ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ И ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ РЕГЛАМЕНТАЦИИ СФЕРЫ ОБРАЗОВАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ В XIX - НАЧАЛЕ XX ВВ

Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве

УДК 340.15

DOI: 10.35750/2071-8284-2019-4-10-17

Н.И. Биюшкина

доктор юридических наук, профессор Национальный исследовательский Нижегородский государственный университет

им. Н.И. Лобачевского Российская Федерация, 603022, Нижний Новгород, просп. Гагарина, 23 ORCID: 0000-0002-8049-9686. E-mail: asya_biyushkina1@list.ru

Особенности организации и законодательной регламентации сферы образования в Российской империи в XIX - начале XX вв.

Аннотация: В поле зрения автора находятся вопросы правового регулирования сферы образования в Российском государстве в XIX - начале XX вв. Отмечено, что образовательному процессу рассматриваемого периода был присущ как академический, так и прикладной характер, а также системный подход и стремление к стандартизации. События, произошедшие в стране в период восшествия на престол Александра III, в частности, многочисленные террористические акты наложили определенный отпечаток на внутриполитический курс, проводимый в стране, в том числе, и на правовую регламентацию образовательных отношений, которая оставалась без изменений вплоть до начала ХХ в. Автором делается вывод о том, что в регулировании образовательных отношений произошел переход от элементов хаотичности к проведению органами государственной власти последовательной политики в области образования и просвещения.

Для цитирования: Биюшкина Н.И. Особенности организации и законодательной регламентации сферы образования в Российской империи в XIX - начале XX вв. // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2019. - № 4 (84). - С. 10-17. DOI: 10.35750/2071-8284-2019-4-10-17.

Nadegda I. Biyushkina

Dr. Sci. (Jurid.), Professor National Research Nizhny Novgorod State University named after N.I. Lobachevsky 23, Gagarina avenue, 603022, Nizhny Novgorod, Russian Federation ORCID: 0000-0002-8049-9686. E-mail: asya_biyushkina1@list.ru

Features of the organization and legislative regulation of education in the Russian Empire in the XIX - early XX century

Annotation: In the field of view of the author are issues of legal regulation of education in the Russian state in the XIX - early XX century. It is noted that the educational process of the period under review was characterized by both academic and applied nature, as well as a systematic approach and the desire for standardization. The events that took place in the country during the ascension to the throne of Alexander III, in particular, numerous terrorist acts left a certain imprint on the domestic political course conducted in the country, including the legal regulation of educational relations, which remained unchanged until the beginning of the twentieth century.

For citation: Biyushkina N.I. Features of the organization and legislative regulation of education in the Russian Empire in the XIX - early XX century // Vestnik of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. - 2019. - № 4 (84). - P. 10-17. DOI: 10.35750/2071-8284-2019-4-10-17.

XIX в. характеризуется высоким уровнем развития сферы образования, о чем свидетельствует регламентация образовательных отношений по кодификационному принципу. По мнению И.Ю. Ташбековой, «...отправной точкой нормативного закрепления системы образования стал принятый 5 ноября 1804 г. Устав учебных заведений, подведомых университетам» [10, с. 197]. Университетский Устав от 5 ноября 1804 г. являлся неотъемлемым элементом внутриполитического курса Российского государства. Положения Устава основывались на принципе выборности должностных лиц, университетской автономии. «В соответствии с Университетским уставом 1804 г. (Утвердительные грамоты Московского, Казанского и Харьковского университетов), совет университета, который состоял из ординарных и экстраординарных профессоров, возглавлялся ректором, обладал правом избрания ректора из числа ординарных профессоров на один год, деканов, инспектора и хозяйственного управления университета. Университетский совет также имел административные и судебные полномочия» [1, с. 53]. Таким образом, принципами образовательной реформы первой четверти XIX в. являлись выборность, автономность, смягчение принципа сословности, введённого Екатериной II, при общем сохранении

правового оформления системы высшего образования в лице университетов.

Произошедшая во второй четверти XIX в. смена политического курса в Российском государстве обосновывала необходимость трансформации организационно-правового регулирования образовательной среды. В этой связи принятие Общего устава императорских российских университетов 1835 г. «представляется закономерным шагом, предпринятым правительством, с целью оформления консервативной политики императора Николая I» [1, с. 56]. Положения Университетского Устава 1835 г. ликвидировали университетскую автономию. Университеты характеризовались исключительно как учебные заведения, было ликвидировано право университетов на курирование средних и низших учебных заведений округа. Произошло усиление административных начал в управлении университетами, что проявилось во введении должности попечителя с целью установления контроля за политической благонадежностью как преподавателей, так и студентов. Как отмечают исследователи В.М. Новиков, Т.Б. Перфилова, «.университеты, прежде бывшие центрами учебных округов, теперь сами попали в полную зависимость от государства: управление всеми сферами их жизнедеятельности оказалось сосредоточенным в руках попечителя учебного округа, назначавшегося императором, что привело к ослаблению про-светительско-воспитательного влияния университетов на население российских губерний» [7].

Таким образом, независимость университетского управления ограничивалась, университетский суд был упразднен, были расширены права попечителей.

Определённые изменения в регламентацию образовательных отношений внесли реформы, проведенные в период правления Александра II, которые существенным образом изменили облик Российского государства, отменив крепостное право. В ходе реформ народного образования, проводимых при Александре II, был принят Общий устав императорских российских университетов от 18 июня 1863 г.1, который отличался либеральной направленностью. Л.А. Зайцева подчеркивает, что «...при разработке нового университетского устава активно изучался опыт университетов Западной Европы» [4, с. 216]. Кроме того, как отмечает исследователь Т.Н. Ильина, «. профессуре была предоставлена значительная свобода в сфере внутренней организации. Университетский совет получил право избирать ректора, деканов, профессоров, ему разрешалось реорганизовывать кафедры и делить факультеты на отделения ... Однако многие решения совета подлежали одобрению со стороны министра народного просвещения» [5, с. 23]. Также А.Р. Пи-щулина указывает, что 18 июня 1863 г. «...была проведена реорганизация Министерства народного просвещения, закрепленная «Учреждением Министерства народного просвещения». Была изменена структура Министерства, в результате чего штат ведомства сократился с 194 человек (в 1862 году) до 42 человек. Предполагалось, что после сокращения Министерство будет вынуждено более активно привлекать для решения проблем управления народным просвещением руководителей научных и учебных заведений, авторитетных профессоров и чиновников местных органов управления просвещением» [9, с. 14]. По мнению Л.А. Мельниковой, «. совпадение появления нового Университетского устава и реформы Министерства просвещения неслучайно. Изменения в университетах были невозможны без изменения системы управления ими. Новый Университетский устав был только одним шагом в реформе университетского образования в России, реформе, которая была призвана остановить упадок российских университетов, создать условия для их развития и подъема на качественно новый уровень» [6, с. 48].

В связи с тем, что империя носила многонациональный характер и охватывала огромные территории, управление ее частями носило дифференцированный характер и отличалось своеобразием. Так, например, для урегулирования вопросов, связанных с развитием образования в Царстве Польском, в 1862 г. императором было образовано особое совещание, в состав которого входили председательствующий граф Д.Н. Блудов, барон П.К. Мейендорф, граф В.Н. Панин, О.И. Тымовский, П.А. Муханов, В.П. Платонов, П.А. Валуев, А.В. Головнин, граф А.И. Велепольский. Его задачей было определено рассмотрение проектов графа А.И. Велеполь-ского «Об учреждении устава об общественном воспитании в царстве Польском»2 и «Об учреждении учебных заведений в царстве Польском»3. «Устав об общественном воспитании в Царстве Польском» был утвержден Высочайшим указом 8/20 мая 1862 г.

Серьёзное внимание руководством страны уделялось проблемам развития образования и его регламентации на Кавказе. В 1863 г. генерал М.Т. Лорис-Меликов был назначен начальником Терской области.

В архивных документах хранятся рекомендации М.Т. Лорис-Меликова относительно организации сферы образования на Кавказе. Являясь решительным сторонником распространения просвещения для широких слоев населения, в том числе, и обосновывая необходимость создания университета в этом регионе, он, в частности, писал: «Победить же равнодушие жителей и общественных учреждений никакими внешними мерами невозможно; остаётся лишь надеяться, что при более целесообразной организации училищного дела, польза первоначального обучения вызовет более к нему участия жителей и казённых учреждений. Дурная организация, - как справедливо рассуждал генерал, - и в педагогическом отношении выражается, как в недостатке хороших учителей и действительного педагогического надзора за училищами, так и в недостатке учебных пособий.»4. М.Т. Лорис-Меликов размышлял также о проблемах формирования педагогического кадрового корпуса для

осуществления преподавательской деятельности в таких сложных условиях, к каковым традиционно относятся социально-политические отношения, сложившиеся на Кавказе. В этой связи он подчёркивал необходимость создания «специальных заведений для образования народных учителей, а главным образом установлений обязательных периодических съездов народных учителей для слушания образовательных курсов». Также он отмечал, что следует повысить материальный уровень обеспечения учительского труда, в том числе, посредством создания кассы взаимопомощи - «учреждения учительской кассы»5. М.Т. Лорис-Меликов обращал особое внимание на организацию контроля и надзора над деятельностью народных училищ. Об этом убедительно свидетельствует следующее его высказывание: «Практикующийся же педагогический надзор за училищами в лице директора и инспектора народных училищ и училищных советов далеко не достигает своей цели». Эти должностные лица «по малочисленности их и обременению занятиями инспектора училищ и училищных советов, не имеют физической возможности проявлять действительного надзора за училищами. Училищные советы отличаются безучастным отношением к делу (за редким исключением), что объясняется составом советов из лиц, имеющих другие настоятельные обязанности, как-то служба, так и по своим собственным делам»6. Именно по указанным причинам эти органы педагогического управления, как справедливо отмечает М.Т. Лорис-Меликов, «никак не могут удовлетворять требованиям настойчивого и систематического надзора за училищами»7. Начальник Терской области пессимистично заключил по этому вопросу: «Остается лишь значительно усилить инспекторский надзор, улучшив вместе с тем его качество и обязанность, не ограничиваясь лишь формальным надзором за училищами, входить в существо самого дела как относительно благонадежности и знаний учителей, и добросовестного отношения к их обязанностям, так и относительно успехов учеников»8. М.Т. Лорис-Меликов акцентировал внимание на взаимодействии органов местного самоуправления с руководством педагогических учреждений на Кавказе: «.о соответствующих мерах надлежит испросить по вопросам, проистекающим из вышеизложенных соображений - заключений земских собраний как более или менее компетентных в этом деле в практическом отношении»9. Он отмечал также, что

учащиеся получали: «. незначительное число свидетельств, выдаваемых ученикам начальных училищ по льготным условиям воинской повинности и продолжительности периода времени, употребляемого на прохождение курса начальных училищ»10. Он видел в этой проблеме «. следствие неудовлетворительного преподавания и педагогического надзора»11.

Определенную роль в развитии образовательного процесса М.Т. Лорис-Меликов отводит методическому обеспечению учащихся: «... недостаток учебных пособий. - следствие недостаточности средств, назначаемых на содержание училищ. Это явление может быть устранено при реорганизации вообще материальной стороны училищного дела, находящегося в весьма неудовлетворительном состоянии: в училищах тесно, грязно, нередко сыро и холодно, при полном отсутствии самой простой вентиляции, от чего училища нередко служат источниками заразительных заболеваний. При этом медицинские пункты представляют собой исключительные явления. Для устранения подобных неудобств, весьма вредно влияющих на ход преподавания и здравия учеников, необходимо установить жесткий порядок, при котором начальник народных училищ мог бы открывать учебные заведения только при условиях удовлетворительной обстановки в училищах как в педагогическом, так и в материальном отношении»12. М.Т. Лорис-Меликов отмечает также, что: «неудовлетворительное состояние дела первоначального народного обучения выражается: 1) в крайне недостаточном числе учителей; 2) в дурной организации их как в педагогическом, так и в материальном отношении; 3) в весьма незначительном числе свидетельств, выдаваемых окончившим курс начальных народных училищ по льготному по воинской повинности; 4) в продолжительности периода времени, употребляемого на усвоение учащимися учебного курса народных училищ. Недостаточное число училищ составляет отчасти последствия недостатка материальных средств, а отчасти равнодушия местных жителей и даже общественных учреждений к делу первоначальному обучению. Помочь делу в первом случае можно при привлечении Государственного Казначейства к расходам и содержанию училищ или установления предварительного преподавания такого, при котором один учитель заведовал несколькими школами, вблизи между собой находившимися, переезжает для преподавания из оной школы

в другую, но такой порядок ввиду неблагоприятных местных условий далеко не везде может быть приемлемым»13. Таким образом, видно, что руководством Терского края подчеркивается необходимость системного подхода к решению организационных, материальных, правовых, учебно-методических, санитарно-эпидемиологических и кадровых проблем в сфере развития образования и просвещения на Кавказе.

М.Т. Лорис-Меликов выступал с определенными законодательными инициативами по вопросам урегулирования сферы образования во вверенном ему регионе. Он предложил внести изменения в параграф 43 «Положения о начальных народных училищах» от 14 июля 1864 г.: «Надлежало бы в дополнении к этому параграфу постановить, - писал он.- «Губернатору предоставляется право, когда им будет усмотрено вредное влияние учителей начальных народных училищ на учеников, устранить от преподавания таких учителей, о чем в то же время он должен сообщить надлежащему училищному совету и предоставить сведения министрам внутренних дел и народного просвещения. Губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии. На этом основании сверх принадлежащей ему по закону административной власти губернатор имеет право предоставлять министру народного просвещения свои по означенному предмету замечания и соображения»14. В адаптированном варианте законопроект М.Т. Лорис-Меликова предполагал усиление контрольно-надзорных функций губернаторской власти в отношении образовательной сферы.

Следующий проект М.Т. Лорис-Меликова связан с развитием образования в Терском крае среди казачьего населения. Он, в частности, писал, что «население Терской области со своей стороны решалось доложить, что в этом отношении настоятельные нужды могли бы быть удовлетворены следующим образом: 1) Казачье население; 2) Терское войско, сознавая необходимость образования, не в состоянии однако же удовлетворить ее собственными средствами, и было бы вполне осчастливлено ежегодным назначением особого отпуска на этот предмет в размере до 15 рублей; причём можно будет возложить на войсковое начальство, выработать основания для соответственного распределения означенной суммы на стипендии и устройство народных школ»15.

Также в своей памятной записке по народному образованию на Кавказе, датируемой

Любопытным представляется факт, свидетельствующий об определенной активности местного населения в вопросах развития образования. Так, в рапорте кизлярского городского головы Мамодаранова от 29 апреля 1874 г. отмечено, что «кизлярское общество ... составило приговор и поручило городскому голове ходатайствовать о создании в Кизляре шестиклассного реального училища с седьмым дополнительным специальным классом»18. В этой связи городской голова «. имея честь почтительно просить ходатайства вашего превосходительства о создании в Кизляре учебного заведения, в котором народонаселения не только города Кизляра, но и в окрестностях его имеет крайнюю необходимость»19. Подобная инициатива местного населения была созвучна с настроением верховной власти, усилиями которой была реформирована определенная ступень образовательной сферы в Кавказском регионе. Так, М.Т. Лорис-Мелков отмечал в своем письме от 23 августа 1870 г., что: «Департамент экономии в канун моего отъезда из Петербурга, рассмотрев дела о преобразовании Владикавказской прогимназии в реальную гимназию, постановил: Не утверждая законодательным порядком

штата Владикавказской гимназии, предоставил наместнику кавказскому утверждать, в виде штата на три года, а потом выйти с представлением его на Высочайшее утверждение. Расход денежных исчислений в представлении его Высочества утвердить»20. Вместе с тем определённые трудности в плане введения в действие реформированной Владикавказской гимназии составляли бюрократические препоны, которые с неудовлетворением отмечал М.Т. Лорис-Мели-ков: «.имея ввиду, что министерства военное и финансов, относительно денежного расхода, необходимо спросить предварительно, изъявил ли свое согласие управляющий делами Кавказского наместничества Гулькевич, . не ожидая общего собрания Государственного Совета. А так как об этом собственно и было поручено мне хлопотать в Петербурге, то я .просил Гулькевича сообщить в Тифлис для доклада его Императорскому Высочеству наместнику кавказскому, по которому можно было бы издать распоряжение об открытии гимназии21. Гулькевич обещал это сделать, но в день выезда из Петербурга журнал еще не был подписан всеми членами, участвующими в собрании департамента. Сегодня я видел Неверова и узнал от него, что он не знал ничего об этой процедуре отложения надежды открытия в настоящем году гимназии, но не откладывая открытия ее теперь, если Его Высочество, получив от Гулькевича журнал департамента экономии, даст ему со своей стороны приказание. Можно будет спросить Богуславского, отправил ли Гулькевич этот журнал, и если ответ будет утвердительным, то Его Высочество мог бы передать приказание Неверову»22.

Многочисленные сложности, связанные с созданием учебных заведений начального и среднего образовательных звеньев в Кавказском регионе, не могли остановить общую тенденцию, объединяющую стремления общества с одной стороны и верховной власти с другой стороны, нацеленную на создание высшего учебного учреждения на Кавказе. Таковым должен был стать университет, аккумулирующий в своих стенах достижения интеллектуальной мысли не только народов России, но и человечества в целом. Так, М.Т. Лорис-Меликов справедливо рассуждал о том, что: «.преобразования, которым подвергается учебная часть на Кавказе в течении трехлетия значительно приблизили те времена, когда существование Университета, как высшего учебного заведения, станет необходимостью. При таком предложении возникает вопрос, какому из пунктов

Кавказского наместничества предназначено стать рассадником просвещения и будущего благосостояния края. Входя во всестороннее рассмотрение этого важного вопроса, невольно останавливаешься на Владикавказе на основании нижеследующих данных23: 1) по своему географическому положению Владикавказ составлял почти центр Северного Кавказа. И даже в отношении Закавказья представлял собой наиболее выгодное расположение для местного населения, стремящегося к освоению научных знаний. 2) Город этот, будучи транзитным пунктом, соединяющим Россию с Закавказьем, хотя по состоянию промышленности и торговли не обещает сделаться большим городом, но тем не менее упрочен всем своим существованием и своим административным положением24. По поводу относительной возможности дальнейшего развития этого города., он достаточно наделён лесом, хорошие условия для хозяйства, сравнительная дешевизна продуктов, а также город отличают хорошие климатические условия. 3) Выбор пункта для основания Университета, как упомянуто выше, имеет всегда громадное значение для центра наместничества Кавказского. Нельзя не согласиться, что условия эти по исключительному положению края, еще важнее. Неоспоримо то, что университеты, снабжая край новейшими достижениями по различным отраслям человеческого знания, преображают вместе с тем и оказывают некоторое влияние на массу населения, характер которой вполне зависит от среды, окружающей сам Университет. Поэтому-то весьма важно, чтобы Кавказский университет возник при условиях русской жизни, и чтобы при содействии его облегчает слияние туземного населения с русскими идеями и направлениями... Владикавказ - город чисто русский», - утвердительно заявляет Лорис-Меликов с характерных имперских позиций, оценивая национальный состав города Владикавказ, явно пренебрегая объективной социокультурной палитрой, реально отражающей фактическое положение дел по этому вопросу. Далее он продолжает: «Открытие Университета упрочит в нем русский элемент . и без сомнения для многочисленных народов, населяющих Кавказ, послужит одним из радикальных средств для слияния его народностей с Россией. На вопрос этот следует обратить особое внимание»25. Таким образом, подчеркивается идея русификации коренных жителей, исконно населяющих многонациональный Кавказ, благодаря есте-

ственному постепенному процессу просвещения и образования, исключая, насколько это возможно, насильственные средства и методы воздействия. Так, образованию и просвещению отводится не только общекультурное, но и политическая роль в развитии Российской империи.

Взгляды императора Александра III, а также события, произошедшие перед его восшествием на престол и коронацией, разгул терроризма в стране, обосновали необходимость приведения в соответствие правовой регламентации образовательных отношений, в частности, в сфере университетского образования. Университетский Устав от 15 августа 1884 г.26 в полной мере упразднил автономию университетов, которая гарантировалась им в период правления Александра II. По мнению В.А. Гижова, «... по сравнению с уставом 1863 г., в уставе 1884 г. была значительно изменена административная организация университетов. Была расширена власть попечителя округа, который по своему усмотрению мог собирать совет, правление и собрание университета: он избирал деканов факультетов. В охранении порядка и дисциплины в университете на попечителя была возложена обязанность высшего руководства» [2, с. 37]. Кроме того, исследователи М.В. Новиков, Т.Б. Перфилова указывают, что «.назначение пособий и стипендий также было приурочено к власти попечителя, как и институт приват-доцентов» [7, с. 33]. Л.А. Зайцева отмечает: «Именно попечитель нес ответственность за функционирование университета перед органом государственного управления образованием - Министерством народного просвещения» [3, с. 197]. В том числе, был поставлен под вопрос процесс развития женского высшего образования. Стоит отметить, что, безусловно, контроль со стороны конкретного попечителя учебного округа и ректора университета осуществлялся на высочайшем уровне. Однако, многочисленные функции внутренних коллегиальных органов были сведены органами государственной власти к минимуму. Вместе с тем, на наш взгляд, внедрение университетского Устава 1884 г. было обусловлено рядом социально-экономических и политических факторов, в частности, разгулом террористической деятельности и убийством Александра II. На регламентацию сферы образования оказало огромное влияние усиление цензуры, которое было оформлено в 1882 г. посредством издания

«Временных правил о печати»27. На основании данных Правил любое издание, материалы которого вызывали неодобрение власти, могло быть закрыто решением министра внутренних дел или обер-прокурора Синода.

Уже в 1887 г. на государственном уровне был запрещен прием в гимназии детей, чьи родители являлись лакеями, мелкими лавочниками, прачками, а также относились к прочим низким социальным группам. Данное положение регламентировалось Циркуляром «О сокращении гимназического образования», более известным в истории государства и права России под названием Циркуляр «О кухаркиных детях»28. В некотором смысле произошел возврат к прежним традициям в сфере образования.

Таким образом, к основным чертам, характерным для правовой регламентации сферы образования в рассматриваемый период, относились: стандартизация, стремление к прикладному характеру высшего образования; развитие и дифференциация прикладного и академического образования на уровне среднего специального и высшего образования; системный подход к реформе высшего образования. Система образования вышла из-под непосредственного контроля и влияния церкви, которая больше не отвечала за качество обучения и воспитания. Элементы хаотичности в регламентации образовательных отношений, присущие предшествующему периоду развития Российского государства (XXVIII вв.), были заменены последовательной политикой в области образования и просвещения. Стоит отметить, что правовое регулирование сферы образования формировалось в соответствии с представлениями императора Александра III и русского правоведа, государственного деятеля К.П. Победоносцева, которые реализовывали охранительный курс как во внутренней политике страны в целом, так и в области образования, как неотъемлемом элементе государственной политики. Направленность правового регулирования сферы образования, сформированная Александром III, распространила своё действие вплоть до начала ХХ в.

Список литературы

- С. 50-67.

- № 9-2. - С. 24-39.

- С. 197-204.

References

- 2012. - T. 1. - № 3. - S. 11-20.

© Биюшкина Н. И., 2019

Статья поступила в редакцию 26.09.2019 г.