Спросить
Войти

2009. 03. 022. Капано дж. Поиск прозорливости: проблемы реформ управления в итальянских университетах. Capano G. looking for serendipity: the problematical reform of government within Italy's universities // higher education. - Dordrecht etc. , 2008. - Vol. 55, n 4. - p. 481-504

Автор: указан в статье

2009.03.022. КАПАНО Дж. ПОИСК ПРОЗОРЛИВОСТИ: ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМ УПРАВЛЕНИЯ В ИТАЛЬЯНСКИХ УНИВЕРСИТЕТАХ.

CAP ANO G. Looking for serendipity: The problematical reform of government within Italy&s universities // Higher education. - Dordrecht etc., 2008. - Vol. 55, N 4. - P. 481-504.

Дж. Капано - сотрудник отдела организации политических систем Университета Болоньи (Италия) - анализирует результаты реформирования системы высшего образования Италии, в частности влияние этих реформ на внутреннее управление в университетах.

Радикальные реформы в высшем образовании начались в Италии в 1980-е годы, после 60 лет полного «затишья». Как и в других европейских странах, где проходят аналогичные процессы, правительство Италии приняло решение провести реформы: улучшить университетскую систему и отказаться от традиционного подхода «приказа и контроля», способствовать усилению автономии университетов, улучшению подотчетности и созданию системы финансирования, основанной на результатах деятельности вузов. В течение последних 15 лет было принято несколько законов в области образования, однако это не внесло больших изменений: университетская система очень неохотно и медленно реагирует на внешнее давление и потребности общества и всеми способами стремится сохранить свои исторические особенности. Непреодолимым препятствием на этом пути автор считает устаревшую систему управления университетами, методы, используемые ими для выработки и принятия решений. Необходимо изменить модель управления таким образом, чтобы дать возможность университетам отвечать на новые внешние вызовы и в то же время сохранить свои фундаментальные ценности.

Характерной особенностью высшего образования Италии является его инертность. На протяжении XX в. практически ничего не менялось, за исключением некоторых перемен в 30-х годах, во время фашистского режима, и некоторых небольших реформ после Второй мировой войны, которые не затронули базовых, традиционных особенностей системы управления и его механизмов. Эту систему автор характеризует как «абсолютное господство преподавателей» (с. 483). Это классическая олигархическая модель, представляющая собой сращение властных групп преподавателей, ученых и правительственных структур, причем первые имеют больший вес и влияние, чем вторые. Основные решения, касающиеся разработки образовательной политики, принимались под сильным давлением наиболее влиятельных академических школ и групп. Централизованный контроль был чисто формальным, бюрократическим, а об автономии университетов вообще не могло быть и речи. Внутри университета демократически выбранное правление практически не могло принимать никаких серьезных решений, и вуз полностью зависел от так называемых «баронов» - влиятельных профессоров, имеющих теньюре, связанных с такими же «баронами» других вузов и правительственными структурами. Самоуправление, коллегиальность, демократия - все это были чисто формальные понятия.

Однако с переходом к системе массового высшего образования возникли новые вызовы и крайняя необходимость реформировать структуру. С каждым годом количество студентов увеличивалось: в 1960-х годах - 268 тыс.; в 1980 г. - 1 млн. и к 2006 г. их число достигло 1 800 000. Этот рост и отсутствие соответствующих механизмов управления выявили все недостатки унаследованной системы: олигархическая система управления была возможна, когда образование было элитарным, для избранных, но сегодня, в век массового образования, она полностью себя изжила. Увеличение числа студентов привело к необходимости расширения кадров преподавателей, что в свою очередь затрудняет процесс принятия решений, а это снижает способность университета адаптироваться к новым условиям социально-экономической системы.

Датой начала реформ можно назвать 1989 год. Благодаря усилиям и предпринимательским способностям ректора Университета Рима Антонио Руберти и министра образования и исследований был издан Закон 168, который явился первой серьезной попыткой реформирования высшего образования Италии. Он также стал первым шагом на пути создания политики, основанной на принципах «государственной надзорной модели управления» (State supervisory model of governance) (Van Vught, 1989, 1993). Согласно этому закону, на базе Министерства образования было учреждено новое Министерство образования и исследований как главное ведомство, контролирующее своевременное исполнение правительственных решений и директив в области образования и исследований. Этот закон определил основные рамки организационных, научных, дидактических реформ, ведущих к полной автономии всех университетов.

Затем в процессе реформирования были намечены и реализованы основные принципы и инструменты:

- введение единого бюджета на покрытие традиционных расходов, часть этой суммы основывается на результатах оценки деятельности университета; предоставление дополнительного финансирования по особым (отдельным) контрактам между государством и вузом; создание специального органа - Национального комитета по оценке деятельности университетов;

- правило, согласно которому плата студентов не должна превышать 20% от государственного финансирования;

- право университетов принимать самостоятельные решения относительно найма сотрудников;

- изменение обязанностей Национального университетского совета и создание Национального студенческого совета;

- предоставление университетам права вводить новые курсы без согласования с министерством;

- предоставление большей свободы университетам в выборе учебных программ, курсов на получение степени магистра и т.д.;

- реформирование системы найма преподавателей;

- введение оценки проводимых в университетах исследований.

Таким образом, Закон 168 стал своего рода переломным моментом в реформировании университетской системы. Оценка преподавательской и исследовательской деятельности, финансирование, основанное на конкурсе, повышение ответственности - все эти новые принципы образовательной политики представляют собой краеугольные камни новой системы высшего образования Италии.

Структура управления итальянского университета. Все перечисленные выше перемены привели к необходимости институциональных изменений внутри университетов. В 1995 г. итальянское правительство обязало все университеты разработать свои уставы, однако сделано это было только к 1997 г. Автор приводит некоторые правила, которые должны были соблюдать университеты при организации своих управляющих структур: демократические выборы ректора и других руководителей; участие представителей всех факультетов в ученом совете, роль которого заключается в принятии решений по

планированию и развитию преподавательской и исследовательской деятельности; участие представителей всех уровней (профессоров, технических кадров и студентов) в правлении университета, задача которого - решать финансовые вопросы; право принятия решений всеми правлениями (университета, факультета, кафедры). Однако введение этих правил, по мнению автора, привело не только к положительным, но и к отрицательным результатам. Проведя исследование итальянских университетов, реформировавших свои системы управления, автор пришел к следующим выводам: значительное расширение количества членов ученого совета привело к снижению эффективности при принятии решений, поскольку был соответственно расширен круг интересов; организация новых совещательных органов также затруднила процесс принятия решений - увеличились возможности возникновения тупиковых ситуаций и наложения вето на многие важные решения.

Итальянский вуз имеет следующую структуру управления. Высший орган управления - исполнительный совет, в который входят ректор, заместители ректора и председатели ученого совета и университетских советов. Его полномочия ограничены двумя университетскими советами. Ректор должен представлять единство вуза, возглавляя эти органы, и осуществлять исполнительную власть. Каждый факультет и отделение имеют свои исполнительные советы, во главе которых стоят выбранные деканы и директора. Почти во всех университетах право решать финансовые и кадровые вопросы (с согласия ученого совета и правления) передано факультетским советам, которые, в свою очередь, должны учитывать мнение кафедр. Интересы технического персонала представляет административный директор, которого по предложению ректора утверждает административный совет. Его задача - координировать деятельность всей организационной структуры.

Уставы всех университетов были представлены в Оценочную комиссию, которая проверила соответствие проводимых мероприятий национальным нормам. Согласно этим уставам, решения должны приниматься коллегиально; в процессе должны участвовать все университетские советы и комитеты на всех институциональных уровнях; должно расшириться представительство членов всех уровней. Каждое решение принимается после одобрения и утверждения нескольких университетских советов. Иными словами, проведены четкое распределение и децентрализация полномочий.

Автор провел исследование, как на практике применяются новые правила и уставы. Изучив данные по нескольким университетам, автор пришел к выводу, что, во-первых, на деле нет большого разграничения функций двух основных университетских советов. Хотя согласно правилам проведено четкое разделение функций и полномочий, каждый возникающий вопрос тщательно исследуется советом, который на самом деле не уполномочен это делать, а должен всего лишь представить свое мнение. Во-вторых, поскольку на ректора возложены дополнительные функции, которые он прежде не выполнял, его обязанности и полномочия возросли, что повысило его роль. Возникла парадоксальная ситуация: теоретически университетская система сохранила свою коллегиальность, но на самом деле она движется в сторону системы президентского правления. Между тем в англоязычных странах сегодня активно используется «корпоративная» модель, основанная на принципах «нового общественного управления» (New Public Management). В-третьих, вследствие повышения роли управленческого и технического персонала и его активного участия в управлении возникают конфликты и трения между профессорами и преподавателями высшего звена и администраторами. Исторически все вопросы в вузе решались преподавателями и учеными. Разделение ролей между теми, кто принимает решения, и теми, кто их исполняет, остается невыясненным до конца. Таким образом, в реальности управленческая структура университета далека от теоретической модели и тех принципов саморегулируемости и автономии, которые являются ключевыми в новой образовательной политике, проводимой правительством.

Большие изменения произошли и в системе присуждения степеней, и, соответственно, изменились связанные с этим учебные курсы. Италия была первой страной, которая стала вводить в свою образовательную систему нормативы, разработанные в Болонской декларации (1999). Министерство образования рекомендовало провести реформу национальной системы. Курсы на получение степеней бакалавра и магистра традиционно были длительными (четыре и шесть лет). Было предложено ввести промежуточную степень, которую можно получить после двух лет обучения. Это привело к созданию новой системы, основные особенности которой приводятся в статье:

- сильная взаимозависимость степени первого уровня (три года) и степени второго уровня (два года), т.е. чтобы принять студента на

курс, присуждающий степень магистра (Laurea Magistrale - LM), ему должны засчитать все кредиты (баллы), полученные им во время учебы на бакалавра. Например, если студент записывается на курс истории на получение степени магистра и он получил степень бакалавра по истории, ему должны засчитать кредиты за первую половину учебы, но если он идет на курс по социологии или политологии, кредиты засчитываются лишь частично. В этом случае он должен учиться еще один год. Были введены новые курсы длительностью один год: степень магистра первого уровня (после бакалавра) и степень магистра второго уровня (только для тех, кто уже имеет LM);

- введение новых кредитов для оценки работы студента (каждый кредит равен 25 часам работы студента, в учебном году нужно набрать 60 кредитов);

- большая автономия университетов при выборе и создании новых учебных программ.

Однако при реализации всех этих нововведений выявились недостатки и слабые места: стремительное увеличение разных новых курсов, присуждающих степени первого и второго уровня; непригодная система кредитов; увеличение числа курсов на степень магистра; сохранение старых методов преподавания и т.д. Причину отрицательных результатов автор видит в неэффективности системы управления университетом.

Значительные изменения в кадровую политику вузов, внес Закон 210, принятый в 1998 г. Прежде набор кадров в университеты основывался на централизованных публичных экзаменах, которые проводились два раза в год для тех, кто желал занять должность профессора двух категорий (адъюнкт-профессора и профессора). Исследователи занимали непрофессорские должности. Министерство образования проводило национальные конкурсы по каждой дисциплине, а созданные национальные комитеты, в которые входили представители от каждой области, определяли победителей. Количество победителей должно было соответствовать количеству заявленных вакансий, а университет должен был выбрать кандидата среди победителей. Однако эта система привела к возникновению множества проблем. Этот процесс был довольно длительный, а количество но-минантов большое, поэтому упускалось время назначения на должность. К тому же очень часто победители конкурса не обладали достаточной квалификацией преподавателя или исследователя и не имели соответствующего опыта. В результате складывалась ситуация, когда

количество вакансий, необходимых университету, превышало количество объявленных вакансий.

Реформы, вызванные Законом 210, призваны были решить все эти проблемы. Согласно новой системе найма на работу университет получал право самостоятельно решать, когда и в какой области организовывать конкурсы. Комиссии, определяющие победителей, состояли из профессоров соответствующей дисциплины, и выбирали они нескольких победителей (двух или трех) на одну позицию. Университет мог взять, а мог и не взять победителя на работу. Те, кого не взяли, претендовали на такую же позицию в другом университете в течение трех лет, но затем они теряли этот статус «квалифицированного победителя конкурса». Таким образом, выиграть конкурс не значило получить работу. По мнению экспертов, такая система должна была гарантировать университетам их свободу в выборе кадров и подтверждение квалификации потенциальных победителей конкурсов.

На деле такая система всего лишь позволила университетам повышать в должности своих собственных сотрудников. Согласно данным, около 90% профессоров и 75% адъюнкт-профессоров, назначенных по новой системе, получили должности в университете, где они и работали до этого. Автор объясняет, как работают новые механизмы:

- университеты стали обращаться с просьбой к своим сотрудникам занимать профессорские должности;

- для тендера стало заявляться больше вакансий, и соответственно увеличивалось количество получающих квалификацию «победитель конкурса»;

- появилось больше возможностей объявить кандидата достаточно квалифицированным, чтобы занять профессорскую должность, но при этом он мог и не иметь должной квалификации для повышения;

- победители конкурсов, не получившие работу, стали оказывать давление и требовать от своих университетов трудоустроить или повысить их;

- университеты, в свою очередь, поддавались этому давлению и вкладывали средства, полученные от правительства, в повышение в должности своих сотрудников;

- другая причина продвижения по службе своих сотрудников -меньшие затраты; к примеру, затраты на то, чтобы нанять профессора со стороны, такие же, как перевести пять своих исследователей на должность адъюнкт-профессора.

Все эти недостатки привели к необходимости пересмотра существующей системы, и в 2005 г. были изданы два закона (43 и 230). В итоге пришлось снова вернуться к централизованным конкурсам.

Многие политики и эксперты не считают результаты реформ удовлетворительными. Нет единства мнений: одни ратуют за постепенные, медленные реформы, другие - за радикальные и быстрые. Первые вносят следующие предложения: сохранение выборов ректора, назначение административного совета ректором, выборы членов ученого совета. Вторые предлагают отменить выборы ректора, деканов, заведующих кафедрами, членов административного совета; назначать членов административного совета; создать механизм, с помощью которого ученый совет может смещать ректора; гарантировать большую автономию университета в подборе кадров и повышении своих сотрудников без проведения общенациональных конкурсов. По мнению автора, обе позиции имеют свои «за и против».

В заключение автор отмечает, что «реформирование высшего образования - задача не простая. Университеты - это консервативные организации, способные защищать свое историческое наследие, ценности, порядки и внутренние интересы» (с. 501). Но они вынуждены меняться, чтобы выжить в новых условиях, и они это делают. Автор выделяет три основных сдерживающих фактора в реструктуризации итальянских университетов: 1) культурный (слишком большое число участников - правительство, министерства, профсоюзы, студенческие ассоциации, ректоры и т.д.); 2) социальный - вузы не рассматриваются в качестве инструментов социальной перестройки; 3) политический - вопросы высшего образования никогда не рассматривались в качестве приоритетных итальянскими политиками. По мнению автора, вялые реформы итальянских вузов будут зависеть от открытия «политического окна» и появления активного, предприимчивого деятеля, который докажет необходимость радикальных перемен.

М.П. Булавинова

ИТАЛИЯ СИСТЕМА ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЕ УПРАВЛЕНИЕ ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ РЕФОРМА
Другие работы в данной теме:
Контакты
Обратная связь
support@uchimsya.com
Учимся
Общая информация
Разделы
Тесты