Мигрант – регион – Федерация: миграционная политика в Краснодарском и Ставропольском краях

Мигрант — регион — федерация: миграционная политика в Краснодарском и Ставропольском краях

Мэттью Лайт*

С момента провозглашения независимости Российской Федерации в 1991 году и местные, и иностранные наблюдатели не раз обращали внимание на некоторую неупорядоченность и, как следствие, подвижность отношений между центром и регионами в новом государстве. В качестве примера сошлюсь на изучение западными исследователями трений между центром и регионами по поводу отчислений налоговых поступлений в федеральный бюджет1 и споров о том, кто должен отвечать за финансирование социальных и иных правительственных программ2. В своём обширном исследовании известный американский правовед утверждает, что в области правовых отношений российская федеральная система институционализирована слабо. Взамен её отличают неформальные сделки между центральным правительством и главами региональной исполнительной власти, и такое состояние дел, характерное для времени президенства Ельцина, не изменилось коренным образом при Путине, хотя федеральное правительство и стало более напористым в последние годы3. Естествен-

Мэттью А. Лайт, доцент Центра Криминологии Университета Торонто, Торонто (Канада).

*Автор выражает свою признательность Совету по международным исследованиям и обменам (1ЯЕХ), предоставившему в рамках Программы индивидуальных исследований для американских ученых (1АЯО) грант на проведение полевых исследований в 2005—2006 годах.

но, возникает вопрос: чем такой федерализм, одновременно ассимет-ричный и не принимаемый безоговорочно, может обернуться для обычных людей, живущих в России — как для её граждан, так и для неграждан? В нижеследующей статье я и пытаюсь найти на него ответ посредством изучения прав мигрантов в современной России, в особенности (хотя и не исключительно) прав нерусских мигрантов.

Статья — производное от диссертации, защищённой мною в 2006 году на кафедре политических наук Йельского университета. Началось всё с того, что я заметил: региональные правительства обладают немалой властью в области реализации прав мигрантов и сами решают, какими тут руководствоваться подходами. Это наблюдение и стало побудительным мотивом к диссертационному исследованию. Я провёл сравнительный анализ миграционной политики в четырёх субъектах Российской Федерации — Москве, Белгородской области, Краснодарском и Ставропольском краях. В статье поле для сравнения ограничено двумя краями Северного Кавказа, в 1990-е — начале 2000-х годов подвергшимися наплыву мигрантов, — Краснодарским и Ставропольским. С моей точки зрения, между ними немало общего; ещё более общих черт можно найти в природе миграционных потоков в них; но вот отреагировали на эти притоки краевые администрации по-разному. Соответственно, я видел свою задачу в том, чтобы выявить, в чём суть и причины различий в миграционной политике двух регионов.

Подавляющее большинство населения Краснодарского и Ставропольского краёв составляют этнические русские; однако и в одном, и в другом есть и иные этнические группы, в том числе крупные и растущие. Отсюда — ещё одна задача: на примере двух регионов понять, какова природа межэтнической напряжённости в современной России и как с этой напряжённостью соотносится миграционная политика региональных властей. Особенно показательна в этом отношении привлекшая внимание и в России, и за рубежом ситуация с двумя этническими меньшинствами — многочисленным армянским и численно незначительным турко-месхетинским.

Межэтническая напряжённость на Северном Кавказе — не выдумка, а часть социальной реальности. Верно и то, что, помимо умышленных действий местных властей, есть и другие причины её возникновения. Более того, я стараюсь доказать, что на региональном уровне политика властей по отношению к мигрантам обусловлена не столько этническими отношениями как таковыми, сколько решениями, служащими достижению личных целей политических акторов. Вместе с тем я не мог обойти вниманием вопрос о влиянии этнического происхождения мигрантов на восприятие ими опыта взаимодействия с

региональными властями. Ведь без этого нельзя было выяснить, зависят ли трудности с обретением мигрантами легального статуса и законных прав от их этнической идентификации, а если зависят, то до какой степени. В статье показано, что и мигранты из числа этнических русских, пусть не все, но сталкиваются с теми же проблемами, что и мигранты из меньшинств. В то же время есть значительные различия между группами этнических меньшинств, в частности, в том же Краснодарском крае судьба армянских мигрантов оказалась во многом отличающейся от судьбы месхетинских турок.

Статья, как и диссертация, основана на исследованиях, опубликованных на русском и английском языках, на официальных документах и материалах СМИ, а также на интервью со служащими государственных и негосударственных организаций и с рядовыми мигрантами. (Причём в тех случаях, когда человек мог подвергнуться преследованиям за выраженную им в интервью точку зрения, его фамилия и должность не указывались мной в ссылках.) Эти интервью были взяты мной в 2004—2005 годах в ходе полевых исследований, потребовавших нескольких поездок в Краснодарский и Ставропольский края и длившихся в общей сложности около трёх месяцев. Кроме того, в 2005 году мной были взяты интервью у некоторых из ту-рецко-месхетинских беженцев, компактно расселённых в США в г. Ланкастере, штат Пенсильвания, после их организованного выезда из Краснодарского края.

Интервью и полевые записи дополнили доступные источники — дали информацию о ненадлежащем поведении как чиновников, так и мигрантов. Конечно, гипотезы, выводимые на основе полевых данных, могут быть только предварительными, поскольку опираются на субъективные свидетельства. Но если хочешь исследовать злоупотребления чиновников, нет другого пути в условиях постсоветской России, с её ограничениями свободы журналистов и учёных, как использовать полевые материалы. Новизна моей работы и заключается во введении их в научный оборот и в попытке объяснить причины различий в миграционной политике регионов.

Статья состоит из двух частей. В первой кратко охарактеризованы исследуемые регионы и обозначена основная исследовательская проблема: значительные различия между двумя регионами в реакции их властей на постсоветские миграционные передвижения, в первую очередь — на прибытие мигрантов неславянского происхождения. Во второй части я пытаюсь объяснить причины этих различий, исходя из предположения, что решающую роль в данном случае играют уникальные особенности политического развития Краснодарского края.

Последнее, о чём хотелось бы сказать, прежде чем перейти к изложению результатов исследования, — это о его возможных достоинствах и реальных ограничениях. Источником и тех, и других является статус автора — его положение иностранца. Я осознаю, что из-за него моим наблюдениям за миграционной политикой в России и за положением в ней с правами этнических меньшинств недостаёт того глубокого знания подоплёки происходящего, которым владеют российские учёные. Но в то же время я надеюсь, что мой взгляд на проблему — взгляд человека со стороны — позволил мне уловить такие её грани, которые ускользают от местных наблюдателей. Другим недостатком является то, что статья основана на полевых исследованиях, проводившихся в основном в 2004—2005 годах. С тех пор ситуация могла измениться — и в чём-то действительно изменилась; но об этом я скажу в заключении.

Представление регионов и обозначение их различий

Краснодарский край — это богатый регион с населением 5,1 млн человек, с высокопродуктивным агропромышленным комплексом и значительным туристическим сектором (включая курорт Сочи, место проведения зимних Олимпийских игр 2014 года). Ставропольский край с населением примерно в 2,7 млн человек — менее процветающий и из-за его близости к Чечне дополнительно проигрывающий соседу по такому важному для мигрантов параметру, как безопасность (в 1990-х годах в крае имели место три террористических акта). В то же время в истории обоих регионов много общего. Они были относительно поздно включены в состав Российского государства — в XVIII— XIX веках, после многолетней Кавказской войны, сопровождавшейся истреблением и выселением части коренных жителей, горцев. В результате подавляющее большинство населения обоих краёв составляют в настоящее время этнические русские: на их долю приходится 86,6 % всего населения в первом регионе и 81,6 % — во втором4.

На Северном Кавказе проблемы миграции занимают политиков сильнее, чем где бы то ни было в России, из-за чего регион обрёл сомнительную славу самого проблематичного в миграционном отношении5. Вследствие конфликта в Чечне оба края воспринимаются как форпосты России на Кавказе6. Начиная с 1990-х оба они столкнулись с ростом преступности и воздействием на их жизнь вооружённого конфликта. Вдобавок, большинство жителей Чечни нечеченского происхождения покинули республику во время боевых действий, и некоторые из них

переехали в исследуемые в этой работе регионы7. Но ещё до этого наплыв беженцев из районов армяно-азербайджанского противостояния основательно подорвал доверие граждан к авторитету государства, его способности поддерживать социальный порядок8.

Несмотря на сходство между регионами, отношение властей Краснодарского края к своим мигрантам было гораздо более враждебным, чем в Ставрополье. Для уточнения реакции каждого из регионов на постсоветские внутренние миграции я разработал несколько индикаторов, с помощью которых можно было бы измерить степень враждебности властей в отношении мигрантов. Это: 1) отказ региональных чиновников в выдаче иммиграционных / регистрационных документов; 2) коррумпированность службы миграционного контроля; 3) поддержка госструктурами насилия против мигрантов; 4) адресуемые мигрантам официальные заявления, выдержанные в терминах расизма и ксенофобии; 5) выборочные проверки иммиграционных бумаг у водителей и пешеходов в общественных местах.

Почти по всем этим критериям Краснодарский край оказывается значительно более антимигрантским, чем другие регионы России. Свидетельствами откровенно враждебного отношения краснодарских властей к мигрантам и соответствующего обращения с ними можно считать и открытое выражение губернатором и другими чиновниками этнического шовинизма и ксенофобии; и исходящее в конечном счёте от властей преднамеренное насилие против мигрантов, принадлежащих к определённым этническим меньшинствам; и, в случае с крохотным турецко-месхетинским сообществом, фактическое изгнание из края целой этнической группы. Всё это привлекало внимание не только российского, но и мирового сообщества.

Публичные заявления региональных чиновников отражают важные стороны их вовлечённости в миграционную политику. Губернаторы Краснодарского края, Николай Кондратенко и Александр Ткачёв, потворствовали нападкам на нерусских мигрантов и подчёркивали угрозу, которую они якобы представляют для безопасности Кубани и русских / казаков. Кондратенко, правивший до 2000 года, был к тому же известен как ведущий российский антисемитский политик. Ткачёв не последовал за Кондратенко в травле евреев, но копировал своего наставника в другом отношении — в раздувании враждебности к ино-этничным мигрантским меньшинствам. Так, в дополнение к открытым требованиям изгнания турок-месхетинцев он сделал публичное заявление, в котором отмечал наплыв людей с неславянскими фамилиями — грузинскими, турецкими, армянскими. Беспокойство краснодарских губернаторов по поводу «мигрантов неславянского про-

исхождения» получило резонанс в региональной прессе, которая настойчиво твердила о притоке этнических меньшинств и их «дестабилизирующем» потенциале; при этом не принималось в расчёт то очевидное обстоятельство, что большинство мигрантов были славянского происхождения, а население региона оставалось по большей части этнически русским9.

В региональном законодательстве враждебность к мигрантам, особенно неславянского происхождения, получила сходное двоякое отражение и в символических декларациях, и в ограничительной практике. В подтверждение можно привести следующие примеры. Во-первых, в 1990-е годы краснодарские власти чего только ни изобретали, чтобы напустить тумана вокруг конституционного права граждан на свободное передвижение внутри Российской Федерации10. Во-вторых, краевая легислатура вступила в длительную борьбу с правозащитными организациями по вопросам миграционного законодательства (региональное управление федеральной прокуратуры хотя и включилось в неё на стороне правозащитников, но нехотя и с запозданием11). В-третьих, некоторые из краевых актов по регулированию миграции содержали в себе явную или слегка завуалированную этническую составляющую12.

Итак, публичные заявления краснодарских политиков, как и их законотворчество, по своей сути были изначально ксенофобскими, враждебными мигрантам. Но сильнее всего край отличается от других регионов масштабом неофициальных ограничительных практик и фактически инициируемого властями насилия в отношении мигрантов. Наиболее своеобразным аспектом миграционной политики администраций Кондратенко и Ткачёва стала поддержка неоказачьего движения, defacto получившего статус одной из структур регионального правительства. Зародилось это движение в академических кругах, в ведущем краевом вузе — Кубанском государственном университете, и поначалу реализовывалось в деятельности по возрождению казачьей культуры. Затем, в начале 1990-х, администрация Кондратенко привлекла неоказачьи формирования для блокирования зерновых поставок из региона. В конце десятилетия казачья организация стала быстро интегрироваться в региональный правительственный аппарат13. С тех пор кубанские казаки получили официальное признание и всё возрастающие, законодательно обеспеченные функции14. А казачья милиция развернула на уровне краевого управления прения о мигрантах, в первую очередь касающиеся двух этнических групп: многочисленного армянского населения и численно незначительной группы турок-месхетинцев.

Армяне — мигранты в Краснодарский край. Нижеследующая информация о них получена в ходе полевого исследования, проведённого в городе Краснодаре в 2004 году. Она позволяет оценить ситуацию с легализацией их статуса (регистрация и гражданство), масштабы учинённого против них насилия, роль краевых властей и казаков в конструировании этих проблем и российского федерального правительства — в их разрешении.

В первые годы после распада СССР многие бывшие советские граждане переезжали в Россию под воздействием слабо определённых законом обстоятельств. До принятия последнего законодательства по гражданству и иностранным подданным и до замены советских паспортов на новые российские заполучить российское гражданство было довольно просто. С другой стороны, положение людей, перебиравшихся на жительство в Россию, было тогда зачастую неясным и зыбким, поскольку не было чёткого законодательного определения легальной и нелегальной миграции. У части мигрантов имелись советские паспорта со специальными вкладышами, подтверждавшими их российское гражданство, или без таких вкладышей, но с записью о постоянной прописке / регистрации в России; другая часть проживала без прописки / регистрации. После того как в новом законе было дано определение понятию «нелегальные мигранты» и прописана процедура их депортации, вторая категория, постоянно пополнявшаяся, сразу оказалась под угрозой, и армяне, переселившиеся в Краснодарский край, представляют собой яркий тому пример.

Если судить по интервью членов краснодарского армянского сообщества, не было и нет какой-то тайны в том, что значительное число армян проживали и живут в крае без формального законного статуса15. Те же информанты подчёркивали, что наличие большого числа нелегалов, то есть людей, живущих без документов, объясняется в основном препятствиями, намеренно встраиваемыми краевыми властями в процедуру легализации, которая и сама-то по себе является бюрократической, значит, по определению длительной. Такие препятствия могут принимать самые разные формы. Наиболее открытая — прямой отказ в регистрации по месту жительства, являющейся обязательной в России по закону16, нередко мотивируемый мнением миграционной комиссии. (По мнению армян-информантов, эта комиссия была специально создана и использована властями для выявления / подсчёта армян, проживающих в крае без докуметов17.) Другое препятствие к регистрации — это применение дополнительных ограничительных требований, отсутствующих в федеральном законе, а то и противоречащих ему. Например, могут отказать в регистрации не имеющей

гражданства жене по месту проживания мужа — гражданина России на том основании, что в случае регистрации жилая площадь, приходящаяся на каждого зарегистрированного, окажется меньше санитарной нормы. Как будто без регистрации, но при реальном совместном проживании супругов она волшебным образом увеличится! Фактически в этих случаях игнорируются поправки в закон о гражданстве, упрощающие процедуру регистрации не имеющих российского гражданства супругов по месту проживания супругов с таким гражданством. Обобщая все эти ограничительные практики, один из хорошо осведомлённых членов армянской городской общины пришёл к выводу, что многие, возможно, большинство нелегальных армянских мигрантов Краснодарского края действительно обладают правом проживать в России на законных основаниях, но из-за враждебного отношения к ним местных властей не могут реализовать это право бесплатно, то есть не дав взятку18. Другой путь — длительный судебный процесс, как правило, завершающийся в Верховном суде Российской Федерации19.

Проблемы армян, переселяющихся в Краснодарский край, не ограничиваются препятствиями, которые им приходится преодолевать при получении документов, наделяющих их легальным статусом. Они жалуются также на широко распространённую, иногда неприкрытую дискриминацию при приёме на работу. В одних случаях им прямо говорят, что не нуждаются в работниках-армянах, в других — заявления с армянскими фамилиями просто выбрасываются в урну. По этой причине, кстати, некоторые краснодарские армяне берут русские фамилии. Армянские респонденты утверждали, что в Краснодарском крае эта проблема стоит гораздо острее, чем в соседних регионах — в Ростовской области и Ставропольском крае. Незаконное проживание из-за отказа в регистрации означает, что поступление на работу тоже становится незаконным; тем самым умножаются возможности для вымогания взяток.

Наконец, армяне стали также мишенью прямых актов насилия на почве этнической ненависти, причём некоторые из них были совершены при поддержке властей, или, по меньшей мере, власти оставили преступников безнаказанными. Так, несколько серьёзных инцидентов имели место в городке Кореновск в 2000 и 2001 годах, во время которых этнические армяне и их частная собственность подвергались жестоким нападениям. Инцидент 2001 года перерос в форменный погром: армянам, торговавшим на местном рынке, были нанесены серьёзные увечья, а их магазинчики разрушены. К счастью, обошлось без смертельных исходов. Глава местной армянской

общины в интервью 2004 года выражал неудовлетворённость действиями милиции и других официальных лиц в обоих случаях. Он жаловался, что во время первого инцидента милиция не спешила ехать к месту события, чтобы помочь подвергшимся нападению армянам; а во втором случае последующее расследование прошло впустую, никто из виновных не был осуждён20. Можно предположить, что такой финал был обусловлен вмешательством в расследование местных властей. Подобные инциденты имели место и в других населённых пунктах края, в их числе — погром в курортном городе Анапе летом 2000 года.

Месхетинские турки. На долю этого иммигрантского сообщества достались ещё большие притеснения со стороны региональных властей. Российские исследователи тщательно проследили историю ту-рок-месхетинцев, положение с их статусом в России, начальные этапы их мытарств в Краснодарском крае21. Первоначально данная этническая группа проживала в Грузии в области Месхетии, примыкающей к границе с Турцией. Они были депортированы оттуда в 1944 году и сосланы в Среднюю Азию, где в основном жили в Ферганской долине Узбекистана. Серия погромов, направленных против них в 1989—1990-х годах, привела к тому, что почти все они покинули Узбекистан и поселились в других республиках, включая Россию, в том числе в Краснодарском крае. Их численность здесь оценивалась в начале 2000-х годов в 15 тыс. человек.

В течение 1990-х годов право турок-месхетинцев находиться в Краснодарском крае оспаривалось региональными властями на самых различных уровнях; но, с какой стороны ни посмотри, позиция регионального начальства уязвима. Основная масса месхетинских турок прибыла в Россию до распада СССР. Этот пункт является ключевым, поскольку, как отмечает Осипов22, они, таким образом, подпадают под закон о российском гражданстве; они российские граждане по факту, потому что прибыли в страну до наступления 1992 года — крайнего срока автоматического получения российского гражданства. В свою очередь, согласно действующему закону, это означает, что они, равно как и любые законно проживающие в России граждане, имеют право изменить своё место жительства в пределах Российской Федерации, так что претензии Краснодарских властей не имеют под собой законных оснований23.

В опыте проживания турок-месхетинцев в Краснодаре сразу бросаются в глаза два компонента: 1) отказ в выдаче почти всех официальных документов, удостоверяющих личность; 2) жестокие нападения на них неоказаков, а иногда и милиции. Поскольку краснодар-

ские власти согласованно и последовательно отказывали туркам-мес-хетинцам в выдаче регистрационных документов24, тем было невозможно или крайне трудно устроиться на работу, регистрировать браки, рождения и смерти. В некоторых случаях образование для турец-ко-месхетинских детей было доступно только на уровне начальных классов; в других допускалось окончание средней школы, но не было такого, чтобы дело дошло до получения университетского диплома. Менее известные стороны этой истории автор обнаружил в процессе интервьюирования шести турок-месхетинцев, переехавших в США в 2004 и 2005 годах (одно из шести интервью проводилось в России). Информанты рассказали о неформальных коррупционных практиках, к которым туркам-месхетинцам приходилось прибегать, чтобы получить документы, удостоверяющие личность25. Они свободно обсуждали масштабы коррупции и своё отношение к официальной политике в целом. К примеру, отметили, что было гораздо проще и дешевле купить российский паспорт и регистрацию («прописку») у коррумпированных чиновников в соседних регионах (в Ростовской области или в Ставропольском крае), чем в Краснодаре. На этом основании они заключили, что краснодарские чиновники опасались наказания за нарушение инструкций, запрещавших выдачу документов туркам-месхетинцам26. Неформальный лидер общины вспомнил даже конкретные случаи дисциплинарного наказания или смещения краевыми властями местных чиновников за попытки последних довести жалобы месхетинских турок до соответствующих инстанций27.

Месхетинские турки подвергались вопиющим актам насилия со стороны казаков, пользовавшихся, как выяснилось, своей квазислужебной безнаказанностью. Лидер турецко-месхетинской общины Свонидзе также настаивал на том, что милиция и казаки тесно связаны между собой самым непосредственным образом: часто одни и те же люди или члены их семей принадлежали к обеим организациям и действовали сообща. Казачьи дружины действовали обычно в тех случаях, когда милиции это было делать неудобно28. Собственно, в казачьих изданиях мало того что недвусмысленно прописывается обязанность казаков бороться с незаконной миграцией, так ещё и специально отмечается, что казачество — против присутствия ту-рок-месхетинцев на Кубани29.

Следует оговорить, что и мигранты из числа этнических русских отнюдь не ограждены от проявлений неприязни и злоупотреблений. Получение регистрации по месту жительства в Краснодаре представляет трудность даже для них, хотя их статус российских граждан не подвергается сомнению. Правда, на фоне остальных эта категория

мигрантов выглядит прямо-таки привилегированной. Во время интервью с двумя этническими русскими — вынужденными мигрантами из Чечни, оба жаловались, что их вынудили заплатить значительную взятку за регистрацию в Краснодаре, что добиться регистрации, не прибегая к подобным мерам, было невозможно, что сумма требуемых денег в качестве взятки возрастала по мере дальнейшего развития дела30. А один из моих респондентов, адвокат, заявил, что знает совсем уж вопиющие случаи, когда в регистрации отказывали людям, проживающим на жилой площади, являвшейся их законной частной собственностью31.

Итак, в 1990-е и в начале 2000-х годов краснодарское региональное правительство проводило своеобразную миграционную политику. Её отличительные признаки: ксенофобские заявления высокопоставленных чиновников, агрессивные меры против мигрантов, открыто поддерживавшиеся властями, региональное законотворчество ограничительного свойства. Перенял ли соседний Ставропольский край этот образец, и если да, то до какой степени? И по природно-климатическим, и по экономическим условиям у Ставрополья меньше возможности принимать мигрантов, чем у Краснодарского края, и в то же время оно было больше подвержено актам насилия на почве этнической вражды и нестабильности на Северном Кавказе. Добавим, что ставропольские мигранты беднее краснодарских, а их размещение оказалось более сложным вопросом32.Тем не менее в Ставропольском крае реакция властей на наплыв мигрантов была куда более спокойной, чем в Краснодарском. В отличие от соседей, ставропольское руководство воздерживается от политизации вопроса иммиграции, включая иммиграцию неславян.

Сравнительный анализ отчётов по вопросам демографии и мигра-ции33 за 2003 и 2004 годы позволил обнаружить следующие существенные составляющие официальной позиции по поводу мигрантов.

Представители мигрантских неправительственных организаций (НПО), с которыми я беседовал в Ставрополе, чаще всего разделяли мнение о том, что в ситуации с миграцией главная беда — нехватка в крае необходимых ресурсов и что решать её следует за счёт целевых федеральных дотаций. В то же время в некоторых НПО указывали, что местные власти не всегда использует по назначению федеральные средства, предназначенные для нужд вынужденных мигрантов34.

Таким образом, на первый план вышла проблема покрытия расходов на мигрантов. Реагируя на такое положение вещей, ставропольское правительство использовало официальные публикации в первую очередь для того, чтобы подчеркнуть необходимость дальнейших федеральных инвестиций. Межнациональным отношениям и вопросам безопасности было уделено меньше внимания, а сама ситуация представлялось таким образом, чтобы не разжигать страсти. В частности, на фоне некоторой общей межэтнической напряжённости власти Ставропольского края, в отличие от краснодарских, всё же избегают открытых столкновений с мигрантами неславянского происхождения. Особенно это заметно при сравнении отношения к мигрантам армянского, турецко-месхетинского и дагестанского происхождения. Интервью, проведённые летом 2004 года с представителями армянских общин Ставрополя и Пятигорска, показали, что тогда взаимодействие этих общин с властями было куда более гармоничными, чем в Краснодарском крае. Если мерить по размерам и активности общинной организации, её политическому представительству и процветающей культурной жизни, на Ставрополье проживает самая организованная и уверенная в себе армянская община в России35. В Ставрополе работник армянской общины заметил, что коррупция при регистрации существует и здесь, но она не сопряжена с этнической дискриминацией, то есть не направлена специально против армян. Точно так же лидер месхе-тинских турок в Краснодарском крае заметил, что в Ставропольском крае у его соплеменников только «десять процентов» тех проблем, с которыми турки-месхетинцы сталкиваются на Кубани36.

Пожалуй, самой политически «нагруженной» на Ставрополье является миграция из соседнего Дагестана в восточные районы края, совпавшая с оттоком из этих мест этнических русских. Эти изменения вызывают беспокойство властей. Однако, как было проиллюстрировано в последнем отчёте краевого министра внутренних дел, пока они трактуются как потенциальная проблема межнациональных отношений в будущем, нежели насущный кризис37. Не было также ни малейшего намёка на то, что ставропольские власти одобряют ограничение прав по переезду в свой регион выходцев из Дагестана (ко-

торые являются российскими гражданами)38. Другими словами, реакция ставропольских правительственных чиновников на мигрантов, чей приток ведёт к изменению этнической конфигурации в стратегически важном районе, была гораздо менее враждебной, чем выпады краснодарского правительства против куда более малочисленной миграции турок-месхетинцев.

С одной стороны, годами проживающий без гражданства в Ставрополе респондент-армянин саркастически заметил, что пытаться, не дав взятку, заполучить гражданство в Ставропольском крае, — то же самое, что пробовать купить колбасу в магазине, не заплатив за неё. То есть то и другое суть торговые операции, требующие денег. С другой стороны, сотрудники оказывающей мигрантам правовую помощь организации «Вера, надежда и благотворительность», опрошенные мной в их офисе в Пятигорске, утверждали, что трудности регистрации коснулись всех российских граждан, но исчезли к концу 1990-х годов. Они были уверены, что стабильно добиваются успеха в урегулировании легального статуса иммигранта с помощью исковых заявлений. Правда, одновременно они отметили, что милиция заинтересована в рейдах на рынки и другие общественные места с целью выявления нарушителей миграционного режима и получения с них «откупа». В целом изъяны миграционного контроля на Ставрополье скорее дают ту же картину, что и в среднем по России (широко распространённый подкуп и умеренные наказания за нарушения правил регистрации), чем на Кубани, где главная беда мигрантов — массовые отказы в регистрации.

Вместе с тем различие между Ставропольским и Краснодарским краями отнюдь не абсолютное. На Ставрополье тоже пытались ограничивать права мигрантов, в том числе русских, на переезд в регион. Здесь тоже завели краевые миграционные комиссии на манер краснодарских (они были распущены после судебных опротестований их правомерности). В 2002 году был принят краевой закон с целью «упорядочить» въезд (миграцию) в регион «граждан Российской Федерации, иностранных подданных и лиц, не имеющих гражданства какого-либо государства»39. Статья 3 этого закона содержит туманное заявление, что «миграция в Ставропольский край носит регулируемый характер и допускается в пределах, в которых геополитические обстоятельства и экономические и политические условия позволяют гарантировать права и свободы граждан, законно проживающих на территории края, а также государственную и общественную безопасность». А статья 5 устанавливает, без ссылки на российское гражданство, годичные квоты для «лиц», которые могут быть размещены на средства краевых / городских (муниципальных) правительств40. Однако этот закон был

также опротестован и отменён по суду. По утверждению начальника юридического отдела краевого законодательного собрания, закон 2002 года вообще был нацелен на привлечение внимания к проблеме субсидирования социальных нужд мигрантов41.

Таблица 1

Проявления враждебности Краснодарский край Ставропольский край

Законодательные ограничения Значительные Среднего уровня

Ксенофобия чиновников Имеется Отсутствует

Уровень коррупции Высокий = запретительный Относительно низкий (?)

Оплачиваемое государственными институтами насилие Имеется Отсутствует

Проверки документов Повсеместно Повсеместно

Таблица 1 резюмирует сравнение двух регионов по показателям проявлений враждебности по отношению к мигрантам. Резко анти-мигрантский набор показателей, характерный для позиции Краснодарского края, сразу бросается в глаза. Есть только одно ярко выраженное совпадение — проверка документов. Действующий режим проверки документов — мера, в определённой степени объяснимая как необходимая предосторожность. Причём как мера безопасности проверки были скорее оправданы на Ставрополье, чем в Краснодарском крае, ввиду того, что Ставропольский край был больше подвержен рискам из-за войны в Чечне.

В следующей части я попытался выстроить причинно-следственное объяснение, стоящее за этими вариациями.

Анализ: множественные уровни причинности

Чем объясняются различия в положении мигрантов-неславян в двух регионах?

Ближайший ответ — различиями в политике. Несмотря на опасную близость к очагу гражданской войны, которая велась федеральным центром, в Ставрополе не копировали пример коллег из Крас-

нодара, не повторяли вслед за ними такие крайние практики, как отказ в регистрации и гражданстве, ксенофобские заявления на официальном уровне и провоцирование насилия. Даже когда там принимали противоправные жестокие акты, делалось это с иными целями, чем в Краснодарском крае. Если на Кубани мы видим яркую демонстрацию антимигрантского популизма, на Ставрополье в основном заинтересованы в извлечении посредством ссылок на нужды мигран-тского населения федеральных субсидий.

Как, в свою очередь, объяснить столь различающийся политический выбор? Редкостная враждебность краснодарских властей к мигрантам на самом деле является исключительной. Однако проистекает она из особенностей политической ситуации в крае и из их взаимоотношений с Кремлём. Мой аргумент таков: политика демонстративной враждебности к мигрантам исходит от конфликтов между провинциальным руководством и российским центральным правительством, никоим образом не связанных с реалиями миграционной ситуации в крае. Я полагаю, что это утверждение может стать отправной точкой к конструированию модели миграционной политики, включающей множественные уровни причинной обусловленности.

Поскольку постоянная не объясняет переменную, отличия Краснодарского края от смежных регионов не могут вытекать из их исторического прошлого, к тому же довольно похожего, и даже из их постсоветских экономических трудностей и сложностей, связанных с проблемами геополитической безопасности, тоже схожих. Поэтому необходимо тщательное исследование постсоветского политического развития Краснодарского края.

После распада СССР краем почти всё время руководили два сильных правителя, тесно связанных с КПРФ, на протяжении 1990-х годов остававшейся наиболее влиятельной политической силой. У обеих этих политических фигур отношения с федеральными властями были остро конфликтными. Безраздельно контролировавшийс?