Проблемы и перспективы реализации "Минска-2"

Выпуск 40(56)

март 2016 г.

ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ РЕАЛИЗАЦИИ «МИНСКА-2»

Филипп Трунов,

научный сотрудник Отдела Западной Европы и Америки ИНИОН РАН

Возникновение в апреле - мае 2014 г. и последующее развитие вооруженного конфликта на востоке Украины означало, что в Европе - как считалось, регионе, наиболее стабильном с точки зрения обеспечения безопасности в конце XX - начале XXI в. - появился серьезный очаг напряженности. Данный конфликт, являющийся наиболее опасной по своим последствиям составляющей украинских событий 2013-2015 гг., оказал прямое влияние на драматичную утрату доверия в отношениях России и Евро-Атлантического сообщества . Поэтому именно от скорости и полноты урегулирования ситуации на востоке Украины в настоящий момент зависит восстановление критически ослабленных основ системы региональной безопасности в Европе и возвращение ей статуса региона, свободного от очагов напряженности. «Дорожной картой» для решения рассматриваемой проблемы является реализация «Минска-2» - соглашения от 12 февраля 2015 г., подписанного как официальным Киевом, так и Российской Федерацией и двумя странами-гарантами от Евро-Атлантического сообщества -ФРГ и Францией. В этой связи задача настоящей статьи - раскрыть основные проблемные узлы и определить перспективы реализации «Минска-2».

Ещё 6 июня 2014 г., в разгар вооруженного конфликта, по инициативе германской стороны был создан формат «Нормандской четверки» (ФРГ, Франция, Россия и Украина). В условиях «заморозки» политического диалога с РФ по линии НАТО и Европейского союза «Нормандский формат» стал де-факто единственной переговорной площадкой по разрешению проблем на востоке Украины. Дважды - в июле - середине августа и в сентябре 2014 г. - западные страны - участницы «четверки» временно сворачивали свое участие в ее работе, обвиняя Россию в оказании военной помощи комбатантам Донецкой и Луганской народных республик (ДНР и ЛНР). Представители ФРГ и Франции не поставили свои подписи под соглашением «Минск-1» от 5 сентября 2014 г., ставшим первой де-юре оформленной попыткой добиться прекращения огня на востоке Украине.

Думается, что именно отсутствие готовности западных держав стать гарантами «Минска-1» явилось основной причиной срыва выполнения данного соглашения. Во второй половине января - начале февраля 2015 г. на востоке Украины начался второй виток боевых действий, что могло спровоцировать резкую эскалацию напряженности в отношениях Запада и РФ. В сложившейся ситуации канцлер ФРГ А. Меркель и президент Франции Ф. Олланд приняли на себя основную роль в возобновлении деятельности «Нормандского формата». Лидерам его стран-участниц 12 февраля 2015 г. удалось в ходе 17-часовых переговоров выработать текст соглашения «Минск-2», включавший в себя три основных блока: 1) по миротворчеству и поддержанию мира; 2) общеполитические вопросы; 3) регулирование решения социально-экономических проблем, возникших в ходе боевых действий.

Положения первого блока зафиксировали необходимость установления всеобъемлющего «режима тишины» уже к 15 февраля 2015 г., т.е. через двое суток после подписания «Минска-2»2. В течение 14 дней предполагалось осуществить полный отвод тяжелой артиллерии (свыше 100 мм) на расстояние 50 км и реактивных систем залпового огня на 70 км от расположения артиллерийских систем данного типа другой стороны3. Соответственно, речь шла о создании достаточно широкой (50-70 км) зоны, где должны были находиться только группы ополченцев преимущественно со стрелковым оружием, т.е. силы, недостаточные для возобновления масштабных наступательных действий, что должно было создать условия для длительного, а затем и постоянного сохранения режима прекращения огня.

Комплекс мер по выполнению Минских соглашений,

март 2016 г.

Выпуск 40(56)

В условиях сближения сторон конфликта официальный Киев, согласно «Минску-2», должен был вернуть контроль над всей линией российско-украинской границы1. Реализация всего комплекса данных мер была возложена на миссию ОБСЕ -де-факто единственную профильную организацию с одновременным участием и России, и стран - участниц НАТО и ЕС. Однако серьезным недостатком миссии ОБСЕ являлось то, что ее мандат включал лишь выполнение задач по мониторингу ситуации, но не по поддержанию и особенно по обеспечению мира в случае новых локальных или масштабных вспышек боевых действий.

Статьи политического блока (впрочем, как и первого) представляли собой пакетную сделку. С одной стороны, территории ДНР и ЛНР оставались в составе Украины, тем самым аннулируя решение о выходе из ее состава по итогам проведения референдума по данному вопросу от 6 мая 2014 г. С другой, - президент Украины П. Порошенко обязался внести в конституцию страны поправку о предоставлении особого статуса ранее не подчинявшихся официальному Киеву районов Донецкой и Луганской республик. При этом имплементация данной корректировки должна была быть осуществлена только после проведения новых, первых после окончания боевых действий, местных выборов на территории ДНР и ЛНР. Контроль над ходом реализации второго блока положений «Минска-2» также был возложен на миссию ОБСЕ.

Кроме того, в соглашении от 12 февраля 2015 г. было прописано обязательство официального Киева принять на себя ответственность за экономическое восстановление территорий2, на которых велись боевые действия в мае 2014 г. - начале февраля 2015 г.

Значение «Минска-2» состояло в том, что в документе было указано магистральное направление по урегулированию вооруженного конфликта на востоке Украины, причем выстроенное на основе консенсуса коллективного Запада (в лице ФРГ и Франции), официального Киева и России, представлявшей также интересы непризнанных Донецкой и Луганской народных республик. Вместе с тем, каждый блок соглашения содержал в себе «подводные камни», которые серьезно затруднили выполнение как отдельных статей, так и всего документа в целом.

В конце февраля - начале марта 2015 г. стал очевиден срыв выполнения блока по миротворчеству в сроки, зафиксированные в «Минске-2», что, с нашей

точки зрения, было обусловлено наличием трех основных проблем. Во-первых, имплементация документа не могла быть в реальности начата до полной ликвидации силами ДНР и ЛНР «дебальцевского котла» - обращенного на восток выступа в районе одноименного города, на котором была сосредоточена пытавшаяся прорвать кольцо окружения группировка войск официального Киева. Только к 1820 февраля в Дебальцево были прекращены масштабные боевые действия. Во-вторых, на стороне как ДНР и ЛНР, так и официального Киева воевало значительное количество полусамостоятельных отрядов и батальонов, ни командиры, ни личный состав которых в реальности не были готовы прекратить боевые действия. Установление режима тишины и попытки наведения порядка в зоне конфликта неизбежно привели не только к разоружению данных формирований, но и расследованию бесчинств над местным населением с их участием. Наконец, в-третьих, в течение весны - лета 2015 г. обе стороны конфликта неоднократно афишировали отвод тяжелых вооружений и военной техники, а затем, опасаясь осуществления аналогичных мер потенциальным противником, возвращали их на боевые позиции, что неоднократно фиксировалось наблюдателями миссии ОБСЕ.

Обеспечить решение данных проблем удалось лишь к концу лета 2015 г. - с 1 сентября 2015 г. режим соблюдения тишины на востоке Украины стал соблюдаться3. Немаловажной причиной достижения этого результата стала готовность государств - гарантов «Минска-2», в том числе Германии и Франции, к переносу изначально установленных сроков по выводу боевой техники и полному прекращению боевых действий, в том числе коротких огневых контактов. Это показывало, что, несмотря на сохранение санкций в отношении РФ, официальные Берлин и Париж стремились прежде всего следовать духу соглашения от 12 февраля 2015 г., а не только его букве.

Реализация общеполитического блока столкнулась с не менее серьезными трудностями. 18 марта 2015 г. П. Порошенко подписал указ, в соответствии с которым в конституцию Украины вносилась поправка о предоставлении особого статуса территориям Донецкой и Луганской областей. Их руководители, не сумев договориться с официальным Киевом, летом 2015 г. стали самостоятельно осуществлять подготовку к муниципальным выборам. Чем объяснялась данная позиция руководства Ук3 Außenminister Steinmeier zu den Ergebnissen des Außenministertreffens im Normandieformat, 12. September 2015 // Сайт МИД ФРГ <http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/ Presse/Meldungen/2015/150912_BM_AM_Treffen_Normandie_ Format.html>, дата обращения 3.02.2016.

Выпуск 40(56)

март 2016 г.

раины? С очень высокой долей вероятности на выборах могло победить действующее руководство ДНР и ЛНР, с которым официальный Киев не был готов реально взаимодействовать. Поэтому украинская сторона, стремившаяся оттянуть (в идеале -избежать) реализацию на практике особого статуса части районов Донецкой и Луганской народных республик, последовательно проводила линию на перенос муниципальных выборов. Напротив, власти ДНР и ЛНР, стремясь укрепить свои позиции, предприняли попытки ускоренного решения данного вопроса, что вызвало новые серьезные трудности в реализации «Минска-2». ФРГ и Франция в рамках «Нормандского формата», в первую очередь, 12 сентября 2015 г. подчеркнули нелегитимность возможного волеизъявления ДНР и ЛНР, учитывая, что в подготовке выборов не участвовал не только официальный Киев, но и миссия ОБСЕ1. По итогам переговоров власти Донецкой и Луганской республик согласились на перенос сроков проведения муниципальных выборов на 2016 г. С одной стороны, это позволило избежать срыва переговорного процесса в 2015 г., с другой - решение болезненной проблемы найти не удалось, что неизбежно вновь выдвинет ее на повестку дня.

Фактором, изначально весьма затруднившим решение вопроса об экономическом восстановлении жилья и объектов гражданской инфраструктуры в зоне прекращенных боевых действий, являлся отказ Германии и Франции принимать какие-либо юридические обязательства в данной сфере. Думается, что данная позиция была обусловлена двумя основными причинами. Первая из них - высокая вероятность несоблюдения режима прекращения огня, что привело к повторному разрушению восстанавливаемой социально-экономической и транспортной инфраструктуры. Вторая причина состояла в неготовности официальных Берлина и Парижа расходовать крупные дополнительные суммы в условиях незавершенности мирового экономического кризиса, остро ударившего по государствам - членам ЕС и странам - участницам зоны евро особенно. Однако в условиях возможности возникновения гуманитарной катастрофы на территории Донецкой и Луганской областей в условиях приближения зимы 2015 / 2016 гг. правительство Германии выступило с инициативой о распределении ответственности государств - подписантов «Минска-2» по секторам: в частности, ФРГ была готова принять участие в восстановлении системы водоснабжения и перешивке железнодорожных коммуникаций2.

По прошествии более чем года после заключения соглашения «Минск-2», с одной стороны, следует констатировать сохранение относительного спокойствия на востоке Украины и недопущение срыва переговорного процесса по решению проблем данного субрегиона. С другой, - сроки, установленные в соглашении от 12 февраля 2015 г., оказались сорваны. К сожалению, при сохранении наблюдаемой динамики ожидать полной реализации положений «Минска-2» не приходится, тем более что вопросы обеспечения украинского контроля на границе и проведения муниципальных выборов на территории Донецкой и Луганской областей далеки от разрешения.

В этой связи имеет смысл выдвинуть предложения по «дореализации» «Минска-2». Реализация положений по миротворчеству и поддержанию мира может быть достигнута посредством: 1) полного отвода тяжелых вооружений, а затем и артиллерии калибра менее 100 мм, а также всей бронетехники в постоянные места дислокации, в каждом из которых находился бы пост наблюдателей ОБСЕ; 2) в случае новых массовых нарушений режима тишины развертывание в зоне вооруженного конфликта миротворческого контингента. Он может быть развернут как под эгидой ОБСЕ3, так и в рамках мандата ООН.

Очевидно, что идея развертывания полицейской или военной миссии под эгидой ЕС, а тем более НАТО не найдет поддержки у ДНР и ЛНР. Возможны два варианта состава данного миротворческого контингента. Первый из них - создание сил на смешанной основе из военнослужащих стран -участниц ЕС и РФ по схеме 50% на 50%. Реализация данного проекта стала бы демонстрацией действительного выхода отношений двух сторон из кризисного состояния. Второй вариант - использование личного состава армий третьих стран (в случае мандата ООН).

При решении проблем социально-экономического характера в зоне вооруженного конфликта возможно принятие формулы «50% на 50%» при осуществлении финансирования странами - участ1 Außenminister Steinmeier zu den Ergebnissen des Außenministertreffens im Normandieformat, 12. September 2015 // Сайт МИД ФРГ <http://www.auswaertiges-amt.de/DE/Infoservice/ Presse/Meldungen/2015/150912_BM_AM_Treffen_Normandie_ Format.html>, дата обращения 3.02.2016.

март 2016 г.

Выпуск 40(56)

ницами ЕС и РФ проектов по восстановлению социальной и экономической инфраструктуры на территории Донецкой и Луганской областей. Совместное участие в социально-экономическом возрождении при условии координации своих усилий

За первые 10 месяцев 2015 г. по данным приграничного агентства ЕС «Фронтекс», на территорию стран Евросоюза прибыли около 1,2 млн мигрантов. Подавляющее число этих людей составляют так называемые «лица, нуждающиеся в защите и помощи», вынужденные мигранты, покинувшие регионы, отличающиеся особенно нестабильной военно-политической обстановкой1. Нынешний миграционный кризис считается крупнейшим со времен Второй мировой войны2.

Наибольшее количество беженцев переправились в Европу из Турции, что заставляет задуматься о роли Турции в переброске иммигрантов в Европу. В этой связи логично потребовать от Турции закрыть границу для беженцев, но в Евросоюзе признают, что заставить турецкого президента сделать это невозможно, с ним можно только договориться. Канцлер А. Меркель пообещала 3 млрд евро, а также поддержку Германии в вопросе о принятии Турции в Евросоюз. Однако, по словам председателя Европейского совета Д. Туска, председателя Европейского совета, Турция требует не только денег, но и создания бесполетной зоны над сирийской территорией вдоль границы с Турцией с присутствием в ней военных из Европы и США. Таким образом, для Турции миграционный поток становится способом давления на Европу.

ixzz3whPy2KYH; http://ria.ru/world/20160108/1356617621.html

не только позволило бы достичь полной имплемен-тации «Минска-2», но и могло бы стать отправной точкой для качественного улучшения диалога между Западом и РФ, включая полную отмену взаимных санкций.

Пик миграционной волны пришелся на тот момент, когда стало ясно, что сместить президента Сирии Б. Асада, как это было в Ливии, не получится. Сирию спасли дипломатические усилия России, а также спецоперация российских ВКС против ИГИЛ с территории Сирии. Сегодня в европейских СМИ звучит мысль о том, что Россия помешала европейцам ударить по Асаду, чтобы приостановить миграционный поток в Европу. Однако изучение причин современного миграционного бума приводит к выводу, что в данном случае это был заранее спланированный и организованный процесс, в котором заинтересованы не только мигранты и принимающие их государства, но и другие политические игроки.

То, что Европе нужно восполнить численность своего населения, было очевидно. Эксперты утверждают, что к концу XXI в. афро-азиатское население будет составлять не менее 85-90% планетарной популяции. В первое десятилетие нынешнего века численность всего «белого населения» планеты оценивалась в 21%3. До недавнего времени Европа пополняла свои ряды за счет третьего поколения мигрантов, уже родившихся здесь, беженцев из стран бывшей Югославии, а также нелегалов, ряды которых не убывают. Еще недавно основным поставщиком иммигрантов была Северная Африка, представители которой, переплыв Средиземное море и добравшись до острова Лампедуза, растворялись в европейском пространстве.

Нынешняя миграционная волна в значительной степени отличается от прежних. Под вывеской «си3 http://www.ecpp.org/ru/mreshetnikov-neochevidnyy-obraz-budushchego-evropeyskie-illyuzii-i-realnost

НОВЫЕ ИММИГРАНТЫ И ЕВРОПА: КОНФЛИКТ ЗАДАЧ

Ольга Бибикова,

старший научный сотрудник, Институт востоковедения РАН