Формирование административно-территориальной системы РСФСР в первой половине 1920-х гг. (на примере районирования западносибирских губерний)

Вестник Томского государственного университета. 2019. № 439. С. 142-146. Б01: 10.17223/15617793/439/18

УДК 93/94

К.Б. Корженевский

ФОРМИРОВАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ СИСТЕМЫ РСФСР В ПЕРВОЙ ПОЛОВИНЕ 1920-х гг. (на примере районирования западносибирских губерний)

Рассматриваются вопросы районирования Западной Сибири в 1920-х гг., которые подразумевали проектную деятельность по созданию Обской и Кузнецко-Алтайской областей, а также практическое проведение низового районирования в западносибирских губерниях. Предпринята попытка, на основе архивных документов, выявить особенности реализации проекта Госплана по экономическому районированию РСФСР на территории Западной Сибири, подконтрольной Сибревкому. Ключевые слова: районирование; Сибревком; Госплан; Западная Сибирь; Омская губерния; Обская область; Кузнецко-Алтайская область.

События революционного 1917 г. послужили толчком к серии административно-территориальных изменений в Советской России. Границы вновь создаваемых губерний, уездов и волостей были зачастую случайны и не всегда соответствовали создавшейся экономической конъюнктуре. Естественно, что целесообразное деление территории требовало большой проработки данного вопроса и установления принципов районирования [1. Л. 134]. Однако в условиях восстановления разрушенной страны невозможно было моментально изменить все. Для этого требовались много сил, времени и денежное обеспечение.

Первое конкретное использование экономического районирования имело место в плане ГОЭЛРО. В основу было положено энергетическое ядро, базирующееся на трех главных принципах: электрификации, энергопроизводственном районировании и формировании транспортной инфраструктуры [2. С. 62]. Изучение вопросов экономического районирования было продолжено в работах Госплана, созданного как преемник методов работы комиссии ГОЭЛРО с апреля 1921 г. наряду с административной комиссией ВЦИК, занимавшейся разработкой подобного рода вопросов [3. С. 54].

К концу 1921 г. административной комиссией ВЦИК и Госпланом были созданы проекты районирования РСФСР, имевшие небольшие различия. Центры проектируемых субъектов в обоих вариантах совпадали, но присутствовали расхождения в границах областей. Административная комиссия ВЦИК предлагала в основу положить принцип жесткой специализации регионов без учета экономического развития этносов. Это вызвало критику со стороны Совета национальностей при Наркомнаце [4. Л. 125]. Проект Госплана был основан на тех же подходах, на которые опиралась комиссия ГОЭЛРО, а именно на хорошей транспортной связи районов, развитии в пределах проектируемых областей только тех видов производства, на которые будет затрачено наименьшее количество ресурсов, а также на учете энергетического принципа объединения хозяйств [3. С. 55-56].

ВЦИК была создана комиссия для разработки проекта районирования под председательством М.И. Калинина [5. С. 42]. На XII съезде РКП (б) в апреле 1923 г. вопрос о районировании был поставлен А.И. Рыковым как задача очередная и незамедлительная [3. С. 60]. Съездом была принята резолюция «О районировании», которая дала толчок к реализации запланированной Госпланом масштабной работы [6. С. 697-698].

Районированием сибирских территорий занималась комиссия при Сибревкоме под руководством профессора Н.П. Огановского. В 1921 г. в связи с образованием Сибирского экосо комиссия перешла в его ведомство [7. С. 67]. Изначально в основу проектов был положен уровень развития сельскохозяйственного производства в Сибири с учетом признаков физико-географического характера [8. С. 195]. С августа 1920 г. постановлением Сибревкома было предложено при разработке нового административного деления взять за основу систему районов экономического тяготения [9. Л. 30].

Согласно проекту Госплана на территории Западной Сибири планировалось создание двух областей: Кузнецко-Алтайской и Обской. В Кузнецко-Алтайскую должны были войти Томская, Новониколаевская и Алтайская губернии, Ойратская автономная область и юго-западная часть Енисейской губернии [10. С. 13]. Обская область была спроектирована в составе Омской, северо-западной части Новониколаевской, Тюменской, частей Челябинской и Акмолинской губерний, а также Нарымского края [11. Л. 40].

Кузнецко-Алтайская область была запроектирована как будущий мощный «промышленно-сельско-хозяйственный комбинат» с преобладающим развитием горной промышленности [12. С. 162]. Западносибирской секцией область была разделена на 7 округов: Новониколаевский, Барнаульский, Кузнецкий, Бийский, Мариинский, Томский и Ойратский [13. С. 163]. Районно-волостное деление Кузнецко-Алтайской области разрабатывалось сразу в трех губ-планах: Томском, Новониколаевском и Алтайском. Руководство всеми работами по низовому районированию осуществлял Томский губплан [Там же. С. 165].

Намеченная Госпланом Обская область имела по характеру производства ярко выраженное сельскохозяйственное назначение с тремя основными направлениями: земледельческим, животноводческим и лесоводческим [14. Л. 47]. В территорию запроектированной Обской области входила вся ЗападноСибирская низменность, которую разделили на южный земледельческий, средний животноводческий и северный лесоводческий и рыболоводческий районы [13. С. 160].

Все подготовительные работы по организации Обской области в составе Омской, Тюменской (за исключением района Тавды, освоенного Уральской областью) губерний, Курганского уезда Челябинской губернии, Петропавловского уезда Акмолинской губернии и Каинского уезда Новониколаевской губернии были возложены Госпланом на Омскую губпла-новую комиссию [15. Л. 8]. Омским губпланом будущая область, не считая территории спорного Петропавловского уезда, была разделена на 8 округов: Омский, Тюменский, Тобольский, Курганский, Ишим-ский, Тарский, Татарский и Славгородский [13. С. 160-161].

В конце марта 1923 г. состоялся I съезд плановых органов Сибири, на котором была принята резолюция, где высказывается пожелание о необходимости немедленного развертывания работ плановых органов Сибири [15. Л. 21]. В то же время, во избежание разрыва установившихся внутрисибирских хозяйственных связей, ограничились лишь подготовительной проработкой вопроса районирования, начиная его снизу, с укрепления волостей, внеся ряд поправок к проекту Госплана, поскольку он касался территории, подчиненной Сибревкому [10. С. 14].

В ноябре 1923 г. ВЦИК постановил образовать Уральскую область с районно-окружным делением, объединив территории Екатеринбургской, Тюменской, Пермской и Челябинской губерний [16]. Уральская область была первым субъектом СССР, где Госпланом было проведено районирование по естествен-ноисторическим и социально-экономическим признакам [17. С. 413]. Уральская область в административном отношении разделялась на 15 округов, в том числе в нее вошли спорные с Сибирью Тюменский, Курганский и Ишимский округа [18. С. 2].

В 1924 г. появились сомнения в необходимости создания Обской и Кузнецко-Алтайской областей, начался поиск других возможных вариантов районирования. В процессе работ, не отрицая правильности проекта Госплана, Сибпланом и Сибревкомом было признано необходимым подойти к выполнению его в форме создания единой области на территории Сибревкома [10. С. 14]. К концу 1924 г. районирование подконтрольной Сибревкому территории Сибири велось исключительно в области укрупнения волостей [19. Л. 14 а]. С созданием Уральской области, в которую вошла большая часть западносибирской территории, стали бессмысленны все работы по созданию Обской области, и к началу 1925 г. проектная деятельность была свернута. Начались подготовительные работы по образованию единой административно-территориальной единицы под контролем Сибревкома [20. Л. 135].

Подход к практической реализации проекта Госплана на территории Западной Сибири, подконтрольной Сибревкому, был начат снизу, с укрупнения волостей. Экономическое планирование требовало от всех звеньев административно-территориальной структуры государства быть экономически крепкими, что было не по силам старой волости по причине ее маломощности, малой организованности, недостаточности кадров способных работников [10. С. 14]. Еще в дореволюционный период в земских кругах возникала идея о всесословной волости, площадь которой должна быть несколько увеличена, а функциям ее придан более хозяйственный и культурный характер, но поскольку такая волость могла поставить под вопрос существование самого уезда, эта идея оставалась лишь на бумаге [21. С. 14]. После ряда практических работ в центре и на местах оказалось, что наиболее приемлемым для создания района являлся метод хозяйственного тяготения. Для объединения разрозненных крестьянских хозяйств этот способ давал возможность создать необходимые формы экономического единения [Там же. С. 56].

IX Всероссийским Съездом Советов и ВЦИК IX созыва были внесены предложения о сокращении в целях экономии средств и сил числа административных единиц, чрезмерно увеличившихся за период революции. Причем сокращение это в первую очередь должно было коснуться именно волостей. 26 сентября 1922 г. был издан циркуляр, который настоятельно предлагал губерниям составить и выслать до 1 февраля 1923 г. в адрес административной комиссии ВЦИК губернский план сокращения уездов и волостей [22. Л. 38]. На основании этого документа 23 ноября 1922 г. Сибревком принял постановление, согласно которому губернским административным комиссиям предлагалось представить в Сибирскую административную комиссию к 1 января 1923 г. проект сокращения административных единиц губернии (уездов и волостей) по согласованию с уисполкомами [Там же. Л. 42].

На примере Омской губернии рассмотрим процесс низового административного районирования в Сибири. Согласно директивам сверху в 1923 г. в Омской губернии начались подготовительные работы по организации районной территориальной системы. В апреле 1923 г. Омский губисполком утвердил проект укрупнения волостей, разрешив уисполкомам проводить работу под наблюдением планокомиссии [11. Л. 6]. Согласно проекту в Омской губернии должны были образоваться 54 укрупненных районо-волостей: 11 - в Тарском, 4 - в Тюкалинском, 4 - в Калачинском, 16 - в Омском, 8 - в Татарском и 11 -в Славгородском уездах [Там же. Л. 11-16]. Намечаются сроки районирования в Омской губернии. Сначала предположено было провести укрупнение волостей к 20 июня 1923 г. без дробления таковых, а к 20 июля закончить работы по основному проекту, произведя передачу и частей дробящихся волостей [23. Л. 26]. Однако воплотиться в жизнь данному проекту в 1923 г. не было суждено, так как согласно постановления ВЦИК от 27 апреля 1923 г. в целях наиболее планомерной подготовки к проведению продналоговой кампании с 15 мая 1923 г. по 1 января 1924 г. должна была быть прекращена любая работа по передаче уездов, волостей, а также отдельных районов и селений из одного уезда или волости в другие [11. Л. 110 д].

К началу 1924 г. большинство сибирских губерний, по мнению представителей Сибревкома, были подготовлены к переходу на систему укрупненных волостей [Там же. Л. 15]. Сибревком в начале января отправил во ВЦИК ходатайство о предоставлении сибирским губерниям возможности вводить новое волостное деление с последующим отправлением проектов и материалов в административную комиссию ВЦИК [Там же]. Согласно постановлению президиума ВЦИК от 4 февраля 1924 г. Сибревкому было предоставлено право самостоятельно разрешать укрупнение волостей в сибирских губерниях с последующим утверждением президиума ВЦИК [25. Л. 16].

В начале 1924 г. Омский губисполком распорядился начать планирование укрупнения волостей с 15 января текущего года [14. Л. 11]. Однако к районированию Омской губернии приступили лишь 1 февраля 1924 г. Основные работы были закончены к 1 апреля 1924 г. [26. С. 12], после чего Омский губиспол-ком направил этот план на утверждение в Сибревком, а также в Сибплан и административную комиссию при президиуме ВЦИК [24. Л. 48]. Из Москвы последовал ответ в Омск и Новониколаевск, что Сибревком обязан в дальнейшем пересылать в административную комиссию ВЦИК копии всех отправляемых ему губернских проектов с заключениями и замечаниями Сибревкома [25. Л. 16].

В течение лета 1924 г. план укрупнения волостей, предоставленный в Сибревком, задерживался в утверждении из-за нехватки фактических материалов по проводимому районированию [24. Л. 93]. IV сессией Омского губисполкома 22-27 августа 1924 г. был утвержден состав районоволостей [25. Л. 30], после чего материалы по проведенному низовому районированию были направлены на утверждение Сибревкома.

В основу районирования Омской губернии был положен проект, созданный губисполкомом. Однако в процессе работы пришлось признать, что, с одной стороны, отдельные районы получились чересполосными, а с другой - некоторые селения не имеют экономического тяготения к району, в состав которого были изначально отнесены [14. Л. 77]. В силу этого в проект губисполкома вносились изменения, в результате чего низовое районирование было проведено успешно, но с большими отступлениями от первоначального плана.

Районирование на территории Сибири, подконтрольной Сибревкому, в части укрупнения волостей было завершено к концу 1924 г. [10. С. 14]. В результате в сибирских губерниях вместо 838 прежних волостей образовалось 245 районов [29. Л. 3, 3 об., 812]. Укрупненные волости должны были строиться на основе экономического тяготения и организации целостных экономических низовых районных единиц [17. С. 16]. Однако на практике не везде удавалось следовать этому правилу, большое значение имели экономические, политические, а также национальные особенности Западно-Сибирского региона.

Необходимость эффективных изменений в системе административно-территориального деления дала толчок к разработке перспективных проектов. Проект Госплана обозначил задачи, которые должны были в конечном итоге привести к экономической модернизации страны. Однако в силу незаконченности разработок, а также противодействия автономий были реализованы лишь отдельные части этого проекта.

Западносибирские области, запланированные проектом Госплана, так и не были созданы, оставшись лишь в теоретических разработках. Существование национальных административных единиц, таких как Казахская АССР, а также несовершенство административно-территориальной политики советского руководства в первой половине 1920-х гг. не позволили воплотить в жизнь проект Госплана в полной мере и сформировать правильные экономические границы районов. В то же время проект Госплана дал толчок к дальнейшему развитию и совершенствованию проектов административно-территориального устройства РСФСР.

К началу 1925 г., после того как было успешно проведено низовое районирование в западносибирских губерниях, начались подготовительные работы по образованию единой административно-территориальной единицы под контролем Сибревкома.

самым, после продолжительных обсуждений различных проектов по совершенствованию административно-территориальной системы в Западной Сибири, было создано новое административное образование -Сибирский край, призванное развивать экономическую мощь Советского государства.

Литература

Урал. ун-та, 2012. 259 с.

Статья представлена научной редакцией «История» 14 августа 2018 г.

Formation of the Administrative and Territorial System of the RSFSR in the First Half of the 1920s (On the Example of Zoning of the West Siberian Provinces)

Vestnik Tomskogo gosudarstvennogo universiteta - Tomsk State University Journal, 2019, 439, 142-146. DOI: 10.17223/15617793/439/18

Konstantin B. Korzhenevskiy, Nizhnevartovsk State University (Nizhnevartovsk, Russian Federation). E-mail: K0nstantin_Lg@mail.ru

The article is devoted to the study of the problem of forming the system of administrative-territorial division of the Soviet state according to the materials of Western Siberia. Questions of regional zoning in the 1920s, which included project activities for the Ob and Kuznetsk-Altai Oblasts, as well as for lower-level zoning, are discussed. The stages of the development of administrative and territorial projects at the highest state level, based on economic factors, are shown. The author made an attempt to reveal the specifics of the implementation of the Gosplan project on the economic zoning of the RSFSR in the territory of Western Siberia controlled by Sibrevkom according to archival documents. According to this project, in the territory of the region, it was planned to establish two regions: Kuznetsk-Altai and Ob. Kuznetsk-Altai Oblast was designed as a future powerful industrial-agricultural combine. Ob Oblast, planned by the State Planning Committee, had a pronounced agricultural purpose in terms of the nature of production. In practice, the project was launched from the bottom, with the enlargement of the regions. After the creation in 1923 of the Urals Oblast, which included most of the West Siberian territory, the project activity for the creation of two Siberian regions was completed. Preparatory work began on the formation of a unified Siberian region. The article contains detailed information on the conduct of lower-level zoning in Western Siberia using the example of Omsk Province. Despite the fact that the district that replaced the volost was to be built on the basis of economic gravitation, in practice, it was not possible to follow this rule everywhere in the process of lower-level zoning. Of great importance was the novelty of the regional division of the provinces, as well as economic, political and national peculiarities of the region. This article shows the relationship between different levels of government and the main problems the

provincial leadership faced while implementing the central government&s decisions regarding lower-level administrative zoning. It is concluded that the West Siberian regions planned by the Gosplan project were never created, remaining only in theoretical developments due to the existence of national administrative units such as the Kazakh ASSR, to imperfections in the administrative and territorial policy of the Soviet leadership in the first half of the 1920s. It should be added that the draft of the State Planning Commission gave the reason for the further development and improvement of the projects of the administrative and territorial structure of the RSFSR, which was embodied in the creation of a single economic region in Western Siberia - Siberian Krai.

REFERENCES

historical path to harmony]. Yekaterinburg: Ural State University.

from 1917 to 1925]. Moscow; Leningrad: Planovoe khozyaystvo.

April 1923: Verbatim Report]. Moscow: Politizdat.

mations in the period of "Sibrevkom Siberia"]. Irkutskiy istoriko-ekonomicheskiy ezhegodnik. 15. pp. 67-78

Received: 14 August 2018