Спросить
Войти
С.В. Бондарев
МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ В РОССИИ: ИСТОРИЧЕСКИЕ И СОЦИАЛЬНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ
Генезис местного самоуправления в России, по мнению многих ученых, обусловлен предпосылками, связанными с развитием производства, которое, в свою очередь, давало право на получение в свое распоряжение определенной собственности. Это способствовало формированию общинного самоуправления.
В этой связи общественное самоуправление в данный период наиболее ярко проявлялось на уровне производственных и территориальных общин. Кроме того, объединение людей в общины на основе трудовой деятельности способствовало стремлению непосредственно участвовать в управлении общественными делами.
Таким образом, в данный период общественное самоуправление существовало в форме представительной и непосредственной демократии. В последующем стала развиваться вечевая форма самоуправления.
Определенное влияние на развитие местного самоуправления в России, по мнению А.Н. Бурова, оказало принятие христианства (988 г.), так как оно ознаменовало появление новых форм самоуправления: монастырского и церковного, которые сочетали производственный и территориальный принципы организации [1].
Несмотря на это, отсчет российского местного самоуправления, по мнению большинства историков и правоведов, можно вести с периода царствования Ивана IV Грозного. Как отмечает Н.А. Емельянов [2], вплоть до XVI века общественная самодеятельность на уровне местных структур не была нормирована законом и фактически развивалась на основе народных обычаев и традиций. Поэтому местное самоуправление неоднократно подвергалось реформированию еще много раз: Петр I, Екатерина Великая, Александр II и другие властители искали наиболее подходящие формы местного самоуправления.
Стройная система местного самоуправления сформировалась в России только к 1917 году, когда страна уже имела развитое земское и городское самоуправление, основу которого составляли волости, губернии и уезды.
К сожалению, как отмечают исследователи, у русского общественного строя был органический недостаток - изолированность, обособленность друг от друга самоуправляющихся обществ, делающих их беззащитными перед центральной властью. Отсутствовало необходимое взаимодействие соседних самоуправляющихся территорий. Нехватка горизонтальных связей, излишняя замкнутость управления на бюрократизированный центр в конечном итоге привели к разрушению местного самоуправления после событий 1917 г.
По мнению профессора Е.М. Трусовой [3, с. 322-324], переустройство местного самоуправления, изменение избирательной системы Временное правительство проводило в соответствии с его обращением «К гражданам России» от 6 марта, в котором провозглашалось низложение старого порядка и рождение новой свободной России.
Вопрос о выборах органов местного самоуправления, в которых были бы представлены все основные группы горожан, стал на повестку дня как один из самых важных.
Городские массы выступали за создание демократизированного самоуправления без ограничений их деятельности со стороны администрации. Однако добиться самостоятельности муниципальных органов было довольно сложно. Подготовка к выборам велась в условиях обострения политической обстановки в стране и регионе.
От местных органов требовалось быстрое реагирование на острые жизненные вопросы и действия. Думы и их управы для решения стоявших перед ними задач должны были выработать гибкие технологии управления, сформировать свой аппарат служащих, установить прочные связи с петроградскими властными структурами, наладить двустороннюю информацию. В связи с этим выборы проводились по пропорциональной системе. На места были разосланы постановления правительства, разъясняющие порядок их проведения.
Октябрьская революция внесла коренные изменения в формирование системы местных органов власти и ее структуру. Основным звеном власти на местах стали Советы.
Как отмечает А.Н. Буров, роль и значение местных Советов были изначально политизированы, они рассматривались как первичные ячейки осуществления «пролетарской диктатуры». Совет представлялись не только и не столько как органы решения местных проблем на основе общественной самодеятельности, а скорее как органы, через которые «трудящиеся и эксплуатируемые массы» реализовывали бы свои классовые интересы [1].
Таким образом, анализ реформирования местного самоуправления в России в конце 1917 года, по мнению В.В. Еремяна и М.В. Федорова, показывает, что судьба земских и городских структур самоуправления в значительной степени определялась рекомендациями советского правительства, направляемыми в адрес Советов.
Однако к концу декабря 1917 года отношение нового правительства к институтам старого самоуправления изменилось. Все действовавшие ранее земские и городские органы местного самоуправления были ликвидированы, а взамен были созданы волостные и сельские Советы.
Анализируя законодательство того периода, ученые чаще всего выделяют три характерные черты, присущие местным Советам. Во-первых, они являлись органами власти и управления, действующими в границах административных территорий. Во-вторых, это организационная взаимосвязь и соподчиненность по вертикали. И в-третьих, при определении компетенции и пределов полномочий местных Советов устанавливалась их самостоятельность в решении вопросов местного значения, но деятельность их допускалась лишь в соответствии с решениями центральной власти и вышестоящих Советов.
Самостоятельная хозяйственная деятельность Советов началась в 1924 году. Именно тогда были выделены самостоятельные городские бюджеты. С развитием товарно-денежных отношений у них появилась возможность формировать собственные бюджеты.
Следующим шагом стала Конституция СССР 1936 года, которая преобразовала местные Советы рабочих и крестьян в Советы депутатов трудящихся. В предвоенные годы появилась новая форма участия депутатов Советов в практической работе, из их состава сформировались постоянные комиссии, изменилось положение исполкомов Советов.
Существенные коррективы в развитие местного самоуправления внесла Великая Отечественная война. На основании Указа «О военном положении» все функции органов государственной власти в прифронтовой территории были переданы Советам фронтов, армий и округов. Вся полнота власти сосредоточивалась в руках Государственного комитета обороны. Еще более возросла роль исполнительнораспорядительных органов (исполкомов).
В советский период идеи местного самоуправления не были полностью чужды доктрине и практике тех лет. В 60-80-х годах XX века было принято немало постановлений, посвященных проблемам местного самоуправления. Во многих из них были расширены финансовые права и другие полномочия местных органов.
Однако формирование местного самоуправления началось лишь в 90-е гг. В условиях гласности и демократизации представления о власти на местах как о самоуправлении городов и сел вновь стали приобретать все больше сторонников. В связи с этим наглядно вырисовывалась необходимость реформирования сложившейся практики местного самоуправления, выведения органов местной власти из строгой иерархии государственных органов.
Первыми практическими шагами в данном направлении стали принятие и реализация Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». В соответствии с данным Законом в Конституцию СССР было внесено понятие местного самоуправления. Конституционное закрепление местного самоуправления как управления, отделенного от государственной власти, происходило постепенно.
После реформы 24 мая 1991 года на смену исполкомам местных Советов пришла местная администрация. Принципиальное новшество ее было в том, что в отличие от прежних исполкомов она не являлась органом соответствующего местного Совета. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР», принятый 6 июля 1991 года, включил местную администрацию в систему местного самоуправления и назвал ее представительным органом власти, не употребив при этом слово «государственная».
Этим же Законом учреждался институт территориального общественного самоуправления населения, который включал: общие собрания, конференции граждан, местные референдумы. Показателями более
высокого статуса данных органов можно считать наделение их собственной компетенцией и закрепление гарантий.
Следующим реформистским шагом стало образование в составе местных Советов малых советов, которые избирались из состава районных и городских органов. Это позволило существенно облегчить решение проблемы кворума, так как в последнее время все чаще стали происходить случаи неявки депутатов и ухода их с заседания Совета.
Формирование и становление местного самоуправления востребовало объединения усилий новых муниципальных образований в целях создания благоприятных условий для их функционирования и развития. В этот период возникают региональные и федеральные объединения, союзы, ассоциации органов местного самоуправления. Одним из первых 13 марта 1991 года был учрежден Союз российских городов и региональных образований.
Следует напомнить, что развитие органов местного самоуправления в начале 90-х годов шло в условиях жесткой конфронтации руководящих органов СССР и РСФСР, а также распада СССР.
После силового упразднения Верховного Совета России в 1993 году советская власть в большинстве субъектов была демонтирована, а на смену ей пришло местное самоуправление. В октябре Президент России издал серию указов о прекращении деятельности Советов и передаче их функций местной администрации. Одновременно было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапного конституционного реформирования.
В областях, городах и районах стали создаваться самоуправленческие органы. Процесс протекал быстро и в то же время весьма болезненно. И не случайно подготовка Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» была столь длительной и противоречивой. Многократно обсуждались разные концепции, проводились парламентские слушания и семинары, изучался и учитывался многообразный местный и международный опыт.
Интересно заметить, что во время принятия Закона подразумевалось, что вся Россия, подобно европейским странам и США, покроется муниципальными образованиями. Однако низкая гражданская активность россиян позволила местным элитам, сориентированным на сохранение прежней административно-командной вертикали, провести на референдумах решения, по которым муниципальным образованием становился, как правило, район. Районы сохранили «вассальную» зависимость от государственной власти субъекта Федерации. Назначаемые ею главы сельских и поселковых администраций оказались неподотчетны жителям. Местная власть еще больше отдалилась от народа.
Не обошлось и без «копирования» чужих норм. Как отмечает И.А. Бутенко, для формирования федерализма и развития самоуправления в современной России существенным является тот факт, что в основу их положены соответственно германская модель федерализма и англосаксонская модель местного самоуправления. Сами по себе эти модели имеют ряд достоинств и недостатков, но их применимость к российской социальной практике и возможность сосуществования вызывают большие сомнения, в связи с чем представляется возможным говорить о квазифедерализме. Более целесообразным был бы вариант адаптации к российским условиям единой американской или германской модели, если, конечно, копирование зарубежного опыта настолько необходимо. И действительно, зачем нашей стране «богатый» иностранный опыт, когда истории развития местного самоуправления России хватило бы на десяток стран.
В ч. 2 ст. 3 установлено, что местное самоуправление является формой народовластия и может осуществляться непосредственно или через выборные органы, а ст. 12 предусмотрено, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Из этого можно сделать вывод относительно автономности данных органов, то есть о существовании в общей системе организации власти в Российской Федерации наделенного собственной компетенцией, самостоятельного в ее пределах и не относящегося к государственным органам института осуществления народом своей власти и имеющего собственные материальные и финансовые ресурсы.
Таким образом, местное самоуправление может осуществляться в городских и сельских поселениях, внутрипоселенческих территориальных образованиях и нескольких поселениях, объединенных общей территорией, а также на любой населенной территории, имеющей административную границу. В последнем случае речь может идти, к примеру, о кочевом населении, проживающем в пределах административных границ определенной территории и не имеющем устойчивых поселений.
В октябре 1996 года Правительством Российской Федерации было принято Постановление «Об эксперименте по отработке моделей организации местного самоуправления, проводимом в Псковской
области». В нем подчеркивалась необходимость ускорения и углубления реформы местного самоуправления как части конституционной реформы России. Отмечалось, что положительный опыт, накопленный в данном регионе, необходимо обобщить и широко распространить в других субъектах Российской Федерации.
Суть данного эксперимента заключалась в следующем. Он был начат в 1994 году и проводился поэтапно в двух районах Псковской области. На первом этапе была проведена реорганизация органов местной власти. Избранные модели реорганизации отличались по своей структуре, функциям и порядку формирования органов местной власти. Второй посвящался непосредственному изучению и внедрению методов, форм, механизмов финансового обеспечения и эффективного функционирования органов местного самоуправления. Эксперимент показал, что невозможно создать однотипную систему местного самоуправления во всех регионах и муниципальных образованиях России, а также, что децентрализация власти и расширение экономической самостоятельности органов местного самоуправления еще недостаточно обеспечены правовой базой.
Анализируя ход развития местного самоуправления в России, необходимо отметить, что, учитывая исторические, правовые и этнические особенности развития тех или иных регионов, а также систему земского самоуправления и другие традиции дореволюционной России, можно поразмышлять о целесообразности внедрения многообразных форм местного самоуправления, а также внедрении некоторых организационных форм на уровне хуторов и мелких поселков.
Кроме того, стоит обратить внимание на тот факт, что только действительные самостоятельные, независимые в организационном, финансовом, правовом отношении органы местного самоуправления способны успешно осуществлять региональную политику, учитывающую потребности населения.
