Станислав Олегович - доктор исторических наук, профессор кафедры теории и истории государства и права КемГУ, 8(3842) 58-43-87, gavrosh66@mail.ru.
Stanislav O. Gavrilov - Doctor of History, Professor at the Department of Theory and History of the State and the Law, Kemerovo State University.
Статья поступила в редколлегию 18.12.2014 г.
