К вопросу «Дорожной карты» карабахского урегулирования

К ВОПРОСУ «ДОРОЖНОЙ КАРТЫ» КАРАБАХСКОГО УРЕГУЛИРОВАНИЯ

Михаил Агаджаияи

В процессе карабахского урегулирования в последнее время все больше проявляет себя тенденция расхождения позиций сторон конфликта, отсутствие признаков и даже реальных предпосылок на сближение их позиций. Данная тенденция рельефно проявила себя после известной встречи трех президентов в Сочи 25 января 2010г., далее ее присутствие стало еще более ощутимо по результатам встречи трех президентов в Санкт-Петербурге 17 июня 2010г. и, наконец, встреча в том же формате в Астрахани окончательно убедила даже самых рьяных оптимистов в том, что позиции двух из трех сторон карабахского конфликта абсолютно не приблизились. Более того, по оценкам посвященных в детали обсуждений в трехстороннем формате лиц, позиции сторон все больше фиксируют отсутствие какой-либо динамики на сближение.

После встречи президентов Армении, России и Азербайджана в Астрахани многие ожидания стали связываться с Саммитом ОБСЕ в Астане 1-2 декабря, но результаты и этого международного форума безопасности Европы подтвердили оценки застопорения в карабахском урегулировании.

Наверное, единственным новшеством, призванным поддержать процесс урегулирования в респектабельном виде и пролонгировать международные посреднические усилия, стало обсуждение вопроса принятия в рамках процесса урегулирования некой «дорожной карты». О последней применительно к карабахскому урегулированию стали активно говорить на стыке 2009-2010гг., причем как на политическом, так и на экспертном уровнях. Так, в конце 2009 — начале 2010гг. стало часто упоминаться, что Казахстан, как страна-председатель ОБСЕ, готов предложить Армении и Азербайджану план урегулирования конфликта по типу «дорожной карты». Указывалось, что «министр иностранных дел Казахстана Канат Саудабаев анонсировал создание «дорожной карты» для урегулирования карабахского конфликта. Перед этим он посетил Азербайджан, Армению и убедился, что в позициях сторон появились положительные сдвиги» [1]. *

* Эксперт Центра информации и общественных связей при Аппарате Президента Республики Армения.

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

М.Агаджанян

Уже в октябре 2010г., за несколько дней до астраханской встречи трех президентов, представитель США при ОБСЕ Ян Келли, отметив тревожность ситуации в зоне карабахского конфликта, на линии прекращения огня, заявил о том, что на нынешнем этапе «самое главное, чтобы стороны продолжали разговаривать друг с другом, чтобы обеспечить дипломатический процесс». В отношении же ожиданий американской дипломатии от предстоящего в Астане Саммита ОБСЕ Я.Келли упомянул возможность «дорожной карты» в карабахском урегулировании в контексте «приглашения сторон по крайней мере согласиться на определенную “дорожную карту” для урегулирования конфликта».

Разработка и реализация «дорожной карты» применительно к процессу урегулирования застарелых межгосударственных конфликтов не является откровением1. Можно вспомнить имевшую место несколько лет назад попытку вдохнуть новую жизнь в палестино-израильский конфликт именно с помощью принятия «дорожной карты». «Дорожная карта» палестино-израильского конфликта1 2, одобренная на самом высоком уровне международного посредничества, сформулированная в виде письменного документа, согласие на реализацию которого дали руководители Израиля и Палестинской администрации, так и не была реализована, а о ней самой в нынешних реалиях палестино-израильского урегулирования сейчас мало кто вспоминает. «Дорожная карта» палестиноизраильского урегулирования была сформулирована именно как пошаговый процесс со своими конкретными этапами, когда каждый последующий этап логически вытекает из реализации предыдущего. «Дорожная карта» любого процесса урегулирования межгосударственного конфликта является планом достижения политических целей, а значит, это прежде всего план политического урегулирования, с той или иной эффективностью вместивший в себя правовые и другие аспекты урегулирования, но в своей сущности и общей направленности являющийся именно политическим планом. Поэтому любая «дорожная карта» должна быть готова к резким колебаниям своей результативности: как и все политическое в современном мире, здесь эффект чаще всего бывает двояким — или фактический прорыв (который, кстати, мы пока не наблюдали в международной практике), или полное застопорение, чему в большинстве случаев мы и являемся свидетелями. Срединного сюжета в случае, если «дорожная карта»

М.Агаджанян

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

предназначена для урегулирования сложного межгосударственного конфликта, протекающего вне непосредственного европейского политического пространства, по определению не может быть, ибо стороны таких конфликтов абсолютно не расположены к компромиссу в том значении этого слова, в каком его принято формулировать и понимать в западной политической мысли. Чаще всего стороны подходят к своим требованиям с позиции ситуации де-факто: «если я завладел этим, то это мое, и я это никому просто так не отдам». Западное значение компромисса предполагает «просто так» (то есть отдать ни за что или за нечто абсолютно несоизмеримое с тем, что получаешь), при этом ссылаясь на свою высоко развитую культуру компромисса [2]. Конечно, легко достигать компромисса в спокойной Европе, а не в разделенном фактически по всем линиям противостояния Южном Кавказе.

«Дорожная карта» палестино-израильского урегулирования, «дорожная карта» армяно-турецкой нормализации не имеют шансов на результативность от вложенных в их тексты логических пошаговых конструкций, так как израильтяне «просто так» никогда не уйдут из Восточного Иерусалима, армяне никогда «просто так» не откажутся от своих законных требований компенсации для преодоления последствий Геноцида армянского народа в Западной Армении.

В палестино-израильской «дорожной карте» была своя логика. Так, первым же шагом обозначался этап «окончания террора и насилия, нормализация условий жизни палестинцев, формирование палестинских институтов», что должно было быть осуществлено буквально в течение нескольких недель с момента принятия «дорожной карты». Далее, второй этап «дорожной карты» вмещал в себя конкретные шаги, «концентрирующие усилия на создании независимого палестинского государства во временных границах и с атрибутами суверенитета на основе новой конституции и в качестве промежуточной станции на пути к постоянному урегулированию». Наконец, последний, третий этап должен был привести к «соглашению по постоянному статусу и окончанию палестино-израильского конфликта».

Главная цель палестино-израильской «дорожной карты» была сформулирована как достижение окончательного и всеобъемлющего урегулирования палестино-израильского конфликта до 2005г. Эта цель была озвучена в речи президента США Дж.Буша от 24 июня 2002г. и одобрена Евросоюзом, Россией и ООН в заявлениях по итогам встреч на уровне министров иностранных дел 16 июля и 17 сентября 2002г. Прошло 5 лет с момента, как указанная цель должна была быть достигнута. Как отмечали посвященные эксперты, «факт несоответствия реальной ситуации «дорожной карте» был отмечен официальной российской дипломатией. «Уже к концу этого года мы должны были выйти на созда46

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

М.Агаджанян

ние палестинского государства. Фактически же мы находимся только в начале первого этапа “дорожной карты”. Сроки нереализуемы. Не будем делать хорошую мину при плохой игре, — подчеркнул 18 августа 2005г. спецпредставитель главы МИДа России по ближневосточному урегулированию Александр Калугин. — За прошедшее с тех пор время палестино-израильские отношения лишь обострились, а срок действия “дорожной карты” подошел к концу» [3].

Своя логика присутствовала и в известных двух протоколах армяно-турецкой нормализации, где была зафиксирована последовательность этапов с конкретной фиксацией сроков их реализации. В этих протоколах, подписанных в Цюрихе 10 октября 2009г., есть следующие упоминания сроков в привязке к реализации конкретных шагов сторон, что можно рассматривать в качестве этапов «дорожной карты» нормализации отношений между двумя странами:

• установление между двумя странами дипломатических отношений в тот же день, когда Протокол об установлении дипломатических отношений между Арменией и Турцией вступит в силу;

• открытие границы будет осуществлено в пределах двух месяцев после вступления в силу Протокола о развитии отношений между Арменией и Турцией;

• оба протокола вступают в силу в один день, а именно в первый день первого месяца, следующего после обмена ратификационными документами между сторонами;

• в заключительной части Протокола о развитии отношений между Арменией и Турцией указываются сроки формирования и начала работы межправительственных комиссий и подкомиссий.

Однако общеизвестно, на какие трудности натолкнулась данная логика, все знают, что поддержку процессу армяно-турецкой нормализации и реализации положений двух протоколов озвучили те же ведущие мировые силы. Логика западной политической мысли, основывающаяся применительно к урегулированию конфликтов на аксиоме компромисса, была повержена логикой непосредственных сторон конфликта. Применительно к армяно-турецкой нормализации данная логика со стороны единственной торпедировавшей процесс силы – Турции1 – заключалась в том, что взамен своей «уступки» в виде открытия ею

М.Агаджанян

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

же самой закрытой границы с Арменией Анкара была готова только на «соизмеримую» уступку с армянской стороны — отказ от процесса международного признания Геноцида армян и вывод армянских сил с территорий Низинного Карабаха.

Позитив и негатив возможной «дорожной карты» карабахского урегулирования

Какая судьба уготована «дорожной карте» карабахского урегулирования, если вдруг она будет сформулирована и представлена в письменном виде?

Мы можем отметить несколько позитивных, на наш взгляд, моментов в случае практической реализации подобной инициативы, то есть выработки пошагового плана карабахского урегулирования в виде «дорожной карты». Но мы можем отметить также и негативные для карабахского урегулирования аспекты подобного развития ситуации.

Однако предварительно отметим, что одна из главных целей возможной «дорожной карты» карабахского урегулирования, с которой внешние силы связывают достижение прогресса, может заключаться в том, что сама по себе «дорожная карта» карабахского урегулирования может стать определенным «компромиссом» между двумя существенными противоречиями армянского и азербайджанского подхода к урегулированию — выборе между «пакетным» или «поэтапным» урегулированием. На первый взгляд, «дорожная карта» — это явно «поэтапный» подход, которому отдает предпочтение Баку. Но это не совсем так. Каждый этап в «дорожной карте» — это «пакет» шагов, совокупность конкретных действий. Достичь сочетания «пакета» с «поэтапностью» — хорошо известное стремление внешних посредствующих урегулированию карабахского конфликта сил. Так почему бы не попробовать реализовать эту мечту в виде «поэтапнопакетного» подхода в «дорожной карте»?

Возможный позитив от «дорожной карты» может проявиться в том, что она продолжит процесс консультаций-переговоров вокруг карабахского урегулирования, и это сохранит существующий статус-кво в регионе, не даст скатиться нынешней шаткой стабильности в сторону возобновления военных действий в зоне конфликта. «Дорожная карта» станет неким компромиссом между главными международными посредниками в лице России, США и Франции, так как инициированный Россией трехсторонний формат встреч все больше и больше укрепляет многих в мысли, что Москва тяготится Минской группой и желает избавиться от последней. «Дорожная карта» не позволит Минской группе окончательно уйти со сцены карабахского урегулирования, но в то же время она еще более задвинет институт сопредседательства Минской группы на вто48

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

М.Агаджанян

рой план. Ведь любой документ, на подписание которого стороны соизволят пойти, может стать реальностью только при активной дипломатической работе Москвы. Для последней путь от Майндорфской декларации ноября 2008г. до Совместного заявления октября 2010г. — это путь определенного «дипломатического регресса»: если в ноябре 2008г. нечто подписывалось, то по прошествии двух лет — лишь делается заявление. В такой ситуации Москве необходимо подписание какого-либо документа, и желательно, чтобы это был значимый документ в карабахском урегулировании.

Далее, позитив «дорожной карты» укладывается в русло предсказуемости дальнейших шагов двух из трех сторон конфликта, определяется некий график мероприятий, конкретных действий, которые должны быть реализованы к конкретной дате. Если этого не происходит, то будет легко разобраться, по чьей вине это произошло и кто не желает привести свои действия в соответствие к своей подписи под «дорожной картой».

Также можно говорить о позитивном влиянии документа под названием «дорожная карта карабахского урегулирования» на общую стабильность в регионе. Если в данном аспекте проводить сравнение с «дорожной картой» армянотурецкой нормализации, то можно сказать, что, наверное, единственным позитивным следствием неоконченного дела под названием «армяно-турецкая нормализация» стала большая определенность в отношениях между Анкарой и Ереваном, а большая определенность в отношениях между региональными соперниками означает большую стабильность, большие потенции заинтересованных в региональной стабильности внешних акторов гарантировать наличие этой стабильности, следить за ее отклонениями в нежелательную сторону и пресекать данные отклонения. Тем самым, «дорожная карта» вводит процесс в определенные рамки, даже если он и не доводится до логического конца, как это представляется в самой «дорожной карте». Так, палестино-израильский конфликт после «дорожной карты» 2003г. не распространился за пределы непосредственно спорных территорий (например, на Сирию, хотя и были стычки на ливанской территории), армяно-турецкие отношения после «цюрихских протоколов» не стали хуже, а приняли более определенный характер. Значит, можно надеяться, что наличие «дорожной карты» в карабахском урегулировании станет еще одним элементом стабильности и относительной гарантией нераспространения конфликта за рамки его нынешнего вида и пространственного ареала.

К негативу мы относим следующее.

М.Агаджанян

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

Никакого отступления НКР к границам 1988г. не может быть по определению, ибо самих таких границ не было, да и не могло быть, так как нынешняя НКР де-факто территориально сформировалась в пределах исторического Ар-цаха, а некоторые территории последнего до сих пор находятся под оккупацией Азербайджанской Республики. Тем более никакого отступления армянских сил из территорий Низинного Карабаха не может быть, пока не сформируется реальный формат переговорного процесса между субъектами, в распоряжении которых находится вопрос какого-либо гипотетического вывода своих сил с определенных территорий. Этими субъектами являются Нагорно-Карабахская Республика и Азербайджанская Республика, и они должны стать главными акторами при реализации конкретных положений возможной «дорожной карты» урегулирования карабахского конфликта.

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

М.Агаджанян

Таким образом, на нынешнем этапе для «карабахской дорожной карты» отсутствует реальная основа урегулирования и не сложился реальный субъектный состав такого урегулирования.

После событий вокруг Южной Осетии августа 2008г. в экспертных кулуарах Запада обсуждался вопрос, например, создания должности личного представителя президента США по карабахскому урегулированию. Впоследствии эти обсуждения были «размыты» креном в сторону большей целесообразности наличия личного представителя государственного секретаря США в карабах51

М.Агаджанян

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

ском урегулировании. Интересно, что сегодня подобные обсуждения стали все более частыми в российских экспертных кругах. Так, российские эксперты, отмечая ставшее привычным отсутствие реальных подвижек в карабахском урегулировании после встреч президентов Армении, России и Азербайджана, по итогам астраханской встречи указывали, что «обещания Медведева о том, что к моменту проведения 1-2 декабря саммита ОБСЕ в Казахстане Ереван и Баку смогут выйти на согласованный вариант общих принципов урегулирования, особого оптимизма не внушает. Более чем вероятно, что даже в случае реальной проработки подобных принципов они не выйдут за рамки норм, сформулированных Россией, Арменией и Азербайджаном в совместной декларации, подписанной в Москве 2 ноября 2008 года. То есть речь будет в очередной раз идти о достаточно туманных обязательствах, не содействующих реальному началу полноценных мирных переговоров». Причины этого российские эксперты видят в отсутствии у Кремля «должного числа дипломатических инструментов для решения этой проблемы. Все контакты с участниками территориального спора строятся исключительно по президентской линии. Техническую поддержку главе государства оказывает руководство МИДа. В то же время у России отсутствует такой институциональный механизм как должность специального представителя президента по Нагорному Карабаху. В традиционной международной практике именно постпред реально вникает в суть проблемы и устраняет разногласия между конфликтующими сторонами. В его компетенцию входит и ежедневная оперативная работа на треке, подразумевающая постоянный контакт с контрагентами. Только так можно добиться не только подлинного понимания существующих противоречий, но и планомерно готовить почву для переговорного процесса. Ничего подобного у России нет. Формально роль постпреда выполняет представитель Москвы в Минской группе ОБСЕ. Однако это во многом церемониальная должность без предметных полномочий, как и сама Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе»1.

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

М.Агаджанян

конфликта последние 16 лет. Как добра от добра не ищут, так и результата от результата внешние силы искать не намерены, так как прекрасно отдают себе отчет в том, что поддерживаемый в рамках дозволенного нынешний результат лучше неопределенности, следующей сразу же после первого шага наспех созданной «дорожной карты» карабахского урегулирования.

Послесловие по итогам «Астаны»

Ярким подтверждением нежелания главных внешних акторов идти на опрометчивые шаги в рассматриваемом вопросе, а значит, ставить под вопрос нынешний статус-кво в зоне конфликта и нынешний формат переговорного процесса, стали результаты Саммита ОБСЕ в Астане. Хотя можно сказать и по-другому: отсутствие результатов данного Саммита по части предложения свежих идей по решению «замороженных конфликтов» на постсоветском пространстве ярко свидетельствует о вышеуказанном нежелании внешних сил. Как известно, итоговый документ Саммита — декларация «Навстречу сообществу безопасности» (Astana Commemorative Declaration «Towards A Security Community>) — включила в себя общие формулировки, в которых отсутствуют конкретные упоминания какого-либо конфликта на постсоветском пространстве1.

По части карабахского вопроса во время Саммита ОБСЕ в Астане было принято Совместное заявление, в котором наряду с констатацией того, что «настало время предпринять решительные действия по карабахскому урегулированию», далее следуют знакомые формулировки, лишенные какой-либо конкретики: «урегулирование должно принести народам региона стабильность и безопасность и стать единственной возможностью достижения согласия между сторонами», «выразили свою поддержку президентам Армении и Азербайджана, которые стоят перед необходимостью принятия решений», «призвали руко1 В седьмом пункте Декларации говорится о «необходимости усиления работы по разрешению существующих конфликтов на пространстве ОБСЕ путем мирных переговоров в рамках общепринятых форматов, с соблюдением норм и принципов международного права». Далее особо подчеркивается «необходимость предотвращения возникновения новых кризисов», «обязательство воздерживаться от угроз или применения силы в любой форме, противоречащей целям и принципам Устава ООН или десяти принципам Хельсинкского Заключительного акта».

Представитель США в ОБСЕ Я.Келли, выступая с заключительным словом от имени делегации США на Саммите в Астане отметил: «Как мы неизменно заявляли в течение многих предшествующих недель и месяцев, мы не имели права на первой за одиннадцать лет встрече ОБСЕ на высшем уровне принять план действий, в котором не было бы уделено должного внимания наиболее серьезным и застарелым угрозам нашей безопасности, а именно — неурегулированным конфликтам в Грузии, Молдове и Нагорном Карабахе. Видя невозможность достижения договоренности, мы вместе с другими делегациями пришли к выводу, что наилучшим шагом вперед будет принятие Астанинской юбилейной декларации, содержащей решительное подтверждение принципов ОБСЕ и призыв к поступательным шагам вперед». (Closing Statement by Ambassador Kelly at OSCE Summit, United States Mission to the OSCE, Astana, Kazakhstan. December 2, 2010).

М.Агаджанян

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

водителей Армении и Азербайджана сосредоточиться с новой энергией на решении пока еще несогласованных вопросов и поручили сопредседателям продолжить работу со сторонами, поддерживая предпринимаемые усилия». Наверное, единственным конкретным посылом внешних сил двум из трех сторон конфликта стала последняя формулировка Совместного заявления от 1 декабря 2010г., которая, кстати, полностью укладывается в выдвинутую нами выше идею о том, что возможная «дорожная карта» карабахского урегулирования может стартовать только на здоровой основе доверия между сторонами: «Для улучшения атмосферы переговоров посредники призывают предпринять дополнительные шаги, направленные на укрепление перемирия и реализацию мер доверия во всех сферах».

Более отчетливо позиции внешних сил в вопросе исключения любых попыток военной дестабилизации в зонах конфликтов были представлены в выступлениях президента России и государственного секретаря США на Астанин-ском Саммите ОБСЕ. Так, президент России, высказав мнение о том, что «может быть, самым важным является разработка единых принципов урегулирования конфликтов, придерживаться которых нужно во всех кризисных ситуациях, а не в каких-то избирательных случаях», далее заявил: «Применение военной силы, как это пыталось сделать руководство Грузии в отношении Южной Осетии в августе 2008 года, является абсолютно недопустимым».

Итак, любой план карабахского урегулирования, будь это «дорожная карта» или иная платформа урегулирования, должен с необходимостью основываться на устойчивых элементах доверия между всеми тремя сторонами карабахского конфликта.

Январь, 2011г.

Источники и литература

<21-й ВЕК», № 2 (18), 2011г.

М.Агаджанян

ON THE ISSUE OF THE “ROAD MAP” OF THE NAGORNO-KARABAKH CONFLICT SETTLEMENT

Mikhail Aghajanyan

Developments in 2010 revealed both stalling of the process of the Nagorno-Karabakh conflict settlement and attempts of the negotiators to propose new ideas in the form of a “road map” in the Karabakh issue.

In the opinion of the author such proposals will lie on an unprepared ground where the elementary and the most important element of more or less efficient step-by-step mechanism of the “road maps” of the settlement of interstate conflicts – the trust between the parties – is absent. External actors represented by the international negotiators may try to transform the so-called “Madrid principles” in the step-bystep elements of the “road map” of the Karabakh conflict settlement. But such attempts are not very efficient, as the sounded “Madrid principles” do not reflect the reality in the zone of the conflict and round it. Extrapolation of the schemes of the “road maps” of interstate conflicts settlement elaborated on the previous stages of the international experience will not have any success in Karabakh issue. That is why without preliminary work of both the conflicting parties and international negotiators in the direction of setting trust and objective grounds for the readiness of all the parties to the conflict to trust each other, it is unreasonable and counter-productive to turn to the issue of elaboration of mechanisms of implementation of the “road map” of Karabakh conflict settlement.