Спросить
Войти
Т. А. Романова
СИСТЕМНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА (НА ПРИМЕРЕ РЕАКЦИИ НА
СОБЫТИЯ В СЕВЕРНОЙ АФРИКЕ В НАЧАЛЕ 2011 г.)
Статья рассматривает формирование внешней деятельности Евросоюза через призму его реакции на события в Северной Африке в начале 2011 г. Автор анализирует такие аспекты, как единство и солидарность, в качестве элементов отношений между структурными единицами системы — странами-членами ЕС. Затем автор обращается к таким субстанциональным аспектам внешней деятельности Евросоюза, обеспечивающим согласованность системы, как развитие военных инструментов в дополнение к гражданским и нормативное лидерство.
Внешняя политика Европейского союза (ЕС, Евросоюза) — один из наиболее дискуссионных вопросов как в политической практике интеграции, так и в сфере научных исследований. С 1960-х годов, времени первого появления его на глобальной арене в качестве торгового блока, не прекращаются споры относительно веса ЕС на мировой арене и возможностей усиления его влияния в международных отношениях.
Вся история функционирования Европейских сообществ / Евросоюза — это попытка стать если не единым, то более согласованным игроком. На это были направлены множественные реформы Общей торговой политики Европейского экономического сообщества / Евросоюза, неформальные решения 1970-х годов о создании и углублении Европейского политического сотрудничества (ЕПС), а также Единый европейский акт, который впервые свел воедино ЕПС и торговую политику ЕС.
Каждая последующая реформа учредительных документов Евросоюза считалась новым прорывом в области внешних связей и консолидации политики блока. Маастрихтский договор 1992 г. ввел Общую внешнюю политику и политику безопасности (ОВППБ), ставшую так называемой второй опорой Европейского союза.
Амстердамский договор 1997 г. усилил ее за счет создания поста Верховного представителя по ОВППБ, а также Отдела планирования и раннего предупреждения, дал импульс для передачи основных военных структур Западноевропейского союза (спутниково© Т. А. Романова, 2011
го центра и Института стратегических исследований) Евросоюзу. Он создал предпосылки для появления в 1999 г. первых военных структур ЕС (Военного штаба, Военного комитета и Комитета по политике и безопасности).
Ниццкий договор 2001 г. незначительно скорректировал военно-политические механизмы, но расширил действие торговой политики. Он упрочил позиции Евросоюза в области кризисного урегулирования, как военного (непосредственно предотвращение столкновений), так и гражданского (восстановление государственных институтов, поиск и спасение людей).
Наконец, Лиссабонский договор 2008 г. завершил процесс ком-мунитаризации управления внешними экономическими связями, а также создал пост Верховного представителя по внешним связям и Европейскую службу внешних связей, что позволило объединить в одном центре управление экономическими и политическими связями. Лиссабонский договор впервые предоставил ЕС правосубъектность, т. е. возможность выступать партнером в переговорах и подписывать международные договоры. Наконец, он создал возможности для развития полноценной военной составляющей ЕС, в том числе в части коллективной обороны.
Таким образом, все реформы Евросоюза в последние двадцать пять лет преследовали цель оптимизации его внешней деятельности. При этом главными в вопросах реформирования были структурные преобразования (перераспределение компетенций между странами-членами и институтами Евросоюза, создание новых структур). Однако события в Северной Африке в начале 2011 г.1 продемонстрировали, что Евросоюзу так и не удалось создать единую внешнюю политику, добиться эффективного сотрудничества в данной области. Этому препятствуют как структурные параметры, недостаточные единство и солидарность среди структурных элементов системы — стран-членов, так и дефекты субстанциональных аспектов внешней политики ЕС в целом, связывающих систему внешних связей ЕС воедино (развитие военной составляющей и нормативное лидерство).
Возможна ли единая внешняя политика ЕС?
Повышение единства среди стран-членов было всегда одним из двигателей совершенствования внешней деятельности Евросоюза. Именно поиски консолидированной реакции в 1970-е годы повлекли
формирование Европейского политического сотрудничества (ЕПС), неформальной координации внешней политики стран-членов Европейских сообществ. Тогда государства решили, что экономические и политические аспекты их присутствия на глобальной арене слишком тесно переплетены и, следовательно, сформировав общую торговую политику, они должны скоординировать и внешнюю политику, пусть даже пока на неформальной основе без юридически обязательных решений.
Эта же логика вначале привела к включению положений о ЕПС в текст Единого европейского акта 1986 г., к созданию ОВППБ (второй опоры ЕС) и к постоянному совершенствованию всех механизмов. Наконец, Лиссабонский договор четко сформулировал обязательства стран-членов «активно и без ограничений поддерживать внешнюю политику и политику безопасности Союза в духе лояльности и взаимной солидарности» (Consolidated Version..., 2008a, p. 115/29), а также «работать друг с другом для улучшения и развития взаимной политической солидарности» (Ibid, p. 115/30).
Что показали события в Северной Африке в начале 2011 г.? Евросоюз в течение недель и даже месяцев не мог сформировать ту линию, которой бы придерживались его страны-члены. Более того, национальные столицы действовали, руководствуясь своими внутриполитическими соображениями, историческим прошлым и оценкой ситуации в мире, а отнюдь не принципом единой внешней политики ЕС. При этом они слабо заботились о том, как это сказывается на других участниках ЕС. Рассмотрим это подробнее.
На первых порах наблюдался четкий водораздел между странами, которые оказались почти в эпицентре событий и призывали к осторожным заявлениям, и всеми остальными. Особую осмотрительность проявляли Италия и Мальта, столкнувшиеся с неконтролируемым потоком иммигрантов; моментальный приток 5000 беженцев на остов Лампедуза официальный Рим даже сравнил с библейским исходом. В результате этого разброса мнений санкции в отношении М. Каддафи были согласованы принципиально (но даже не официально) только 25 февраля, когда жертвы народных волнений исчислялись уже сотнями.
Еще одним примером дефицита согласия среди стран-членов Евросоюза стал начавшийся уже в феврале 2011 г. болезненный поиск того инструмента, в рамках которого реакция Евросоюза будет наиболее адекватна. При этом южные страны блока использовали волнения в Африке, чтобы потребовать переориентации части средств Европейской политики соседства, маркированных для Украины, Беларуси, Молдовы, Грузии, Армении, Азербайджана, на южное Средиземноморье.
Для аргументации такой позиции они упирали на революционные изменения на арабском Востоке и на отсутствие значительных подвижек в постсоветских странах. В контексте происходивших событий отражать эту словесную атаку странам Центральной Европы, стремящимся к стабилизации восточных границ ЕС, было сложно.
Не гнушались южные страны ЕС и манипулированием цифрами. В частности, Греция, Кипр, Испания, Мальта, Словения и Франция в исследовании от 14 февраля 2011 г. использовали не абсолютные показатели помощи ЕС странам-партнерам, а расчет на душу населения (Action de l&Union européenne, 2011, p. 3). В результате получилось, что среднедушевые затраты ЕС на Молдавию составляют 25 евро в год, а на Египет и Тунис —1,8 и 7 евро соответственно. Это, однако, игнорирует то, что сегодня Северная Африка является крупнейшим получателем финансирования Евросоюза среди его соседей, а разница в среднедушевых расходах связана с неблагоприятной демографической ситуацией в Восточной Европе.
Вопрос о перераспределении средств был решен компромиссно. В совместном документе Верховного представителя по внешним делам и Европейской комиссией в марте 2011 г. было предложено выделить дополнительное финансирование южному Средиземноморью и сменить фокус уже существующих там программ двухстороннего сотрудничества с ЕС (Joint Communication, 2011). Однако сам спор стал индикатором отсутствия единства среди стран-членов.
Яркой иллюстрацией разлада в стане ЕС и неспособности согласовать общую линию стал вопрос о признании повстанцев. Первой возмутила спокойствие Франция, она уже 10 марта 2011 г. признала лидеров оппозиции, тогда как другие государства ЕС предпочитали более осторожную линию. Это даже попытался использовать М. Каддафи, пославший в начале марта своих эмиссаров в страны ЕС с тем, чтобы разъяснить свои взгляды и заручиться поддержкой. Разрешить вопрос удалось только через месяц, когда 9 апреля 2011 г. министры иностранных дел Евросоюза все же встретились с представителями временного национального транзитного совета в Бенгази.
Наиболее ярким примером диссонанса среди стран-членов относительно реакции на события в Африке стала их неспособность договориться о позиции ЕС относительно военной операции в Ливии. Здесь столкнулись точки зрения тех, кто настаивал на реализации решения ООН путем организации бесполетной зоны военными средствами (прежде всего — Франция и Великобритания; в операции приняли участие также Бельгия, Греция, Дания, Испания
и Италия), и Германии, которая проводила линию на использование сугубо гражданских инструментов (экономические санкции, гуманитарная помощь). Трещина оказалась столь глубока, что даже обсуждения в ООН не помогло, хотя ранее эта организация всегда служила ЕС той внешней точкой опоры, которая позволяла принимать разделяемые всеми участниками внешнеполитические решения. В этот раз ситуация настолько обострилась, что Германия не только не участвовала в «миротворчестве», но и критиковала его (показательны, в частности, многочисленные заявления министерства иностранных дел ФРГ).
Этот разлад удалось частично ликвидировать только в апреле путем согласования параметров миссии EUFOR Libya, призванной обеспечить свободное передвижение гуманитарных работников, а также гарантировать морские и воздушные коридоры для вывоза беженцев. О деталях миссии было объявлено еще 1 апреля, а 8 апреля официальный Берлин подтвердил свое участие в ней. (Из 27 членов Евросоюза этой операции официально не участвует только Дания, которая пользуется рядом исключений из Общей политики обороны и безопасности Евросоюза, согласно учредительным нормам ЕС.)
Этому запоздалому сплочению способствовало несколько факторов. Первый — промежуточный характер EUFOR Libya: это не военная интервенция и не сугубо гуманитарная операция, что обеспечивает компромисс между позициями Лондона / Парижа и Берлина. Второй — это то, что операция с 90% гарантией не будет реализована на практике. М. Каддафи неоднократно заявлял, что положит конец всем гуманитарным акциям, если их будут сопровождать военные. Об отказе от силовой поддержки сообщили и сотрудники ООН. Все это делает операцию скорее символическим актом, пиаром, направленным на демонстрацию консолидации в ЕС, нежели реальными действиями.
Наконец, даже среди тех, кто принял участие в военной операции, наблюдались серьезные разногласия. Это явно демонстрируют споры относительно роли НАТО. Большинство стран Евросоюза предлагали передать Североатлантическому альянсу все бразды правления. Франция настаивала только на военном руководстве НАТО, зафиксировав политическое направление за коалицией, в которую бы вошли также Африканский союз и Лига арабских государств (тем самым снизив западный характер интервенции). В результате был принят любопытный компромисс: операцию возглавила НАТО, но лидеры ЕС постоянно вели диалог и с представителями Африканского союза, и с Лигой арабского государства, пытаясь создать ширму широкой поддержки своих действий.
Другим примером разлада стал апрельский спор относительно того, стоит ли предоставлять ли оружие повстанцем. Великобритания на этот вопрос отвечала утвердительно, а большинство стран-членов — отрицательно.
Все вышеописанные факты ярко свидетельствуют, что в атмосфере кризисных событий, заставляющих Евросоюз быстро реагировать и принимать решения в режиме реального времени, страны-члены в силу различных внешнеполитических традиций и мировоззрения оказываются не в состоянии согласовать единую линию. Таким образом, под вопросом оказывается базовая категория внешней деятельности — единство стран-членов.
Солидарность: ускользающий призрак?
Принцип солидарности стран-членов лежал в основе европейской интеграции, он был отражен уже в документе, положившем начало Европейскому объединению угля и стали, декларации Шумана (Schuman Declaration, 1950). В области внешней политики он был впервые документально зафиксирован в неформальных документах ЕПС (Nuttall, 1992). Солидарность тогда предполагала поддержку странами-членами Европейских сообществ единой позиции на внешнеполитической арене. Эта же концепция нашла свое отражение и в нынешней редакции договора о Европейском союзе, который содержит положение о политической солидарности (Consolidated Version..., 2008a, p. 115/30).
В дополнение и развитие Лиссабонский договор впервые включил многочисленные детализированные положения о солидарности, которые предполагают помощь стран-членов. К ним относятся вопросы резкого притока беженцев и нелегальных иммигрантов, энергетического снабжения, поставок природных ресурсов, в особенности, энергетики (Ibid., p.115-75, 115-122, 115-148).
Несмотря на эти многочисленные заявления и совершенствования положений договора, события в Северной Африке продемонстрировали, что страны-члены Евросоюза не способны проявить солидарность на практике. Главной иллюстрацией стало игнорирование северными странами ЕС той сложной ситуации, с которой столкнулись южные государства ЕС в связи с резко возросшим потоком беженцев и нелегальных иммигрантов.
С наиболее тяжелой ситуацией, как уже упоминалось, столкнулась Италия, на ее остров Лампедуза в первые четыре месяца 2011 г. прибыло более 20 000 человек, преимущественно из Туниса. Чуть менее острой была ситуация в Мальте, которая вынуждена была принимать резко возросший поток беженцев из Ливии.
При этом большинство стран-членов Евросоюза попросту отказались признать проблемы Ла-Валетты и Рима. Они либо вообще отказывались говорить о нелегальной иммиграции, как Берлин, либо манипулировали цифрами. Так, Стокгольм заявил, что Швеции с населением 9 млн человек за 2010 г. приняла 32 тыс. беженцев, поэтому у Италии с населением в 53 млн граждан нет оснований жаловаться на 5 тыс. беженцев (Desperate migrants, 2011). При этом большинство стран находилось под влиянием правых настроений, и, следовательно, предпринимали все для того, чтобы ограничить поток иммигрантов.
Скромна была и реакция органов Евросоюза. В феврале 2011 г. Комиссия запустила малобюджетную миссию Гермес силами Агентства по охране внешних границ. Этот шаг был символическим, он позволил ЕС продемонстрировать свой вклад, но не переломил ход событий: посланные 30 экспертов мало облегчили деятельность Рима по управлению потоками беженцев. 25 марта Агентство также продлило до конца августа патрулирование вод вблизи острова Лампедуза и предоставило Италии два дополнительных самолета, а в апреле оно начало неспешные переговоры с Тунисом об организации общей для ЕС системы возврата нелегальных иммигрантов.
Глава Европейской комиссии (ключевого института ЕС) Ж. Бар-розу смог только пообещать Тунису дополнительные 140 млн евро, если правительство заберет назад всех уже находящихся в Евросоюзе беженцев. Комиссар С. Мальстрем заявила, что не видит причин для активации инструмента реализации принципа солидарности, механизма временной защиты (он позволяет предоставлять статус беженца в любом государстве ЕС, а не в стране первого въезда заявителя).
Отсутствие консенсуса среди стран-членов относительно разделения бремени давало рычаг влияния аутсайдерам. Показательны, например, февральские заявления 2011 г. М. Каддафи о том, что вмешательство стран-членов ЕС во внутренние дела его страны повлечет его отказ контролировать иммиграционные потоки. Эта угроза от крупнейшей страны Северной Африки подействовала как стимул для осторожной реакции руководства Италии в самом начале, что препятствовало и выработке согласованной линии Евросоюза.
Другим следствием дефицита солидарности стала двухшаговая комбинация, разыгранная Римом. С одной стороны, он договорился с Тунисом относительно возврата на его территорию новых мигрантов, с другой стороны, воспользовался дырами в шенгенском праве и выдал уже прибывшим мигрантам временный вид на жительство (на шесть месяцев), распространив среди них бесплатные билеты от Вечного города до границы Италии. Фактически Италия ответила
на отказ стран-членов ЕС проявить солидарность предоставлением иммигрантам возможности побудить другие государства ЕС к ней, стать арбитром солидарности. Большинство выходцев из Африки устремилось во Францию, учитывая ее близость, наличие там родственников, а также колониальное наследие в форме владения языком метрополии. При этом Париж оказался бессилен ограничить этот поток законными средствами.
Таким образом, страны-члены оказались неспособны реализовать на практике принцип солидарности, этим они подрывали и всю систему внешних связей Евросоюза. Более того, концентрация стран-членов на национальной безопасности и внутренних приоритетах поставила под вопрос не только риторические достижения и институциональные экзерсисы предыдущих лет в области ОВППБ, но и вполне эффективно функционирующее сотрудничество в сфере свободного передвижения граждан третьих стран по территории ЕС.
Евросоюзу надо расстаться с мечтами о военной силе?
С 1970-х годов в Европейских сообществах / Евросоюзе идет спор относительно того, что позволит Брюсселю стать эффективным игроком на мировой арене, какой набор инструментов обеспечит ему необходимое влияние в современном мире. Конкуренция идет между двумя концепциями.
Первая исходит из реалистической традиции. Согласно ей, только тот актор, который обладает всеми атрибутами силы (военной мощью, экономическим влиянием, социальной сплоченностью и т. д.), может рассчитывать на значимость и вес в современном мире. Самым известным защитником этой точки зрения при анализе еще Европейских сообществ является Х. Булл (Bull, 1983), хотя эта позиция всегда имеет много приверженцев, особенно среди российской и американской политической элиты.
Все попытки усилить военную и оборонную составляющую Европейских сообществ / Европейского союза, которые отдельные страны-члены предпринимали с 1980-х годов, находятся именно в этом русле. Аналогичным образом надо рассматривать и решения, зафиксированные в Лиссабонском договоре (возможность развития коллективной обороны, переход в Общей политике безопасности и обороны и т. д.). Фактически все приверженцы европейской интеграции исходили из того, что рано или поздно ЕС необходимо будет оформиться в качестве военного блока с тем, чтобы усилить свое влияние в мире.
Альтернативная концепция появилась еще в 1970-е годы, ее автором является французский автор Ф. Дюшен, который впервые
заявил, что Европейские сообщества являются примером постмодернистского актора, сочетающего в себе не все атрибуты влиятельного игрока на мировой арене, что не мешает ему оказывать влияние на глобальные процессы. Ф. Дюшен назвал тогда Европейские сообщества «гражданской силой» (civilian power), заявив, что их экономическая мощь достаточна, чтобы Брюссель стал полноценным игроком на мировой арене (Duchene, 1973). Хотя Евросоюз подчеркивает свою специфическую природу, вся история реформирования его внешней деятельности — это попытка уйти от постмодернистской акторности к той, которая исходит из реалистического восприятия, в которой сочетаются все атрибуты (и экономическая мощь, и военно-политическая сила и другие инструменты).
Что же высветили события в Северной Африке и на арабском Востоке в этом случае? Как показали события первого квартала 2011 г., этот переход оказался удачным только на бумаге, где были зафиксированы и создание военных структур, и переход к качественно новому этапу формирования оборонной политики, и даже создание Общей политики безопасности и обороны.
Во-первых, в реакции на изменения в Северной Африке Евросоюз с самого начала сделал упор на так называемые традиционные инструменты (финансовую помощь, заключение торговых соглашений, введение санкций в отношении лидеров). Например, самым быстрым ответом стало предложение финансовой помощи Тунису и Египту (правда, в весьма скромных объемах2), ЕС также обещал поторопиться с заключением торгового соглашения. Разработанный в марте 2011 г. план действий ЕС в регионе также был гражданским и исходил из традиционных инструментов влияния Союза. Суть его — реформа политики в Средиземноморье, исходящая из стремления связать 4 млрд евро помощи с реформами системы правосудия, борьбы с коррупцией, защитой прав человека и развитием гражданского общества. В качестве дополнительных стимулирующих инструментов были предложены доступ на рынок Евросоюза и либерализация визового режима3 (Joint Communication, 2011). Но все это — лишь иная интерпретация тех мер, которые ЕС уже здесь проводит. При этом в применении гражданских инструментов Евросоюз практически не пытался сыграть на опережение, а реагировал на события. В частности, только по запросу Туниса страны-члены ЕС смогли достичь договоренности о заморозке вкладов Бен Али и его приближенных 31 января 2011 г.
Дискуссии в Совете министров о наложении ограничений на финансы Х. Мубарака и его семьи в феврале закончились ничем (только просьбы нового руководства Египта в марте 2011 г. изменили ситуацию). Таким образом, отсутствие единой позиции оказывало влияние на эффективность даже самого надежного набора инструментов ЕС.
Во-вторых, никто в ЕС даже не вспомнил о зачаточных военных структурах, которые ЕС создал ранее, когда зашла речь о проведении операции в Ливии. Для координации действий обсуждались две альтернативы — НАТО или временная группа участников операции. В результате собственно военная операция осуществлялась при координации НАТО с лидирующим вкладом Франции, Великобритании, Италии и США, а Евросоюз не присутствовал вообще и даже не сделал попыток занять здесь сколь-нибудь заметное место.
В-третьих, военные меры были тем, что разъединяло страны-члены, тогда как гражданские меры способствовали консолидации национальных столиц. Показателен описанный выше разлад между Германией и другими странами-членами относительно обеспечения бесполетной зоны. И, наоборот, примирила государства Евросоюза операция EUFOR Libya, т. е. военное обеспечение гуманитарной миссии, операция, имеющая промежуточный характер между гражданским и военным вмешательством.
В-четвертых, надо отметить постоянное совершенствование гражданских механизмов действий ЕС в весенние месяцы 2011 г. Например, в феврале-апреле постоянно усложнялся режим санкций. Против режима М. Каддафи вводились все новые меры, они все больше индивидуализировались. (Например, 14 апреля 2011 г. Великобритания, а затем и ЕС отменили санкции в отношении М. Куссы, ранее занимавшего пост министра иностранных дел Ливии, что стало платой за его переход на сторону Запада.)
Другим примером совершенствования стали активные поиски альтернативного режиму М. Каддафи правительства. Так, 9 апреля 2011 г. министры иностранных дел стран-членов ЕС встретились с представителями временного национального транзитного совета в Бенгази, а 20 апреля принц Ливии в изгнании Мохаммед эль-Сенусси выступил в Европарламенте. Ранее Евросоюз не контактировал открыто с различными лидерами повстанцев; это было сферой ведения отдельных стран-членов или инициативой депутатов Европейского парламента.
Совершенствование гражданских инструментов действий Евросоюза можно рассматривать как свидетельство того, что даже сам Евросоюз не верит в вероятность развития своей военно_ 97
ПОЯИТЭКС. 2011. Том 7. № 3
политической составляющей, следовательно, предпочитает концентрироваться на знакомых инструментах.
Таким образом, события весны 2011 г. ярко демонстрируют тщетность усилий Евросоюза по укреплению своей военно-политической составляющей. Аспекты обороны и безопасности Евросоюза по-прежнему остаются на бумаге, а сам он своими действиями укрепляет только часть атрибутов традиционных акторов — государств.
Нормативная сила?
Важный компонент, который следует рассмотреть в связи с реакцией Евросоюза на события в Ливии, — это нормативная сила. Это концепция самая молодая. Согласно ее автору, Я. Маннерсу, квинтэссенция влияния Евросоюза заключена не столько в экономической мощи, сколько во власти над мировоззрением, миропониманием, взглядами на текущие процессы, в его способности определять, «что является нормальным» (Manners, 2002, p. 253). Речь идет о ценностной конкуренции в современном мире, где Брюссель занимает активную позицию.
Несколько факторов привели к оформлению Евросоюза как нормативной силы. Во-первых, этому способствовала история его создания как результат переосмысления двух войн ХХ в. Во-вторых, сочетание в ЕС атрибутов государства и международной организации, участие в его работе весьма гетерогенной группы государств ведет к тому, что применение ЕС традиционных (военных, да и вообще материальных) инструментов ограничено, что закономерно повлекло поиск альтернативных инструментов воздействия. Наконец, в-третьих, важен характер базовых норм Евросоюза, которые были закреплены в основополагающих документах. Они сводятся к всемерному продвижению концепции прав человека, демократии и верховенства закона. Закреплялись они в документах Евросоюза постепенно от неформального их признания в рамках ЕПС в 1970-е годы через появление некоторых общих положений в Маастрихтском договоре вплоть до включения Хартии основных прав 2000 г. в состав учредительных документов Евросоюза в Лиссабонском договоре (Consolidated Version..., 2008b).
При этом «важным аспектом формирования нормативной силы является не только инкорпорация уже существующих принципов и их распространения, но и способность Евросоюза "очерчивать то, что является нормальным"» (Романова, 2011, с. 55). Осуществляя это, Евросоюз ориентируется на универсальные ценности, закрепленные ООН и Советом Европы, но одновременно творчески переосмысливает и развивает их. В каждой ситуации он пытается проявить свое нормативное лидерство, обозначить «хорошее» и «плохое», дать интерпретацию, исходя из закрепленных в учредительных документах базовых посылов. Утверждая свое нормативное лидерство, продвигая права человека, верховенство закона и демократию, Евросоюз как бы ставит себя над поведением государств, основных игроков на международной арене. Последние исходят в своей политике из «интересов, выраженных в терминах силы» (Могдеп^аи, 1993, р. 5), тогда как ЕС выдвигает в авангард ценностный аспект, который побуждает его действовать бескорыстно.
Как нормативная сила проявилась в реакции Евросоюза на события в Северной Африке и на Ближнем Востоке? Самый важный результат — это очевидный диссонанс между поощрением демократии, прав человека и верховенства закона на словах, в официальных документах и речах и реальными действиями.
Надо отметить и осторожную реакцию на волнения, и призывы к мирному исходу демонстраций в самом начале. В этом же свете надо оценивать осторожность и нежелание вводить санкции против традиционного союзника Запада, главы Египта Х. Мубарака. Можно вспомнить и об осторожной реакции Италии на волнения в самом начале, стремление не раздражать власти Ливии с тем, чтобы те не перестали контролировать поток иммигрантов. Наконец, еще один пример — это действия в отношении Сирии. Понадобилось около месяца систематических расстрелов демонстраций, бурного конфликта граждан и государственной власти, прежде чем ЕС решил вмешаться и предложить принятие необходимых документов ООН, осуждающих действия Дамаска.
Во всех описанных шагах явно читается предпочтение Евросоюзом стабильности над быстрыми трансформациями, пусть даже последние принесут на Ближний Восток столь ожидаемые права человека, демократию и верховенство закона. Брюсселю отнюдь не чужды реалистичные интересы, когда речь заходит о конкретных событиях и непосредственных интересах (как, например, стабильность вблизи границ, непрерываемые поставки нефти и природного газа или минимизация потока иммигрантов).
В то же время действия ЕС весной 2011 г. нивелируют ценностную надстройку, с помощью которой Союз стремился отвоевать себе место среди основных международных политических акторов. Запоздалые заявления официального руководства Евросоюза, проявление активности в форме частых визитов и выделения финансовых средств, а также попытки отдельных комиссаров (например, Я. Фюле) публично раскаяться в том, что они не разглядели зачатки трансформаций на арабском Востоке, вряд ли меняют ситуацию.
Действия Евросоюза показали, что его институциональная структура заточена именно под поддержку медленной демократизации, а не революционных изменений. К. Эштон явно чувствовала себя комфортнее, приветствуя начавшийся диалог политических сил в Бахрейне, по сравнению с необходимостью налаживать новое качество отношений в Тунисе или в Египте или реагировать на события в Сирии. Это также контрастирует с риторикой ЕС и требует коррекции либо идейной составляющей, либо инструментальной.
Таким образом, события в южном Средиземноморье выявили ущербность концепции нормативного лидерства Евросоюза, ее несоответствие действиям Брюсселя и его институтов, особенно в ситуации кризисного реагирования, когда необходимо принятие быстрых и четких решений.
Итак, несмотря на риторику об Общей внешней политике и политике обороны и новой Общей политике безопасности и обороны, несмотря на все институциональные трансформации, Евросоюз по-прежнему обладает весьма ограниченными способностями эффективно действовать на международной арене.
Модификации процедур и организационной структуры нивелируются поведением стран-членов, структурных элементов системы внешних связей ЕС. Последние перед лицом кризисной ситуации оказываются неспособными выработать консолидированную линию и придерживаться ее. Более того, все свои разногласия они выносят на публику, еще больше ухудшая позиции ЕС. Кроме того, страны-члены охотно игнорируют базовую норму европейского права и устройства Союза, солидарность. В выборе реакции они исходят отнюдь не из интересов всего блока, а из своей внутриполитической ситуации.
Не способствуют согласованности системы внешней политики Евросоюза и два субстанциональных аспекта, которые должны бы были обеспечивать его единство. Долгое время ЕС утверждал свою специфику через акцент на постмодернизм, на то, что он сочетает только часть атрибутов традиционных акторов и не имеет военно-политической составляющей. В то же время реформы последних двадцати пяти лет были направлены на упрочение ЕС в области безопасности и обороны, на нивелирование постмодернизма. Однако реакция Евросоюза на события в Северной Африке показали, что преобразования последних лет тщетны. Среди стран-членов нет согласия относительно военной составляющей, ЕС не способен ее задействовать. При этом все его эффективные действия находятся в гражданском, а не военном спектре.
Не менее противоречивой была нормативная сила Евросоюза.
Несмотря на множественные доказательство своей особости, ориентированности не на конкретные выгоды, а на продвижение ценностей прав человека, верховенства закона и демократии, Брюссель показал, что ему отнюдь не чужды реалистические интересы. Более того, он поступил так же, как и большинство других игроков: предпочел стабильность краткосрочным волнениям и беспорядкам, грозящим ростом угроз мягкой безопасности самого ЕС (в части энергетического снабжения, резкого роста иммиграции). И в предпочтении гражданских инструментов военным, и в забвении нормативного лидерства Евросоюз нивелировал свою многолетнюю эволюцию.
Необходимо подчеркнуть связь, которая существует между всеми четырьмя рассмотренными нами аспектами системы внешних связей ЕС. Во-первых, отсутствие единства стран-членов подпитывал дефицит солидарности. Если бы страны ЕС проявили больше понимание к проблемам Италии, им удалось бы быстрее принять и соответствующие решения относительно южного Средиземноморья.
Во-вторых, в силу национальной специфики и истории государств-членов значительно большее единство наблюдается в отношении гражданских инструментов, а меньшее — по отношению к военно-политическим аспектам. Акцент на военных аспектах способствовал разладу среди национальных столиц, а предпочтение гражданских инструментов — выработке ими единого плана действий.
В-третьих, одновременное движение к военно-политическим инструментам и нормативному лидерству отчасти противоречит друг другу. Нормативный лидер, продвигающий ценности демократии, прав человека и верховенства закона, должен делать это своим примером, мягким поощрением, а не силовым воздействием. Стремление к развитию военного потенциала и соответствующих институциональных структур — это шаг в сторону материальных, а не нормативных, идейных, ресурсов. Это концептуальное противоречие также нанесло довольно существенный удар по субстанциональным аспектам деятельности ЕС на внешней арене.
Наконец, оценивая реакцию Евросоюза на события в Северной Африке, с точки зрения долгосрочного развития его внешней деятельности, необходимо отметить три аспекта. Прежде всего, реакция на события на арабском Востоке обозначила пределы интеграции стран-членов и их усилий на международной арене на сегодня. Коренных подвижек здесь ждать не стоит. Скорее, страны ЕС будут консолидировать то, что уже достигнуто, отодвигая на второй план военно-политическую составляющую и совершенствуя гражданские
механизмы. Кроме того, очевиден дефицит стратегического мышления Евросоюза, его институтов и органов. Созданных институциональных заделов оказывается недостаточно, не хватает того лидера, который мог бы использовать существующие институты и придать им необходимый импульс. Нынешние политические лидеры Евросоюза (председатель Европейского совета Г. ван Ромпёй, верховный представитель по внешним связям К. Эштон, а также глава Комиссии Ж. Баррозу) к этому явно не способны. В этой ситуации страны-члены возвращаются к мышлению, ограниченному национальными границами.
При нынешнем раскладе Евросоюз будет способен только реагировать на ситуацию, а не пытаться ее прогнозировать и играть на упреждение. Для принятия эффективных решений будет требоваться существенный временной лаг, а сами инструменты будут не только иметь гражданский характер, но и приносить результаты лишь в долгосрочной перспективе.
Романова Т. А. Евросоюз как нормативная сила и проблемы ее восприятия в России как барьер на пути политико-правового сближения // Вестник Санкт-Петербургского университета. Сер. 6. 2011. Вып. 1. C. 52-66.
Action de l&Union européenne en direction du voisinage Sud. 14.02.2011. URL: http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/IMG/pdf/11-02-17_Non-papier_Action_de_l_Union_ eu-ropeenne_en_direction_du_voisinage_Sud.pdf (дата обращения 01.05.2011).
Bull H. Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms? // The European Community Past, Present and Future. Ed. by L. Tsoukalis. Oxford, 1983. P. 149-170.
Consolidated Version of the Treaty on European Union. Brussels, 2008a.
Consolidated Version of the Treaty on the Functioning of the European Union. Brussels, 2008b.
Desperate migrants threaten EU&s Schengen treaty. 26 April 2011. URL: http://www.eubusiness.com/news-eu/immigration-libya.9of (дата обращения 01.05.2011).
Duchêne F. Europe&s Role in World Peace // Europe Tomorrow. 16 Europeans Look Ahead // Ed. by H. R. Fontane. London, 1972. P. 32-47.
Joint Communication to the European Council, the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions «A Partnership For Democracy And Shared Prosperity With The Southern Mediterranean». Brussels, 8.3.2011. COM (2011) 200 fin
