Система государственной службы Российской Федерации: проблемы реформирования и развития

МЕТОДОЛОГИЯ РОССИЙСКОЙ ПУБЛИЧНОЙ ВЛАСТИ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ

СИСТЕМА

ГОСУДАРСТВЕННОЙ

СЛУЖБЫ

РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ РЕФОРМИРОВАНИЯ И РАЗВИТИЯ

С.Ю. Наумов

НАУМОВ

Сергей Юрьевич ректор

Поволжской академии

государственной

службы

им. П.А. Столыпина, доктор исторических наук, профессор

последние десятилетия в России произошли кардинальные изменения экономических и общественно-политических отношений, что, в свою очередь, не могло не затронуть организацию государственного управления, основным институтом которого является государственная служба.

В Федеральной программе «Реформирование государственной службы1 Российской Федерации (2003-2005 годы)» поставлена задача модернизации государственной службы [1]. Она должна стать профессиональной, подчиненной интересам гражданского общества, основывать свою работу на современных технологиях управления.

Сегодня становится очевидным, что в условиях административной реформы на первый план выдвигается проблема реформирования системы управления государственной службой как в центре, так и в регионах. Насущная потребность переосмысления ее модели, организационной структуры, кадрового обновления обусловлена стремлением к более эффективной реализации функций государства, обеспечению его целостности и единства.

По данным экспертного социологического опроса, проведенного Российской академией государственной службы при Президенте РФ, основными направлениями в деятельности государственных служащих, нуждающимися в реформировании, признаны следующие: организация их социальной защиты; проведение подготовки и переподготовки государственных служащих; финансовое обеспечение.

Подробнее проанализируем два из них.

В связи с принятием федеральных законов от 27 мая 2003 года «О системе государственной службы Российской Федерации» [2] и от 27 июля 2004 года «О государственной гражданской службе Российской Федерации» [3] возникла серьезная потребность не только в профессиональной переподготовке чиновников, но и в реформировании всего дополнительного профессионального образования, адаптированного к новым законодательным условиям.

Совершенствование системы государственной гражданской службы, включающее в себя профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку госслужащих, должно осуществляться путем реализации федеральных программ и соответствующих программ субъектов Российской Федерации по реформированию и развитию государственной гражданской службы. Это позволит перейти к научно обоснованной адекватной, профессионально ориентированной переподготовке государственных служащих.

Система дополнительной профессиональной подготовки государственных гражданских служащих может стать эффективной лишь при соблюдении последовательности и практической реализации определенных стадий этого процесса:

- проведения мониторинга образовательного пространства в системе государственной службы;

- формирования карты потребности в дополнительном профессиональном образовании;

- организации непосредственно процесса обучения;

- отслеживания эффективности переподготовки.

В полной мере необходимо использовать государственный заказ на все формы дополнительного образования. Мониторинг образовательного пространства в системе государственной службы позволит обеспечить максимально объективное составление заказа. В организации и проведении такого мониторинга ключевая функция должна, безусловно, принадлежать РАГС и ее региональным академиям. Карта прогнозируемой потребности дополнительного профессионального образования госслужащих в условиях реформирования государственной службы позволит наиболее рационально использовать финансовые ресурсы с достижением максимального результата.

Подчеркнем, что профессиональная переподготовка и повышение квалификации - это прежде всего право, а не обязанность государственных служащих. Поэтому следует выработать оптимальную систему, которая обеспечит необходимость и целесообразность получения государственными служащими дополнительного профессионального образования. Это право, без сомнения, должно реализовываться за счет средств федерального бюджета и в определенной законодательством доли бюджета субъекта Российской Федерации. Наличие карты потребности в повышении квалификации государственных служащих обеспечит возможность органам управления субъектов Федерации при формировании годового бюджета предусматривать необходимое финансирование.

Действующие в этой сфере Указы Президента РФ от 3 сентября 1997 года «О дополнительных мерах по подготовке государственных служащих» [4] и о внесении изменений в данный Указ [5], к сожалению, в настоящее время не позволяют обучать за счет средств федерального бюджета государственных служащих субъектов Федерации и тем более муниципальных служащих. Представляется, что такой подход должен быть изменен коренным образом. Принцип совмещения государственной гражданской службы федерального и регионального уровней предполагает единый источник финансирования дополнительной профессиональной переподготовки всего корпуса государственных и муниципальных служащих - федеральный бюджет либо долевое участие бюджетов всех уровней.

Для развития качественного дополнительного профессионального образования необходима обязательная последовательная реализация комплекса определенных принципов обучения, главные из них:

- планирование;

- осознанная необходимость и практическая целесообразность;

- периодичность;

- гибкость (возможность выбора форм обучения, включая дистанционное образование);

- взаимосвязь обучения и карьеры.

На наш взгляд, федеральный закон, обозначив проблему, связанную с обучением государственных гражданских служащих, явился лишь первым шагом в проведении такой работы. Для дальнейшего продвижения в этом направлении необходимы прежде всего изменения в законодательной базе, в том числе в правовом обеспечении условий финансирования процесса обучения госслужащих.

Вторая проблема - достойная оплата труда государственных служащих - давно обсуждается в среде практиков государственного управления. Однако только одни организационные изменения в структуре органов исполнительной власти не способны привести к желаемым результатам. Назрела необходимость внедрения новой системы мотивации деятельности государственных гражданских служащих. Создание такой системы невозможно без пересмотра механизмов бюджетирования государственных органов, реформирования системы планирования и разработки современных механизмов по оценке деятельности госслужащих.

В настоящее время основанием для финансирования органов исполнительной власти является сам факт их существования, а размер ассигнований напрямую не связан с объемами и результатами выполняемой работы. Обязательства по контролю за эффективностью использования ресурсов возложены на Счетную палату РФ. Но контрольные мероприятия, как правило, не охватывают всего объема деятельности, а требования по устранению нарушений носят рекомендательный характер. При бюджетировании по результатам труда основное внимание переносится на достижение качественных результатов деятельности, определяемых эффективностью выполнения функций. При таком подходе размеры финансирования, оценка деятельности и эффективности использования средств оказываются в прямой зависимости от планируемых и достигаемых результатов.

Практическая реализация перехода к бюджетированию по результатам труда требует разработки и закрепления в законодательном порядке системы оценки, включающей методики определения результатов качества предоставляемых государственных услуг, критериев оценок и санкций за невыполнение обязательств - поставленных целей и конечных результатов, а также определения субъектов контроля.

Самой уязвимой проблемой, безусловно, является определение результатов деятельности органов государственного управления. Для ее решения целесообразно создание системы мониторинга достижения заданных результатов, дееспособность которой зависит от возможности корректного определения показателей результативности и получения неискаженной информации, необходимой для расчета значений показателей. Существенным является тот факт, что не для всех функций и не для любой деятельности можно найти измеримый результат. Следовательно, связь между объемом используемых ресурсов и результатом может определяться достаточно условно.

Источником информации для финансовых органов и субъектов контроля служит объем использованных ресурсов, а не технология их преобразования в конечный продукт (государственную услугу), поэтому не исключено, во-первых, возникновение конфликта функций планирования и использования бюджета, во-вторых, использование права принуждения создает условия для рентоориентированного поведения финансовых органов. В ситуации, когда ресурсы выделяются вне зависимости от результатов выполнения функций и между министерствами разворачивается конкуренция за ресурсы, фактически создается поле для формирования административного рынка и возможности «торга».

Непосредственным результатом деятельности органов исполнительной власти, отвечающих за выработку государственной политики, является соблюдение установленных процедур и норм законодательства. Финансовое положение гражданских служащих в таком случае зависит от качественного выполнения работы в данном направлении, что не исключает увеличения возможных ассигнований без оптимизации собственной деятельности. При использовании такого инструмента, как фиксация ассигнований на определенный период, возникает возможность экономии, появляется свобода руководителя в управлении ресурсами. Необходимо принять во внимание, что возможно сосредоточение усилий на достижении экономии в использовании средств в качестве дополнительного источника премирования сотрудников при отвлечении сил и ресурсов от выполнения возложенных функций. Такая ситуация более чем вероятна при отсутствии механизма контроля за сложноформализуемыми результатами деятельности.

Обеспечение разработки новых методов организации гражданской службы, необходимых для эффективного использования этой системы, потребует значительных инвестиций. Первоочередными задачами становятся подготовка кадрового потенциала управления к проведению реформы и осуществление инвестиций на модернизацию процедур и разработку подходов с применением информационных технологий.

Проведение реформы оплаты труда и обновление системы подготовки руководящих кадров также связаны с потенциально значительными бюджетными затратами. Недостаток внимания к процессам внутренних взаимных консультаций, информирования и взаимодействия ведет к нерациональному использованию имеющихся средств. Широкое применение моделей проведения экспериментов, стимулирование реформ на уровне субъектов РФ позволит с меньшими затратами решить сложную комплексную задачу реформирования государственной службы.

Таковы общезначимые, наиболее приоритетные направления преобразования системы отечественной государственной службы на современном этапе.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК