Спросить
Войти
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Диаграммы и картограммы к итогам по Империи / ред. В. И. Покровский. Петроград : Худо-жеств.-граф. ателье и печатня, 1916. 21 с.
Польза, 1912. 227 с.
Поступила 05.04.2012.
УДК 94:351
ЗАПАДНЫЕ ОКРАИНЫ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В ПРОЕКТАХ РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ КОНЦА XIX — НАЧАЛА ХХ ВЕКА
И. Г. Напалкова
В статье рассматриваются проекты реформирования системы управления западными окраинами Российской империи, разрабатываемые на рубеже XIX XX вв., анализируются взгляды государственных и общественных деятелей на проблемы укрепления империи путем создания прочной связи национальной периферии с центром.
рально-периферийных отношений, анализ проектов административно-территориального переустройства имперской России способствуют выявлению модернизационных тенденций, периодически перекликающихся с современными, а также помогают дать оценку эффективности использования тех или иных политических технологий управления так нназываемыми национальными территориями. Опыт Российской империи уникален еще и потому, что ее политический механизм обеспечивал возможность управления много© Напалкова И. Г., 2012 ВЕСТНИК Мордовского университета | 2012 | № 3 — 4
Вопрос взаимодействия центральной власти с различными административно-территориальными единицами всегда актуален для протяженного, этнически и конфессионально контрастного пространства России, так как от его решения зависит, с одной стороны, территориальная целостность государства, с другой — эффективность системы государственного управления, определяющая в итоге устойчивость политического и социально-экономического развития. Обращение к историческому опыту выстраивания цент-
численными национальными территориями, находящимися на разных стадиях культурного, социального, экономического и политического развития.
Административно-территориальное устройство каждой окраины Российской империи в течение длительного времени было индивидуальным, их управление осуществлялось на основании самостоятельных положений и законодательства. В начале XIX в. единая система администрирования отсутствовала, превалирующим был принцип сохранения местных особенностей. В пореформенный период социально-политическое напряжение усилилось за счет развития двух разнонаправленных тенденций: с одной стороны, «модернизации под знаком „русификации"» [12, с. 41], с другой — социальной и национальной мобилизации нерусских народов [5] и гибкой и прагматичной национальной политики. При этом ситуация усугублялась проведением прямо противоположных по содержанию преобразований. Например, на Кавказе и в Средней Азии наблюдались постепенный отказ от местных особенностей управления и переход на общеимперский образец, а в Великом княжестве Финляндском полная лояльность населения российской власти обусловила расширение автономных прав. Нередкими были колебания политического курса на окраинах империи, а также острые споры, возникавшие при обсуждении в особых комитетах и на совещаниях вопросов, связанных с национальной политикой.
С конца XIX в. государственными и общественными деятелями активно разрабатывались различные проекты, подавались записки по укреплению империи и изменению положения окраин и «инородцев» путем создания прочной связи национальной периферии с центром [2; 15; 18]. Большинство из них касались положения западных окраин Российской империи, так как именно там сохранялись территории, обладающие особым административно-правовым статусом, выраженным этноконфессиональным своеобразием, достаточно высоким уровнем конфликтности, проявляющимися тенденциями к созданию национальной государственности, очевидной невозможностью их полной интеграции путем ассимиляции населения. Как отмечает А. Ю. Бахтурина, «на Западе у России не было естественной геополитической границы, естественных географических рубежей, но при этом на Западе существовали отчетливые этнические, культурные и религиозные границы» [4, с. 8].
В 1864 — 1865 гг. М. Н. Катков сформулировал основные условия, которые, по его
мнению, могли обеспечить наиболее стабильное развитие Российского государства. Во-первых, преобладание русского населения как основа существования Российской империи. Но при этом другие «племена» были вправе сохранять все то, что не угрожало целостности государства: язык, религию, культурные особенности. Во-вторых, поддержание единства законодательства, системы управления, государственного языка. Главной же опасностью для России он считал сепаратизм отдельных народов, стремившихся стать самостоятельными [Приводится по: 11, с. 28].
В конце XIX в. на проблему укрепления государственного единства Российской империи начали обращать более пристальное внимание и государственные деятели. Так, член Государственного совета барон Н. А. Николаи в 1882 г. писал: «Российская империя состоит из двух органических элементов: коренного русского государства, сердцевины империи, ее ядра, обнимающего то большинство населения, которое принадлежит к русско-славянскому племени, и из разнородных, разновременно присоединенных инородческих и иноплеменных окраин: Царство Польское, Прибалтийский край, Финляндия, в большей мере Сибирь, Туркестанский край, Кавказ и Закаспийский край. Так как всякое государство, для утверждения своей силы, должно стремиться к возможному объединению разнородных элементов, то весьма естественно, что государственная политика требует, чтобы эта цель объединения была преследуема постоянно, настойчиво, но вместе с тем осторожно и разумно. Никакая приобретенная веками национальная или племенная своеобразность не сдается без борьбы к поглощению, а потому, при преследовании целей объединения, необходимо с этим естественным законом считаться и часто делать ему временные уступки, не упуская из вида главные цели окончательного создания гармонического единства».
В 1883 г. петербургский земский деятель П. П. Шувалов разработал проект, согласно которому все составные части государства должны стать самоуправляющимися: от волости до области никто ни для кого не являлся бы ни высшей, ни низшей инстанцией. Губернии он предложил заменить самоуправляющейся областью, значительно большей по размерам. Областью должно было управлять областное собрание (сейм, рада), причем, по мнению автора проекта, «необходимо прямое избрание областных гласных по округам всем правоспособным населением округа». В основании внутренней област-
ной связи, считал П. П. Шувалов «полагается не только однородность экономического быта определенной группы уездов, а потому и общность материальных интересов, связующих население этих уездов как бы в одно хозяйственное целое, но также и условия нравственного быта; исторически сложившиеся национальные особенности и проистекающая отсюда духовная потребность людей, населенных на пространстве нескольких уездов, к совместной культурной деятельности, к общности политической жизни» [7].
Бывший военный министр Д. А. Милютин в статье «О разноплеменности в населении государств» также размышлял о значимости укрепления единства России. В частности, он отмечал, что из-за «разноплеменности своего населения» Российская империя находится в крайне невыгодном положении [Приводится по: 2, с. 61]. Негативное отношение польского и финского населения к власти империи в случае возможных военных действий будет использовано противником. В числе факторов, которые могут обеспечить сближение различных «племен» в государстве, Милютин выделял религию, язык и школу. Он подчеркивал, что религиозные различия не могут быть устранены административными мерами. При этом, будучи министром, он призывал к проведению более гибкой национальной политики, считая необходимым оставить в неприкосновенности религию, обычаи и образ жизни кавказских народов [3].
В начале 1895 г. председатель Комитета министров Н. X. Бунге представил Николаю II записку «Задачи царствования. 1881 — 1894» [10, л. 4], охватывающую все значимые проблемы государственной жизни и экономического развития страны. Первый раздел записки был посвящен вопросам национальных отношений, в частности, «сближению окраин с внутренней Россией». Эта же проблема рассматривается в его работах «Сближение окраин с коренной Россией (из „посмертных записок“ министра финансов Александру III)» [15] и «Загробных заметках» [6; 19]. Окраинную проблематику
Н. X. Бунге рассматривал на примерах еврейского вопроса, ситуаций на западных окраинах (Великое княжество Финляндское, Царство Польское, Остзейский край, Бессарабия). Он выделял пять основных факторов, влияющих на «обособление» окраин от империи [15]: «племенные особенности населения»; «склад гражданских отношений, семейных, имущественных, по владению собственностью, по наследству, договорам, касающимся найма земель, рабочих сил»; нали-
чие административных учреждений, обособленных от общеимперских; религию, «если население принадлежит не к господствующей церкви, а к одному, но не разным иноверным исповеданиям, богослужение которых отправляется на иностранном, а не на русском языке»; иностранный язык, если он, во-первых, «язык местной иноверной церкви», во-вторых, «язык местной администрации», в-третьих, «язык местных школ». Преодолеть отрыв окраин от империи, по его мнению, можно только привлечением коренного русского населения при условии, что русские переселенцы не усвоят «языка, обычаев окраин, вместо того чтобы принести туда свое». Более верным способом Бунге считал привлечение «части населения окраин во внутренние губернии, но и это требует осторожности» [15].
Административные преобразования, по мнению председателя Комитета министров, были возможны не на всех окраинах. Так, он отмечал, что в Финляндии самостоятельность местной администрации рассматривается как «дар русских государей, и отмена ощутилась бы болезненно» [6, с. 210—211]. В целом административную обособленность окраин Бунге считал наименее важной. Более серьезную проблему, с его точки зрения, представляли вероисповедные и языковые особенности. Роль религии как фактора, ослабляющего связь окраин с империей, в России, по мнению Бунге, усугублялась тем, что для части православного населения русский язык не был родным. Поэтому сфера применения государственного языка должна была охватить церковь, администрацию, суд и школу. При этом автор подчеркивал, что «распространение государственного языка не должно ставить себе целью искоренение местных наречий или языков, но параллельное с ними понимание и употребление государственного языка» [6, с. 214].
Так, в качестве первоочередных мер по польскому вопросу Н. X. Бунге рекомендовал: 1) умножить число школ с преподаванием на русском языке, но не исключая польского, предоставить выпускникам льготы при поступлении на государственную службу; 2) допустить использование русского языка католиками в молитвах, проповедях и при изучении закона божьего (особенно в местностях с преобладанием украинского и белорусского населения); 3) ввести земские учреждения в западных губерниях и Царстве Польском, предоставить избирательные права лицам, имеющим имущественный и образовательный ценз, а также свидетельство о знании русского языка, обязательного в
делопроизводстве выборных учреждений; 4) привлекать на государственную службу хорошо зарекомендовавших себя земских деятелей, по крайней мере там, где польское население не составляет большинства. «Признавая, что удовлетворительное решение иноплеменных и инородческих вопросов путем борьбы и истребления не только не желательно, но и невозможно, — резюмировал он, — надо, очевидно, приискать такой склад жизни, при котором поляки могли бы примириться с русскими и прийти к убеждению, что равноправность их с коренным русским населением зависит от их образа действий» [17, с. 279].
Николай Христианович возражал против каких-либо насильственных действий при решении национальных проблем: «То, что достигается силой, не всегда прочно и если порождает озлобление и вражду, то ведет к внутреннему и внешнему ослаблению государства». Он предлагал гибкие, либеральные методы сближения окраин с «коренной» Россией, призывал к тщательному и добросовестному изучению общественных отношений, быта и нравов народов, населяющих империю. «Не следует забывать, — подчеркивал Бунге, — что русская государственная власть не должна господствовать на окраинах как власть завоевателя, а как власть, которую все население считает дарованным ему благом; что русская государственность должна опираться на признание превосходства русских государственных учреждений; что иноплеменное население должно сознавать не только необходимость, но и пользу от употребления русского языка; что уважение к господствующей церкви должно иметь своим источником дух христианской кротости и любви, как пасущих, так и пасомых, к каждому человеку. Только при соблюдении этих условий можно рассчитывать на тесную связь окраин со всем государством» [17, с. 269]. Однако очень немногие государственные деятели разделяли взгляды председателя Комитета министров. Использование силовых методов оставалось важным компонентом правительственной политики на окраинах. Насильственная русификация дала обратные результаты, активизировала центробежные силы в империи, усилила стремление народов Польши и Финляндии к созданию независимых государств.
В 1896 г., после смерти Н. Х. Бунге, Николай II распорядился направить копии записки великим князьям и ряду государственных деятелей России. Экземпляры записки были также предоставлены С. Ю. Вит-
те по его просьбе. В 1900 г. по указанию императора с запиской ознакомились Д. С. Сипягин, министр земледелия и государственных имуществ А. С. Ермолов, военный министр А. Н. Куропаткин, государственный секретарь В. К. Плеве. Некоторые положения труда Бунге нашли отражение в Указе 12 декабря 1904 г. «О предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка». В частности, в п. 7 предлагалось пересмотреть действующие постановления, ограничивающие права инородцев и уроженцев отдельных местностей империи, с тем чтобы из них «впредь сохранены были лишь те, которые вызываются насущными интересами государства и явною пользою русского народа». В соответствии с этим Комитет министров приступил к разработке мероприятий, направленных на отмену правовых ограничений по этническому признаку [4, с. 140]. Однако данный указ полностью реализован не был из-за событий первой русской революции.
В начале XX в. отдельные преобразования в организации управления окраинами в целом отражали тенденции к унификации управления Российской империей. Стремясь к сохранению и укреплению «единой и неделимой России», ведущие государственные деятели не исключали в перспективе некоторой децентрализации административно-территориального устройства страны [1, с. 358]. Так, министр внутренних дел князь П. Д. Свя-тополк-Мирский в основу национальной политики правительства предлагал положить два принципа: веротерпимость и равноправие всех подданных империи без различия национальностей.
Проекты децентрализации стали предметом рассмотрения с приходом на пост председателя Совета министров П. А. Столыпина, которого «привлекала Германия, сложенная из инородных тел, признающих, однако, неуклонно общеимперский строй, его законы, язык, правовые нормы» [13, с. 245]. Позиция Столыпина относительно вопросов взаимоотношений имперского центра с окраинами была двоякой. С одной стороны, он руководствовался принципом государственного единства, с другой — вынашивал планы организации управления государством, которые не имели широкой огласки [1, с. 358].
В 1907 — 1908 гг. секретарем Государственного совета С. Е. Крыжановским по просьбе Столыпина был составлен проект об общем переустройстве управления Российской империей. В целях преодоления чрезмерной бюрократической централизации в стране предлагалось создать 11 по возмож-
ности однородных в этническом и экономическом плане крупных областей (провинций): Финляндию; Прибалтийский край; Северо-Западный край, включавший в себя Белоруссию и Литву; Царство Польское; Правобережную и Левобережную Украину; Центральный (Московский промышленный) район; Верхнее и Нижнее Поволжье; Север России (две области); Степной край, состоявший из северной части современного Казахстана, и Западную Сибирь [16, с. 188]. Вне областного деления предполагалось оставить казачьи области, Туркестан, Восточную Сибирь, Крым, Кавказ (в статусе намест-ничеств), Бухару и Хиву (в статусе протекторатов). Среди достоинств областной системы С. Е. Крыжановский указывал, что она была сориентирована на применение разных систем выборов, приспособленных к местным особенностям.
В каждой области предполагалось образование областного земского собрания и областного правительственного управления во главе с гражданским руководителем — «начальником», который должен был заменить генерал-губернатора. Областные земские собрания получали широкое право местного законодательства по вопросам, не имевшим общегосударственного значения. Общеимперское законодательство предполагалось сосредоточить в Государственном совете, куда вводились представители областей (но не земств). Автор проекта считал, что областная система ослабит этнические противоречия на окраинах и даст правительству возможность перевести некоторые местности «на положение колоний с выделением их из общего строя Империи» [16, с. 189], т. е. речь шла о частичном использовании принципов федерализма. В 1909 г. проект был представлен на рассмотрение императора, но «реакция царя была двойственной и нерешительной» [8]: при полном одобрении преобразований решение было отложено до того, как окончательно выяснятся результаты сотрудничества правительства с Третьей думой.
Накануне Первой мировой войны министр иностранных дел С. Д. Сазонов предоставил Николаю II записку, посвященную польскому вопросу и изменению статуса Царства Польского. Сазонов считал, что эпоха узкого национализма миновала и именно для «великодержавных задач России» необходимо четкое определение пределов уступок национальным требованиям. По мнению министра, желательно, чтобы правительство уяснило «самому себе точные пределы, которых оно не хочет перейти и заранее указало
на них полякам. Только осуществляемые сильной властью преобразования не получат характера каких-то вынужденных уступок...» [9, л. 5].
С началом Первой мировой войны вопрос о территориальном переустройстве Российской империи обрел новое звучание в контексте предстоящего пересмотра западных и южных границ государства. Интересен проект А. Н. Куропаткина 1915 г., в котором предлагалось изменить национальный состав населения империи путем выселения из России всех немецких колонистов, переселившихся после 1871 г. [4, с. 146]. В отношении польского вопроса Куропаткин пришел к заключению, что создание независимого польского государства для России менее выгодно, чем образование автономной Польши. Но при этом он отмечал, что автономия Польши, скорее всего, будет переходной ступенью к независимому государству. Поэтому необходимо на стадии автономии сформировать границу, полностью удовлетворяющую стратегическим интересам России. Одновременно следует полностью отделить от Польши губернии с русскоязычным населением — Холмскую и Гродненскую, тогда в случае предоставления Польше независимости у поляков не будет оснований просить о расширении территории согласно этнографическим данным.
Итак, после первой русской революции появились иные взгляды на перспективы территориального развития Российской империи. Накануне и в годы Первой мировой войны допускалась возможность изменения границ государства с целью укрепления великорусской этнической территории. Не исключалось предоставление широких автономных прав или создание самостоятельных государств с сохранением российского влияния на тех территориях, где сильная этно-конфессиональная напряженность являлась дестабилизирующим фактором. Неизменным оставалось мнение относительно укрепления статуса государственного языка. В целом в позициях государственных деятелей в начале XX в. наблюдалось стремление к отказу от принципа дифференцированного управления окраинами, но не за счет активизации ассимиляционной политики, а путем выделения общих для всей территории Российской империи сфер управления, к которым относились единое общегосударственное законодательство, административная система, использование государственного языка. В большинстве разрабатываемых проектов, несмотря на многообразие авторских подходов и трактовок понятий, присутствовали базо-
вые идеи: больший учет местных особенностей — не просто изменение границ тех или иных территориальных единиц, а укрупнение их до уровня естественных исто-
рико-культурных и социально-экономических общностей, усиление внимания развитию местного самоуправления, веротерпимость.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
зина. М. : РОССПЭН, 2006. 645 с.
(Д. А. Милютин и его статья «О разноплеменности в населении государств») // Источник.
XIX первая половина XX века) / Ф. Бадерхан. М. : Ин-т востоковедения РАН, 2001. 120 с.
сын Аркадий Столыпин) [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.vojnik.org/
етрт/1. Загл. с экрана.
Изд-во Тартус. гос. ун-та, 1961. 186 с.
права. 1997. № 1. С. 185 195.
номического развития страны (вторая половина XIX в.) / сост. Л. Е. Шепелев. СПб. : Лики России, 1999. 358 с.
Поступила 13.09.2012.
