Спросить
Войти
ИСТОРИЧЕСКИЕ НА УКИ / HISTORICAL SCIENCES
УДК 94
АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ТЕРРИТОРИЙ РОССИЙСКОГО СЕВЕРО-ВОСТОКА (XVIII-XIX вв.)
ADMINISTRATIVE AND LEGAL STATUS OF THE RUSSIAN NORTHEASTERN TERRITORIES (XVIII-XIX CENTURIES)
©Доржеева В. В.,
д-р ист. наук,
Северо-Восточный государственный университет, г. Магадан, Россия, dorvic68@mail.ru
©Dorzheeva V., Dr. habil.,
North-Eastern State University, Magadan, Russia, dorvic68@mail.ru
Аннотация. Работа посвящена изучению истории поиска российской государственной власти оптимальных форм и моделей административно-правового развития северовосточных территорий в XVIII-XIX веках. В современном административно-государственном делении северо-восток интегрирует Магаданскую область, Камчатский край, Чукотский автономный округ, северо-восточные регионы Республики Якутия (Саха). При написании статьи были использованы такие методы как выявление причинно-следственных связей, анализ, система методов исторического описания. Хронологические рамки работы охватывают два столетия — XVIII и XIX века. В начале нижней хронологической грани северо-восточные земли представляли для центральной власти малоизведанное пространство, имеющее ценность как источник мягкой рухляди в государственную казну. Аборигенные народы рассматривались как плательщики ясачной подати. В XIX в. Россия вышла к Тихоокеанским рубежам и северо-восток становится форпостом государства в регионе.
В статье указаны факторы, обусловившие расширение российского государства на восток вплоть до тихоокеанского побережья и связанную с ними трансформацию значимости и функций северо-восточного региона в указанные временные рамки. Отмечены проблемы администрирования громадных территорий — удаленность от центральных органов власти, полиэтничность, малонаселенность и дисперсность проживания населения, громоздкость и неэффективность системы органов государственного управления. Изложена роль Сибирского приказа в деле управления северо-восточными землями. Автор изучает действия государственной власти в направлении поиска оптимальных форм управления и административно-территориального устройства в дореволюционный период. Кратко затронута роль персоналий — В. Беринга, М. М. Сперанского, Н. Н. Муравьева, внесших вклад в развитие административно-территориального устройства северо-восточных окраин российского государства.
Abstract. The study focuses on the historical aspect of the Russian government in search of optimal patterns for administrative and legal development of the Northeastern territories in the 18th-19th centuries. With the current administrative division, Northeast integrates Magadan Oblast, Kamchatka Krai, Chukotka Autonomous Okrug, and northeastern regions of the Republic of Yakutia (Sakha). The methodology employed in the study includes cause-and-effect relations,
analysis, and historical description methods. The chronological framework covers two centuries: the 18th and 19th centuries. In the beginning of the said period, the northeastern lands were little-explored by the central government and were valued as a source of furs for the State treasury. Indigenous peoples were seen as payers of "Yasak" tribute. In the 19th century, Russia reached the Pacific Rim, and the Northeast became the country&s outpost in this region. The article defines key factors of Russia&s expansion eastwards up to the Pacific coast, as well as the associated transformation in terms of significance and functions of the northeastern region within the above-noted period. The problems of governing huge territories are covered — such as the vast geographical distance from the central government, polyethnicity, sparse and dispersed population, bulky and ineffective system of government. The article also defines the role of the Siberia Prikaz in governing the northeastern lands. The author explores the acts of the state in search of optimal forms of government and administrative and territorial division during the Imperial Era. There is a brief touch on personalia (V. Bering, M. Speranskii, N. Muraviev) who contributed to development of the administrative and territorial structure of the northeastern borderlands of Russia.
Современный период развития российской государственности характеризуется процессом совершенствования федеративных отношений. Административно-территориальное устройство любого государства — результат интегративного влияния множества разноплановых факторов — экономических, исторических, географических, геополитических, национальных. От степени соответствия административно-территориального устройства стратегическим задачам социально-экономического развития зависит эффективность управления, успешность и прочность государственной конструкции. На базе административно-территориального устройства формируется механизм государства, система государственных органов и местных органов власти. Для России с ее обширной территорией, многонациональным составом, разнообразием географических, природных, демографических условий, эффективность административно-территориального устройства является важнейшим фактором развития. Исторический опыт становления и развития администрирования на северо-востоке страны представляется в свете сказанного весьма актуальным.
Российское государство постепенно продвигало свои границы на восток. Особым в этом процессе стал XVII век. Сама Россия с XVII века вступает в процесс формирования централизованного государства, что сопровождается усилением обмена между областями, ростом товарного обращения, складыванием всероссийского рынка. Первоначально сведений об этих землях было немного и добывались они в ходе сложных и опасных экспедиций. В глазах иностранцев огромные пространства «к северу от Шилки до Ледовитого моря между меридианом Пекина и Восточным морем — совершенно необитаемая пустыня» [1, с. 482].
Иерархическая система уездного управления на территории Северо-Востока во второй половине XVII — начале XVIII веков выглядела следующим образом: Сибирский приказ ^■приказная изба^-столы (денежный, ясачный, разрядный, хлебный)^казачьи гарнизоны (остроги, зимовья). Огромные просторы государства, дисперсность проживания населения на северных территориях требовали постоянного поиска наиболее эффективной модели администрирования. (Отметим, что актуальность данного вопроса высока и сегодня, и исторический опыт может быть полезен при решении и современных задач административно-территориального устройства). К началу XVIII в. действовавшая в государстве система административного деления устарела. Отношения центр-провинция были запутанными, управление уездами, имевшими крайне неравномерные площади, было громоздким. Кроме
этого, для успешного ведения Северной войны, стране требовалась новая система финансового и материального обеспечения армии и флота. Указом Петра I от 18 (29) декабря 1708 г. в государстве началась областная (губернская) реформа. Территория государства разбивалась на восемь губерний, возглавляемых губернаторами. На губернаторов были возложены административные, полицейские, финансовые, судебные функции, командование войсками в подведомственных губерниях. Первоначально (1710) губернии подразделялись на доли, с 1719 г. — на провинции, позднее — на дистрикты. Северо-восточные территории вошли в состав Сибирской губернии, столицей которой стал город Тобольск. По указу императора Сибирская губерния включала три провинции: Вятскую, Соликамскую и Тобольскую. В ноябре 1724 г. из состава Тобольской провинции были выделены Енисейская и Иркутская провинции. Якутский уезд вошел в состав Иркутской провинции. Иркутская провинция охватывала территории верховьев реки Лены, бассейн Колымы, Охотоморское побережье, Анадырский край, полуостров Камчатку.
Сибирский приказ был преобразован в Московскую канцелярию Сибирской губернии и с 1710 г. фактически перестал существовать как центральное государственное учреждение. Его прежние функции выполнялись губернской канцелярией в г. Тобольске, возглавляемой сибирским губернатором. В 1708 г. прежнее «начальное лицо» Сибирского приказа князь М. П. Гагарин был назначен первым губернатором Сибирской губернии. Данная система управления оказалась недостаточно эффективной. Доходы, поступавшие в государственную казну из Сибири, неуклонно снижались. В связи с этим, правительство вернулось к старой модели и в 1730 году вновь был учрежден Сибирский приказ, подчиненный Сенату. Руководство приказом осуществлялось коллегиально. В его состав входили два советника, пять асессоров, прокурор, камерир. Канцелярские функции осуществляли протоколист, архивариус, актуариус, регистратор, канцелярские служители. При Приказе работала контора Соболиной казны. В Сибири функционировала «Канцелярия ревизии счетов Сибирской губернии» — финансово-контрольный орган приказа. Полномочия воссозданного Сибирского приказа были урезаны. Из его компетенции были изъяты вопросы дипломатических отношений, право руководить металлодобывающими и иными мануфактурными предприятиями, ямская служба, воинские подразделения. Остальные вопросы — управленческие, финансовые, торговые, таможенные, остались в ведении органа. Сибирский Приказ имел право назначать или смещать воевод, но под контролем Сената. Военные вопросы решались при участии Военной коллегии и губернатора. Вопросы внешней торговли и погранично-таможенной службы решались совместно с Коммерц-коллегией, Коллегией иностранных дел и губернатором. С августа 1734 г. была установлена финансовая подотчетность Сибирского приказа Камер-Коллегии и Штатс-конторе [2]. Выстраивалась система соподчиненности государственных органов и разграничение их компетенции по вертикали и горизонтали. Однако громадные просторы Сибири и Дальнего Востока не позволяли системе управления работать эффективно.
Неравнодушные, умеющие мыслить по государственному люди, побывавшие в Сибири и на Дальнем Востоке, не могли оставить вопросы государственного администрирования в стороне. В 1730 году, после возвращения из Первой Камчатской экспедиции, Витус Беринг подал в Адмиралтейств-коллегию докладные записки. В целях более интенсивного освоения Дальнего Востока, Беринг настаивал на организации новой специальной экспедиции и вносил предложения по новому административному устройству Охотско-Камчатского края. Учитывая отдаленность Охотского побережья и Камчатки от Якутска, сложность проведения управленческих решений, командор предлагал образовать самостоятельное Охотское управление, автономное от Якутска и подчиняющееся Иркутской провинциальной канцелярии. Предложение нашло понимание и в апреле 1731 г. вышел указ Правительствующего Сената об образовании самостоятельного Охотского Приморского управления, с подчинением ему всего Охотско-Камчатского края. Административным центром правления стал Охотский острог. Созданная административная единица имела отличительные особенности. Именовалась правлением, а не уездом, управлялась главными
командирами, а не воеводами. В штат входили товарищ (заместитель) главного командира, секретарь, служащие канцелярии, копиисты. Непосредственное управление в населенных пунктах (зимовьях, острогах, крепостях) осуществляли служилые люди [3]. В компетенцию местных администраций традиционно входило пополнение государственной казны за счет взимания ясака и сбора таможенных пошлин с торгового населения. Кроме этого, обязанностью властных органов было обеспечение деятельности русских исследовательских экспедиций, строительство новых населенных пунктов, разведка и строительство новых дорог, обеспечение работы каторги, организация ярмарок. Социальными функциями были сохранение мирных отношений с местным населением, содействие христианизации коренных народов, создание первых учебных заведений.
Во второй половине XVIII в. государственная власть продолжает поиск оптимальных форм управления и административно-территориального устройства. Сибирь для государства это уже не terra incognita, это достаточно освоенные пространства, требующие эффективного управления и играющие весомую роль в формировании бюджета. Выбирая и устанавливая различные формы администрирования, власть предпринимала попытки совместить централизаторские и децентрализаторские принципы, территориальные, отраслевые, единоличные и коллегиальные начала управления. Эти поиски были обусловлены базовыми характеристиками самой территории — огромной площадью, полиэтничностью населения, в автохтонной своей части не полностью вовлеченного в лоно христианской церкви, слабостью местных администраций.
В январе 1775 г. законоположением «О новом разделении Иркутской губернии на провинции, воеводства и комиссарства» была образована Якутская провинция во главе с провинциальным воеводой. В Колымском крае было создано Среднеколымское комиссарство, в состав которого вошли Алазейское, Нижне-, Средне- и Верхнеколымские остроги. Во главе комиссарства стоял комиссар из обер-офицерских чинов [4, с. 14].
Указом от 15 декабря 1763 г. Сибирский приказ был окончательно упразднен. Управление Сибирью было приведено в соответствие с управлением иными российскими губерниями через центральные государственные учреждения — коллегии, (с 1802 г. — министерства). Высшей инстанцией для сибирских губернаторов являлся монарх. В 1764 г. по указу Екатерины II территория Сибири была разделена на две губернии — Иркутскую и Тобольскую.
Известны и отступления от достигнутых позиций. С изменением геополитического статуса Чукотки к середине XVIII в., скудости ясачных поступлений, сокращением промыслового потенциала территории (подстегнутого интенсивным промыслом), возникают идеи ликвидации Анадырского острога — переднего края России на крайнем Северо-Востоке. Экономическая неэффективность содержания Анадырского острога, постоянные вооруженные столкновения русских с чукчами добавляли аргументов сторонникам ликвидации. В мае 1764 г. был издан императорский указ «Об отмене сибирской отдаленной Анадырской экспедиции и о выводе из Анадырского острогу военной команды». В 1771 г. Анадырский острог был ликвидирован [5, с. 34-47].
В 1782-83 гг. губернии были упразднены и вместо них образованы три наместничества: Тобольское, Колыванское, Иркутское. В Иркутское наместничество вошли Иркутская, Нерчинская, Охотская, Якутская области [6]. В Охотске был создан совестный суд, Верхняя и Нижняя расправы, областной и городовой магистраты, областное казначейство.
В 1798 г. наместничества были упразднены и вновь вернулись к губернской системе — были созданы Иркутская и Тобольская губернии. Упразднялись области, за исключением Нерчинской и Охотской. Частые изменения в системе административно-территориального деления не приводили к формированию эффективной системы управления. Находясь далеко от центрального аппарата управления, местные чиновники охотно пользовались возможностью быстрого и бесконтрольного управления, не проявляли служебного рвения, да и просто зачастую были некомпетентными людьми.
Реформаторская деятельность была продолжена и в начале XIX в. Перед правительством вновь встала проблема управления громадной территорией Сибири. Северо-восточная территория была мало интегрирована с всероссийским рынком, слабо защищена от иностранной экспансии, имела низкую плотность населения и слабое управление. В 1803 г. было учреждено Сибирское генерал-губернаторство, включавшее Тобольскую, Иркутскую и Томскую (образована в 1803 г.) губернии. Губернии подразделялись на уезды и комиссарства. Для управления северо-восточными территориями в составе Иркутской губернии в 1803 г. была учреждена Камчатская область (управлялась комендантом Камчатки), в 1805 г. — Якутская область. Во главе Якутской области было особое гражданское управление «Якутское Областное Правление». В состав Якутской области была включена вся континентальная часть Северо-Востока с центром в Якутском уезде.
Министерская реформа Александра I затронула местное администрирование Сибири через двадцать лет после своего начала. Именным указом от 22 марта 1819 г. на должность сибирского генерал-губернатора был назначен М. М. Сперанский. Сменив И. Б. Пестеля, М. М. Сперанский получил указание провести всестороннюю и тщательную ревизию управления огромным краем. М. М. Сперанским была проведена оценка сибирских дел и предложены пути реформирования системы администрирования. В июне 1821 г. был создан I Сибирский комитет, через который осуществлялась основная работа по воплощению в жизнь реформаторских проектов. Реформа предполагала комплексный подход, затрагивающий административное устройство, систему управления, экономическую сферу, вопрос безопасности границ. Нормативно-правовая составляющая предложений Сперанского учитывала региональные сибирские особенности и предполагала их инкорпорацию в государственные правовые нормы. Этой работе М. М. Сперанского была дана высокая оценка императора и отмечено, что «предположения сии, быв основаны на точном познании местных обстоятельств, содержат в себе порядок управления, краю сему наиболее свойственный и намерениям Нашим ко благу его сообразный» [7].
В 1822 г. на основе предложений М.М. Сперанского была проведена административно-территориальная реформа региона. Главными документами, на основе которых проводилось реформирование, были Именной указ от 26 января 1822 г. «О разделении Сибирских губерний на Западное и Восточное Управления» и «Учреждение для управления Сибирских Губерний» от 22 июля 1822 г. Высшую региональную власть М.М. Сперанский предложил передать генерал-губернаторам Западной и Восточной Сибири. Параграф 19 «Учреждения для управления Сибирских Губерний» закреплял полномочия генерал-губернаторов, определяя их место в системе государственного управления и фактически делая их высшими региональными должностными лицами [8].
На смену уездам пришли округа. Территория Сибири была разделена на ЗападноСибирское генерал-губернаторство (центр в Тобольске) и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство (центр в Иркутске). В Восточно-Сибирское генерал-губернаторство вошли Иркутская губерния, Енисейская губерния (образована в 1822 г.), Якутская область, Троицкосавское пограничное управление, Камчатское и Охотское приморские управления [9]. В силу своеобразия территорий — удаленности, малочисленности и рода занятий населения, для наименования некоторых административных единиц была выбрана особая терминология — область и управления. Восточные территории Якутской области подразделялись на две округи — Среднеколымскую и Верхоянскую. В Охотское приморское управление вошли Охотская и Гижигинская округи. Территория Чукотки подчинялась Камчатскому приморскому управлению [10].
В соответствии с «Учреждением для управления Сибирских Губерний» управление включало в себя четыре степени:
Образование правления Сибири различалось на два вида — общее и особенное. Общее содержало в себе правила управления в Тобольской, Томской, Иркутской и Енисейской губерниях. Особенный вид правления применялся к Омской и Якутской областям, приморским Камчатскому и Охотскому Управлениям и к Троицкосавскому пограничному управлению. Сформированные административные единицы группировались в три разряда — многолюдные, средние и малолюдные. В зависимости от разрядов определялась система управления. В крупных (многолюдных) формировалось общее и частное управление, в средних — частное и в малолюдных государственную власть олицетворял исправник. В Якутской области и в Охотском приморском управлении были созданы округа второго и третьего разряда [11].
Реформаторские преобразования Сперанского интегрировали территориальное устройство и организацию местного самоуправления, представленную крестьянскими волостями, обществами, инородческим улусами и родовыми управлениями.
Составной частью реформы стал Устав об управлении инородцев 1822 г. По Уставу вся земля объявлялась государственной собственностью и передавалась инородческому населению «во владение». Документ гарантировал инородческому населению широкое самоуправление на низовых уровнях власти. Первичной ступенью были родовые управления, над ними стояли инородные управы, которые подчинялись степным думам. Основная функция этих институтов — местное самоуправление, охранительные полицейские функции, взимание податей и судопроизводство на основе норм обычного права. Коренные народы региона подразделялись на три разряда — оседлые, кочевые и бродячие. За каждым разрядом закреплялся свой правовой статус. Уставом об управлении инородцев 1822 г. закреплялось право инородческого населения вести традиционный образ жизни, сохранять этнические верования и культуру, проводилась политика веротерпимости. Правительственные власти не вмешивались во внутриплеменные отношения. Во главе родовых управлений были поставлены родовые старшины и князцы [12].
В 1847 г. генерал-губернатором Восточной Сибири был назначен выдающийся государственный деятель, дипломат, исследователь Н. Н. Муравьев, впоследствии за заслуги по освоению края получивший приставку к фамилии и вошедший в историю как «Муравьев-Амурский». Начался главный этап его служения России, принесший заметные плоды: возвращение Амура под российскую юрисдикцию, укрепление дальневосточных границ государства. В 1849 г. по ходатайству Н. Н. Муравьева именным указом Николая I из Камчатского приморского управления была создана Камчатская область, Петропавловск-Камчатский стал форпостом России в Тихом океане. Охотское приморское управление было упразднено в связи с переносом ключевого тихоокеанского российского порта из Охотска в Петропавловск. Охотский округ присоединен к Якутской области. Таким образом, административно-территориальная подчиненность северо-восточных территорий приобрела следующий вид. Восточно-Сибирское генерал-губернаторство объединяло Якутскую и Камчатскую области. В Якутскую область входили Верхоянский округ, Среднеколымский округ, Охотский округ. В новую Камчатскую область входили Петропавловский округ, Гижигинский округ, Анадырский край, гряда Курильских островов, Чукотский полуостров. В августе 1851 г. Якутская область была выведена из Иркутской губернии, в ней была введена должность гражданского губернатора. Административно область делилась на округа. Управление аборигенным населением осуществлялось на основе норм «Устава об управлении инородцев».
В 1856 г. к России было присоединено Приамурье и 31 октября 1856 г. образована Приморская область Восточной Сибири с центром в г. Николаевске. В ее состав вошла территория упраздненной Камчатской области. Управление Приморской областью осуществлял военный губернатор. Управление Приморской области было разделено на общее и частное. Общее управление принадлежало Главному Управлению Восточной Сибири и военному губернатору области в пределах его полномочий. Частное управление составляли
окружной суд, окружное казначейство и окружной стряпчий. В Гижигинском округе — земский исправник и его помощник [13].
Военная активность России на тихоокеанских рубежах, необходимость защиты приграничных территорий, стремление ликвидировать административную обособленность чукотского полуострова обусловили дальнейшее административно-территориальное структурирование, направленное на укрепление централизованных начал. В декабре 1858 г. из состава Приморской области была выделена Амурская область с административным центром в Благовещенске, в которую были включены территории левобережья Амура. Приморская область входили шесть округов, в том числе — Гижигинский и Охотский.
В 1884 г. было учреждено Приамурское генерал-губернаторство. Оно включало в себя Приморскую область, в которую входили: Охотский (с 1858 г.), Гижигинский, Петропавловский, Анадырский (с 1888 г.) округа и Командорские острова (с 1888 г.). Восточно-Сибирское генерал-губернаторство было преобразовано в Иркутское генерал-губернаторство в 1887 г., и включало в себя — Якутскую область, в которую входили Верхоянский округ и Колымский округ [14]. Таким образом, к началу ХХ в. территории будущей Магаданской области входили в состав двух генерал-губернаторств.
На рубеже веков, на большей части территории Сибири и Дальнего Востока окружное деление вновь было заменено уездным. Окружная система административно-территориального деления осталась лишь в Якутской области. В 1909 г. Приморская область по указу Николая II была разделена на Приморскую, Камчатскую и Сахалинскую. В Камчатскую область вошли Петропавловский, Анадырский, Охотский, Гижигинский, Командорский уезды. В этом же году был образован Чукотский уезд с центром в Бухте Провидения (с 1912 г. — село Уэлен). В дальнейшем в состав Камчатской области были включены острова Врангеля и Геральда, за обладание которыми Россия конкурировала с Британской империей. Континентальные районы, Верхоянский и Колымский уезды, входили в состав Якутской области. Во главе областей стояли губернаторы. Объем их компетенции был значительным и позволял решать оперативные вопросы местного значения. Губернаторы возглавляли административный аппарат, решали кадровые вопросы местной администрации, являлись командующими войсками, контролировали деятельность полицейского надзора, способствовали реализации социальных функций. Во главе уездов стояли уездные начальники, волостям руководили инородческие начальники. Охранительные функции на территориях выполняли вновь создаваемые полицейские органы — полицейский стан в пос. Ола, жандармские команды в Камчатской и Сахалинской областях.
В такой форме — полноправными территориями государства, включенными в единую систему государственного управления и единое экономическое и политическое пространство, подошли северо-восточные земли к 1917 году.
Список литературы:
научный журнал (scientific journal) Т. 4. №3. 2018 г.
http://www.bulletennauki. com
Вестник ДВО РАН. 2013. №1. С. 37-47. Режим доступа: https://goo.gl/LgzGrM (дата обращения 27.01.2018)
References:
научный журнал (scientific journal) Т. 4. №3. 2018 г.
http://www.bulletennauki. com
Работа поступила Принята к публикации
в редакцию 13.02.2018 г. 16.02.2018 г.
Ссылка для цитирования:
Доржеева В. В. Административно-правовое положение территорий российского Северо-Востока (XVIII-XIX вв.) // Бюллетень науки и практики. 2018. Т. 4. №3. С. 377-385. Режим доступа: http://www.bulletennauki.com/dorzheeva (дата обращения 15.03.2018).
Cite as (APA):
Dorzheeva, V. (2018). Administrative and legal status of the Russian Northeastern Territories (XVIII-XIX centuries). Bulletin of Science and Practice, 4, (3), 377-385
