Спросить
Войти
А.С. Голотик
МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ РОССИИ В СЕРЕДИНЕ XIX в.: ЧИНОВНИЧЕСТВО И ДОКУМЕНТООБОРОТ
Опыт работы чиновничества с документами и собственно документооборот в бюрократическом аппарате императорской России всегда, хотя и по разным причинам, привлекали внимание советских историков и документоведов. Одним из первых исследований подобного рода явилась статья историка А. Эйхенвальда «График документооборота времени Николая I»1, опубликованная в 1928 г. в журнале «Техника управления» - печатном органе Института техники управления (ИТУ), выходившего с 1924 г.
А. Эйхенвальд проанализировал справочное пособие «Руководство к наглядному изучению административного порядка течения бумаг в России», изданное в Москве в 1856 г. без указания авторства. В предисловии анонимный автор сформулировал цель составления справочного пособия следующим образом: «Принимая в соображение, с одной стороны, что по неимению достаточных сведений в практическом делопроизводстве, многие частные лица иногда встречают затруднение в ходатайстве по прошениям, как подданным ими самими, так и их доверителями, а, с другой стороны, что скорейшее изучение делопроизводства составляет потребность и отличие всякого молодого неопытного чиновника, вступающего на поприще гражданской службы, мы надеемся изданием наглядного способа к познанию течения бумаг, столь упрощенного в последнее время, заслужить всеобщее благосклонное внимание и справедливое одобрение»2.
А. Эйхенвальд прокомментировал эту мысль неизвестного автора так: «Если добавить, что в самой книжке описано 159 инстанций прохождения бумаги, то становятся забавными уверения автора, что делопроизводство в последнее время «столь упрощено», и приобретает особое освещение скромное замечание, что «частные лица иногда встречают затруднение»»3. Однако далее добавляет: «Наша ирония по отношению к этому нелепому порядку, к сожалению, однако не должна остаться только иронией историка, с чувством превосходства взирающего на младенческие годы человечества. Дело в том, что даже эта книжка показывает, как еще мало сделано нами в области упрощения аппарата»4.
Если сравнить порядок движения документов в местных учреждениях России в середине XIX в. с современной отечественной практикой, то можно выявить много общего, а значит ирония А. Эйхенвальда вполне оправдана. Бюрократическая волокита и канцеляризм были и остаются неотьемлимой реалией российской жизни, а те меры, которые принимали и принимают специалисты по документационному обеспечению управления и которые направлены на рационализацию документооборота и его ускорение, носят скорее поверхностный, формальный характер и не затрагивают сути дела. Почему - известно из опыта и императорской России, и «государства диктатуры пролетариата», и «общенародного государства» эпохи «развитого социализма»: упрощение прохождения документами бюрократических инстанций возможно только вместе с сокращением численности чиновников, с тем самым «упрощением аппарата».
В своей статье А. Эйхенвальд приводит выдержки из справочного пособия 1856 г., касающиеся исключительно движения документов, поступивших из нижне-
го земского суда в губернское правление. Департамент министерства и Совет министра он не рассматривает. То же вынуждены сделать и мы. Однако прежде необходимо хотя бы в обшдх чертах рассмотреть, что собой представляли оба упомянутых учреждения и каков был состав их служащих.
Образование в Московской и Петербургской губерниях губернских правлений предусматривалось «Учреждениями для управления губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. И просуществовали они вплоть до 1917 г.
Согласно «Учреждениям», в губернском правлении, помимо губернатора, числились два советника. С 1824 г. - три советника и один асессор, которые составляли общее присутствие губернского правления. Его ведению подлежали решения общих дел: надзор за исполнением законов, ознакомление (через губернского прокурора) с новыми законами, участие в торгах на подряды, общие распоряжения по всем вопросам управления.
Исполнительные дела решала канцелярия губернского правления. В первую четверть XIX в. она подразделялась на экспедиции, а те, в свою очередь, - на отделения, а последние - на столы. С 1824 г. канцелярии всех губернских правлений делились строго на четыре отделения, каждое из которых обычно возглавлялось членом правления, а в состав входили: секретарь, протоколист и другие канцелярские служащие.
Наиболее важные вопросы решались в первом отделении канцелярии, которое заведовало обнародованием законов и постановлений, наблюдало за исполнением губернаторских распоряжений и движением дел, заведовало чиновниками администрации и полиции (определением на должность, наградами, продвижением, увольнением, выходом на пенсию), вело протоколы общего присутствия, надзирало за дворянскими, городскими и сельскими сословными выборами и решало некоторые хозяйственные вопросы (например, устанавливало «справочные цены» на провиант и фураж).
Через второе отделение губернатор руководил полицией губернии. Оно занималось делами по «охране веры, благочестия и добрых нравов», «общего порядка и общественного спокойствия», осуществляло «попечение об установлении, утверждении и сохранении в ненарушаемости благонравия, порядка, мира и тишины в селах и деревнях, на землях и на водах, также и на дорогах, по губерниям прилегающим». Кроме того, оно наблюдало за проживающими в губернии поднадзорными, посылая об их поведении рапорты в 3-е отделение собственной Его Императорского Величества канцелярии. Важное место в его деятельности занимали распоряжения по сыску дезертиров и беглых крестьян. В этом же отделении находились паспортные дела, дела о раскольниках, некоторые дела «хозяйственной полиции» (состояние дорог и мостов, почты и почтовых станций, охрана «народного здравия»).
Третье отделение канцелярии губернского правления связывало губернатора с судом: вело дела «по надзору за движением судной части», руководило проведением в полицейских учреждениях следствий, вело дела по исполнению судебных приговоров (в том числе, гражданских дел по денежным взысканиям), принимало активное участие в освидетельствовании умалишенных, управляло местными тюрьмами.
Четвертое отделение ведало сравнительно второстепенными, с точки зрения администрации, делами, связанными с хозяйственно-финансовыми вопросами управления: собирало общие сведения «по предметам благосостояния промышленно-
сти» (о населении, его «движении», переписях, состоянии промышленности и сельского хозяйства), руководило строительством казенных зданий, земскими и городскими повинностями, наблюдало за исправным сбором податей, руководило некоторыми «общественными заведениями»5.
В соответствии с «Учреждениями», при губернском правлении по определению Правительствующего Сената также состояли губернский прокурор, губернский стряпчий казенных дел и губернский стряпчий уголовных дел6.
В законах подчеркивалось, что губернское правление является основным административным учреждением губернии и, хотя возглавляется губернатором, но все же представляет собой коллегиальный орган. Фактически же к середине XIX в. губернское правление превратилось в своеобразную исполнительную канцелярию при губернаторе, потому что роль его общего присутствия была сведена к минимуму.
Обширная компетенция губернатора, естественно, не могла не отражаться на делопроизводстве. В начале 40-х гг. XIX в. губернатор ежегодно подписывал более 100 тыс. документов или, в среднем, по 270 документов ежедневно (из расчета 274-х «присутственных дней» в году). Если предположить, что на ознакомление с каждой из этих бумаг губернатор затрачивал хотя бы по одной минуте, то за прочтением только поступивших за день на подпись документов он должен был проводить 4 с половиной часа.
Как результат, столь же значительным было и делопроизводство губернского правления, где в день на каждого столоначальника приходилось более 20 документов, а это включает в себе как рассмотрение входящих бумаг, так и составление исходящих. На каждого писца, соответственно, приходилось по 20 листов переписанного им текста в день7.
По делам полиции, а также по вопросам, связанным с состоянием дорог, мостов, почт и почтовых отделений перед губернским правлением был подотчетен нижний земский суд.
Нижние земские суды были образованы в каждом уезде в соответствии с «Учреждениями» и просуществовали вплоть до 1862 г. В нижнем земском суде заседали земский исправник или капитан и два или три заседателя (в зависимости от величины уезда). Все они избирались дворянством на три года и утверждались губернатором. При отсутствии дворянства земский исправник назначался губернским правлением.
Нижний земский суд должен был: «Во-первых, иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; 2-е, чтоб предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и сохраняемо было; в случае же нарушения оных, нижний земский суд, по состоянию дела, несмотря ни на какое лицо, всякого должен приводить к исполнению предписанного законом; и 3-е, нижний земский суд один в уезде право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат, верхних и уездных судов и чинить отказы». Кроме того, нижний земской суд должен был: наблюдать, чтобы в уезде не торговали запрещенным, собирать сведения о ценах на продовольствие и записывать их ежемесячно в особую книгу для справок, следить за исправностью мер и весов, следить за тем, чтобы никто в уезде не держал и не укрывал беглых людей, содержать в исправности дороги и мосты.
На неправильные действия нижнего земского суда следовало жаловаться в уездный суд, а за отсутствием такового - в нижнюю расправу8.
Обратимся теперь к составу служащих местных учреждений Российской империи в середине XIX в., который, включая служащих губернских правлений и нижних земских судов, быш обстоятельно изучен на основании формулярный списков исследователем В.А. Ивановым9. Проведенный им анализ данных о происхождении служащих, занимавших в 1853 г. табельные и внетабельные должности в губернских учреждениях Москвы и Калуги, явственно указышает прежде всего на весьма разнородный их социальный состав. Помимо представителей дворянского сословия, составлявших меньшинство в губернской администрации, губернское чиновничество формировалось также за счет выгходцев из непривилегированных сословий, среди который быши дети священнослужителей, обер-офицеров, чиновников, купцов, мещан и крестьян. В московской администрации среди чиновников, занимавших табельные должности, дворяне составляли 39 %, в Калужской - 29 %.
В связи с тем, что для большинства губернских чиновников служба быта основным источников дохода, становится отчасти понятным, почему представители дворянского сословия оказались в меньшинстве: для разночинцев возможность занимать ту или иную должность в органах местного управления быта равнозначна продвижению по социальной лестнице и повышению личного материального благосостояния. Схожие вышоды можно сделать и на основе изучения имущественного положения той части чиновников, в формулярных списках которой указано, что они -выгходцы «из дворян», «российских князей», «графов» и т.д. Среди табельных чиновников помещики составляли 55 - 57 %, среди канцеляристов - менее половины (38 - 42 %). Среди служащих-недворян число лиц, имевших собственность (крестьян или землю), исчислялось единицами. Соответственно, дворяне, как, впрочем, и разночинцы, были кровно заинтересованы в службе в местной администрации.
Все эти обстоятельства породили стремление к занятию чиновничьих должностей, что имело следствием как постоянное разбухание бюрократического аппарата, увеличение штатной численности чиновников, так и усложнение документооборота, увеличение числа инстанций, которые проходили документы, и времени, которое тратилось на это прохождение. Так создавалась почва для распространения бюрократизма, формализма и волокиты - самых характерных черт российкого государственного аппарата.
Яркой иллюстрацией этого может послужить, в частности, графическая схема, которую неизвестный автор из самых лучших побуждений поместил в справочном пособии 1856 г. В ней во всех деталях показано движение бумаг, поступивших в губернское правление из нижнего земского суда, с полным перечислением всех инстанций и описанием вытолняемых на каждом этапе операций, то есть именно то, под чем в современной практике документационного обеспечения управления понимают «движение документов в организации с момента их создания или получения до завершения исполнения или отправления»10 (или документооборот).
Изложим эту схему с сохранием тогдашней стилистики и орфографии:
Анализируя эту схему, мы, вслед за А. Эйхенвальдом, видим, что основные принципы документооборота середины XIX в. - прохождение документами инстанций сначала снизу вверх, а затем сверху вниз, - действовали не только в начале XX в., но используются и до сих пор. Цепочка из 55-ти операций, конечно же, значительно сократилась, но содержание их осталось прежним. Так, первым четырем пунктам инструкции 1856 г. соответствует вывделяемый современными специалистами в области документационного обеспечения управления этап «прием и первичная обработка документов», вторым шести - «предварительное рассмотрение и распределение документов»; пунктам 38) - 55) - «исполнение документов и отправка». Единственное фундаментальное изменение коснулось порядка регистрации: если раньше бумаги обязаны быши регистрироваться на каждом этапе, то теперь - всего лишь один раз, централизовано.
Таким образом, можно прийти к вышоду, сохраняющему актуальность и поныне: причина затруднений, с которыми сталкивались частные лица при обращении в местные органы управления в середине XIX в., кроется в нерешенности, точнее - нерешаемости, вековой проблемы российской бюроктатии. А именно: как рационализировать документооборот без «упрощения аппарата».
Примечания
