2012 История №4(20)
УДК. 940.3
О.В. Чудаков
ДЕМОКРАТИЗАЦИЯ ОРГАНОВ ГОРОДСКОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СИБИРИ В ПЕРИОД СОЦИАЛЬНЫХ КАТАКЛИЗМОВ (МАРТ-АПРЕЛЬ 1917 г.)
В ходе Февральской революции 1917 г. произошло свержение самодержавия и установление власти Временного правительства. Изменение государственного устройства способствовало трансформации органов городского самоуправления, которые весной 1917 г. подверглись процессу демократизации путем пополнения своего состава новыми представителями общественности и политических сил.
Февральская революция 1917 г. стала этапом качественного изменения во взаимоотношениях власти и самоуправления. Общегосударственный кризис привел к тому, что новая власть в лице Временного правительства взяла в свои руки управление страной, с целью создания власти, пользующейся доверием страны. Она видела свою опору в демократизированной системе общественного самоуправления, а органы самоуправления, в свою очередь, ожидали от новой власти расширения своей правовой базы.
Существование цензовых дум в условиях демократизировавшейся России долгое время оставалось под вопросом, и революционные массы требовали их немедленного роспуска и проведения новых выборов на демократических началах. Временное правительство, сознавая, что ликвидация многих консервативно настроенных городских дум или отстранение их от решения муниципальных вопросов могут быть проведены путем прямого революционного действия, в конце марта 1917 г. выпустило специальный циркуляр о демократизации городских дум, направленный губернским комиссарам, в котором признавало «непригодность устарелых форм самоуправления» и официально соглашалось на демократизацию путем пополнения их составов «нецензовым элементом» с правом решающего голоса [1].
Однако Временное правительство и Министерство внутренних дел запаздывали за стремительно развивавшимися революционными событиями в провинции, а многие постановления правительственных органов поступали на места с большим опозданием, поэтому для наведения порядка в этом вопросе потребовалось вмешательство министра-председателя Временного правительства кн. Г.Е. Львова, который в циркулярном письме дал разъяснение о демократизации городских дум губернским комиссарам: «Впредь до
проведения на местах выборов в городские думы на единственных началах, установленных Временным правительством, допустимо в порядке временной меры пополнение городской думы, управы представителями демократических слоев населения, причем думы должны быть пополнены в числе равном числу гласных думы, управы - соответственно действующей надобности» [2. С. 43]. Тем временем органы городского самоуправления в Сибири продолжали заниматься текущими вопросами местного хозяйства, и известия о событиях в столице гласные думы восприняли как сигнал к усилению своего влияния в обществе. Следует заметить, что с самого начала Временное правительство заявило о всемерной поддержке существующего местного самоуправления, вплоть до проведения реформ, так как во внимание принималась та огромная работа как в сфере местных нужд, так и по организации тыла, которая все еще лежала на плечах городских дум. Поэтому демократизация городского самоуправления была процессом объективным, продиктованным самой жизнью.
Процесс демократизации шел в основном двумя путями: пополнением состава существующих городских дум или же их переизбранием. Но не всегда принимаемые решения о демократизации реализовывались на практике. Консервативным силам удавалось блокировать принятые решения и, таким образом, срывать их выполнение. Так, например, в г. Ишиме Тобольской губернии 17 марта 1917 г. по предложению городского головы было принято постановление о том, чтобы увеличить число гласных думы за счет представителей различных групп населения на 15 человек. Однако консервативная часть городской думы, воспользовавшись телеграммой губернского комиссара о предстоящем опубликовании указа Временного правительства о реформе городского самоуправ-
Демократизация органов городского самоуправления в Сибири (март - апрель 1917 г.)
ления, добилась того, что выборы были приостановлены и затянулись надолго. 20 июня уездный комиссар сообщал в МВД, что «в настоящее время, ввиду затянувшихся выборов в новый состав гласных, дополнительные выборы возобновлены» [3. Л. 483].
На заседании Иркутской городской думы 23 марта 1917 г. гласными было принято решение пополнить состав думы 38 «демократическими элементами»: от Комитета общественных организаций - 5 чел., от Совета рабочих депутатов - 5, от Союза профессиональных рабочих союзов - 5, от Совета военных депутатов - 2, от санитарных по-печительств - 6, от продовольственных попечи-тельств - 5, от кооперативов - 3, от общества врачей - 1 и др. [5. Л. 168об.]. В свою очередь, гласный Н. П. Максимов предложил, вследствие наступивших «великих событий», сложить свои полномочия и дать возможность произвести выборы при участии всех слоев населения» [6. Л. 170]. Стоит заметить, что только в Омске городская дума была пополнена исключительно представителями Совета рабочих и солдатских депутатов. Красноярский Совет отказался направить в думу своих представителей и потребовал от комитета порядка проведения выборов в новую думу. В остальных же сибирских городах пополнение дум
шло за счет представителей военнопромышленного комитета и биржевых комитетов, союзов городов, союзов чиновников правительственных учреждений, мещанских, еврейских, мусульманских и других обществ [7. Ч. 1. С. 231232].
Оправившиеся от февральско-мартовских потрясений 1917 г., многие городские управы также осознавали необходимость демократического преобразования органов городского самоуправления. Буржуазные общественные комитеты, Советы и другие революционные организации предлагали пойти на временный компромисс и до официального объявления о начале их перевыборов пополнить состав дум представителями от нецензового населения и городских демократических организаций. Так, например, в г. Ялуторовске Тобольской губернии вопрос об организации новой местной власти был поставлен на повестку дня городских уполномоченных только 10 апреля 1917 г. Итоговое решение сводилось к пополнению состава городского самоуправления, до осуществления реформы местного самоуправления Временным правительством, представителями местных организованных демократических сил [8. Л. 13].
Стремясь держать процесс демократизации городского самоуправления под контролем, быть в курсе происходящего в переходное время, МВД провело опрос городов и к концу июня 1917 г. сделало предварительную сводку состояния городов после революции. К началу июля были получены сведения по 26 губерниям, 214 уездам и 414 городам. Их анализ показал, что новые городские думы были избраны в 5 городах, пополнены в 287 городах. В 122 городах думы действовали в прежнем составе. В 228 - городские управы остались без изменений, в 124 городах управы были изменены частично и в 55 городских управах появился новый состав [9. С. 183]. Неэффективность обновления городских дум, как отмечали многие общественные деятели, в том числе и кадеты, заключалась в объективных причинах. «Старый строй оставил им (городским деятелям) плохое наследство - в виде устарелого законодательства, отсутствия людей, отсутствия навыков к управлению, отсутствия финансовых средств, отсутствия общественных привычек...» [2. С. 81]. Но, думается, дело не только в этом: налицо были и прямой саботаж старых гласных или их полная растерянность, неспособность работы в новых условиях, консерватизм их политических взглядов и т.д., что приводило к срыву заседаний городских дум из-за абсентеизма гласных, недостатка кворума, из-за нежелания сотрудничать с демократическими орга-
О.В. Чудаков
низациями на местах, что приводило к постоянной конфронтации с ними и, в связи с этим, недовольству муниципальными органами со стороны городского населения.
Но, с другой стороны, демократические элементы, доизбранные в городские думы от «нецензового» населения, не внесли свежую струю в повседневную работу муниципальных учреждений. Являвшиеся в большинстве своем представителями политических партий и общественных течений новые гласные не вникали в городские хозяйственные дела, а после первого организационного заседания демократизированных городских дум демонстративно не являлись на дальнейшие заседания или проявляли повышенную активность и инициативу, когда в городских думах ставились политические вопросы. Политиканство брало верх в деятельности новых гласных.
Демократизация городского самоуправления внесла в их работу очень важный элемент. В городских думах стали создаваться фракции по партийной и профессиональной принадлежности, которые оказывали существенное влияние на их работу и принятие решений, часто приводящих к острым дискуссиям. Поэтому в этот период в стране наблюдалась острая борьба между партиями, общественными организациями за вхождение их представителей в органы местного самоуправления, чтобы через них иметь возможность реально влиять на обстановку в губернии, городе, уезде.
Таким образом, в работу городского самоуправления был внесен принцип состязательности, при котором фракции были выразителями идей своих партий, различных слоев населения. Это имело две стороны. Положительным было то, что вопросы могли тщательно обсуждаться с учетом нужд и чаяний различных социальных групп, что было очень важно. С другой стороны, здесь было немало и отрицательного, когда обсуждение переходило в плоскость выяснения отношений между партиями и вопрос, ради которого собирались, нередко отходил на второй план. В таких случаях из-за низкого уровня политической культуры страдало, прежде всего, дело. На практике свои программные требования партии и общественные организации, как правило, не реализовывали [10. С. 79].
Реформы в области государственного строительства в условиях Февральской революции были направлены на демократизацию местных органов управления. Основными предпосылками процесса демократизации были: 1) развал хозяйственной жизни, инфляция, продовольственные трудности, нарушение традиционных межрегиональных эко-
номических связей и усиление партикуляризма в хозяйственной жизни; 2) острое недовольство трудящихся масс войной и хозяйственными трудностями, способствовавшее обострению классовой борьбы; 3) усиление среди пролетарского слоя горожан влияния левых партий; 4) усиление роли местных политических групп, мелкой буржуазии, которая до революции была отстранена от участия в местном управлении [11. Т. 1. С. 302].
Февральская революция 1917 г. активизировала процессы демократизации, становления новых общественно-политических объединений и переустройства действовавших на местах органов самоуправления. Временное правительство в совместно подготовленной с Петроградским Советом декларации от 3 марта 1917 г. изложило программу демократических преобразований в России, в том числе «Выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого и тайного голосования» [12. С. 419-420]. Наиболее характерной чертой развития системы местного самоуправления в это время было усиление их роли.
Правотворческая деятельность Временного правительства в области организации местной власти развивалась, преимущественно, по трем направлениям: 1) ликвидация наиболее одиозных реакционных элементов старого государственного аппарата с сохранением учреждений, которые не противоречили целям новой власти и показали свою жизнеспособность; 2) формирование новых управленческих структур (института комиссаров, продовольственных, земельных комитетов); 3) регулирование взаимоотношений между центральными, местными органами государственной власти и разнообразными общественными организациями [13. Л. 35]. В итоге, правовое обеспечение процессов демократизации было наиболее полным по первым двум направлениям. Однако разработчики реформы местной власти не предусмотрели никакой четкой схемы исполнения решений Временного правительства, не говоря уже о конкретных принципах и способах контроля за исполнением этих решений.
Система местных органов самоуправления, как она сложилась во время Февральской революции, оказалась довольно «пестрой». Замыслы Временного правительства сводились к тому, чтобы заменить появившиеся после февральских событий комитеты общественных организаций, а также губернские, уездные и волостные исполнительные комитеты думами и земствами, вновь избранными на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. В правительственных кругах и среди правоведов шли дискуссии «о принципах местного само-
Демократизация органов городского самоуправления в Сибири (март - апрель 1917 г.)
-------------------------------------------------------------------------------------------- 85
управления». В многочисленных комиссиях МВД разрабатывались всевозможные проекты «демократизации городского и земского самоуправления», дабы приспособить старый государственный аппарат к буржуазному строю [10. С. 92].
Таким образом, Февральская революция 1917 г. активизировала процессы демократизации, становления новых общественно-политических объединений и переустройства действовавших на местах органов самоуправления, которые использовали политические силы в борьбе за расширение своей социальной базы. В процессе демократизации органов городского самоуправления на место старым гласным-цензовикам пришли представители так называемого третьего элемента из числа служащих, творческой интеллигенции и рабочие и солдаты. На политической арене их интересы выражали партии меньшевиков и эсеров. Их видение места и роли городских самоуправлений в системе властных органов не слишком отличалось от взглядов кадетов, ибо и те, и другие предлагали модель государства, традиционно называемого буржуазнодемократическим. Однако, несмотря на свой относительный «демократизм», эсеры и меньшевики не поняли необходимости в условиях общенационального кризиса изменить политику «государственной целесообразности» на политику «популизма» и уступили лидерство левым радикалам.