Становление бюрократии в петровское время

ББК 87.6

А. А. Хохлова Астраханский инженерно-строительный институт

СТАНОВЛЕНИЕ БЮРОКРАТИИ В ПЕТРОВСКОЕ ВРЕМЯ

Государственная бюрократия возникла на заре человеческой цивилизации. Источники свидетельствуют о том, что бюрократия существовала в Древнем Египте и Древнем Китае, в Корее и Вавилоне, в странах Запада и Востока. Бюрократия неизменно возникала всюду, где заканчивался военный период и устанавливалась государственная власть, которая нуждалась в устойчивом социальном порядке, в формах контроля за государственной службой, в определенном стиле взаимоотношений чиновничества с гражданами и гражданскими объединениями. Этот процесс не обошел стороной и Россию.

В статье речь пойдет о становлении бюрократической системы в России ХУ1-ХУШ вв., ее исторических корнях, развитии и совершенствовании в зависимости от структуры власти и задач общества.

Бюрократия в России ведет начало с XIII в. - со времени оформления абсолютизма. Лица, занимающиеся управленческими функциями, существовали уже во времена Русской Правды (XI в.) - вирники и тиуны. В следующие столетия их численность, как и номенклатура отправляемых ими функций, увеличивалась и усложнялась. По мнению В. О. Ключевского, московское государство всегда старалось максимально подчинить себе «все силы и средства общества, не оставляя простора частным интересам отдельных лиц и классов» [1, с. 462]. В ХУ1 вв. Иван Грозный создал для контроля над «государевыми служивыми людьми» специальное образование - Разряд. Это учреждение следило за «личными делами» 22-23 тысяч человек. Из них 2-3 тысячи были включены в московские послужные списки, что составляло некое подобие столичной «номенклатуры», а оставшаяся часть входила в списки других городов и представляла местные «номенклатуры» [2, с. 109]. В рассматриваемое время не делалось строгого различия между военной и гражданской царевой службой. Основная часть служивых людей привлекалась государством для решения военных задач. Вместе с тем из этих же послужных списков подбирались исполнители для любых царских миссий. Как правило, при подборе кандидатур учитывались следующие критерии: родословная выдвигаемого лица, его служебный титул и должности, которые оно занимало. Однако в ХУТ-ХУП вв. бюрократия в России еще не сложилась, т. к. не определилась до конца система совокупных признаков, которые формируют бюрократическую форму управления, а именно: строгая иерархия учреждений и должностных лиц, руководствующихся в своей деятельности уставами и регламентами; зависимость чиновников от монарха; единообразие структуры и штатов учреждения; определение функциональных обязанностей должностных лиц; углубление разделения их труда; четкое разделение обязанностей и ответственности и т. д. [1].

Только в XVIII в., при Петре I, был установлен единый текст присяги, где ставили подписи не только сенаторы, но и канцелярские служители. В присягу Генерального регламента было введено обязательство действовать в соответствии с инструкциями, регламентами и указами. Всего этого не могло быть в крестоприводных записях XVII в., которые имелись в учреждениях для различных категорий должностных лиц.

Уже в XVII в. существовали иерархические учреждения: Боярская дума, приказы в центре и воеводческие избы на местах, но нормативные акты, определяющие принципы организации, права и обязанности Боярской думы и приказов отсутствовали, не была выработана строгая система формирования центрального аппарата. Должностные лица и правительственные учреждения не располагали законодательными документами, определяющими их права и обязанности, хотя в реальной жизни эти различия имелись.

Правительственные учреждения и персонал делились на два уровня: высший, или правящий, и низший, или исполнительный. Роль высшего уровня выполняла правящая верхушка, заседавшая в Боярской думе. При назначении в Думу руководствовались принципом породы кандидата и родства с царской фамилией, думный чин, в основном, являлся пожизненным. Думные чины пользовались экономической независимостью, они обеспечивались землей и крестьянами независимо от того, где находились и какие обязанности выполняли. История располагает фактами, когда князья и бояре лишались чина, земельных владений, но таких случаев было немного. Иными были принципы назначения в Сенат и сенаторы. При назначении сенатором или на другую должность царь руководствовался принципом служебной годности. При этом большое значение имели личные достоинства человека, ум, образование, служебное рвение, а заслуги предков во внимание не принимались. Лицо, получившее назначение в Сенат, занимало должность, а выбывшие по каким-либо причинам из состава Сената утрачивали звание сенатора. Сенаторы, как и прочие чиновники, получали денежное жалованье. Прекращение службы влекло за собой прекращение выдачи жалования, повышение или понижение по службе также было связано с размером жалованья. В этом прослеживается большая зависимость сенатора от верховной власти. Лишь в петровское время все учреждения были обеспечены инструкциями, регламентами и штатами. Учреждения, присутственные места выполняли определенную нагрузку, имели четкую систему соподчиненности учреждений и разделения функций.

Специализация чиновничества и дробление обязанностей по должностям привело к отграничению военной службы от гражданской, созданию регулярной армии, которая была рассчитана на обслуживание иерархии военной бюрократии.

Численность бюрократии к концу царствования Петра незначительна, но она увеличилась. Это можно объяснить дроблением должностей во всех подразделениях бюрократической системы, перераспределением должностных лиц между сферами управления и совершенствованием всей системы государственного управления. Именно при Петре на местах возникли губернские и провинциальные учреждения, а вместе с ними и их штаты. Правда, следует отметить, что количество должностных лиц не служит главным признаком бюрократической сути управления.

Особое место в формировании бюрократической системы в России принадлежит «Табели о рангах всех чинов воинских, статских и придворных, которые в каком классе чины» от 24 января 1722 г. Отдельные положения этого нормативного документа действовали задолго до его опубликования. Значение «Табели о рангах» состояло в том, что она систематизировала и унифицировала все чины империи, устанавливала три иерархические симультанно-параллельные лестницы чинов для гражданской, военной и придворной служб, по 14 ступеней в каждой. Все 14 рангов, составляющих «Табель о рангах», являлись ступенями служебной иерархии, по которым чиновник любой отрасли: гражданской, сухопутной или военно-морской, благодаря своим особенностям и рвению, мог продвинуться по службе. Так, в «Табели о рангах» Петр I закрепил отмену безоговорочного приоритета «породы» перед службой. Вместе с тем данное предложение о «богоненавистном и враждотворном местничестве» в 1682 г. рассматривалось в Комиссии под председательством В. Голицына [4, с. 64]. С этого времени, по мнению В. О. Ключевского «совершенно изменилось отношение сословного положения служивого лица к служебному чину. Прежде этот чин определялся принадлежностью лица к известному генеалогическому слою служивого класса; теперь, наоборот, приобретение известного служивого чина вводило в состав высшего служивого класса, какого бы оно ни было происхождения» [3, с. 455]. Однако Петр I сознавал, что гражданская служба могла бы стать слишком легким путем для перехода людей из «подлых» классов в дворянское сословие. Своим Указом от 31 января 1724 г. он предписал «в секретари не из шляхетства (дворянства) не определять, дабы потом не могли в асессоры, советники и выше происходить» [5, с. 27].

Петр I, как истинный император и властитель своего государства, поставил всех своих подданных под надзор полицейского государства. В целях контроля над деятельностью государственного аппарата Петр создал два социальных института: фискальную службу и прокуратуру. Они выполняли общее дело, но разными средствами: прокурорский надзор осуществлялся внутри учреждения, фискальный - за его пределами. Так как комплектование данных служб проводилось в основном путем назначения царем чиновников, то получалось, что бюрократия правила и себя же контролировала.

В заключение можно сказать, что Петр I привнес в российскую традицию неукротимого деспотизма правителей рационализаторские механизмы регулярного правильного государства. В петровское время сложился новый механизм управления страной. Он создал стройную систему органов управления, в основу которой был заложен отраслевой принцип и разграничение компетенций. Приказная система была заменена коллегиальной, была также регламентирована работа учреждений, определены установленные нормы и правила для государевых людей, пути движения документов. Только царь пользовался неограниченной властью. Вся чиновная рать, бюрократия находилась в зависимости от него, но эта зависимость была взаимной. Таким образом, идеал «регулярного государства» вначале имел известные преимущества, но очень скоро породил одно из основных зол и вместе с тем основную характерную черту русской жизни - бюрократизацию.

В конце своего жизненного пути Петр I пришел к мысли об отказе от вертикали власти и ее неэффективности в управлении. Однако, несмотря на негативные стороны административных новшеств, новая система управления явилась шагом вперед в государственном строительстве и в условиях феодального правопорядка положила начало законности.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

Получено 4.10.2006

BUREAUCRACY FORMATION IN PETER’S EPOCH

A. A. Chochlova

There is considered the phenomenon of bureaucracy in Peter’s epoch. In the article the system of joint features of the bureaucratic management and the reality of that time are compared and analyzed.

A great attention is paid to the influence of the famous T able of ranks of public service in tsarist Russia.