Спросить
Войти
12. Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т2. СПб., 1912. С. 3-6; Строгович М.С. Уголовное преследование в советском уголовном процессе. М., 1951. С. 65; Альперт С.А. Обвинение в советском уголовном процессе. Харьков, 1974. С. 25-26.
Роль НКВД в управлении местным
хозяйством в 20-е годы XX века
Бубненкова О.В. *
The article deal with the matters concerning local economy management, submissed in 20-th years of XX century to the People Commission of the Interior of the Russian Soviet Federative Social Republic. It gives analyses of the main law acts to an organization local economy and shows their contexts.
В ноябре 1917 г. в соответствии с постановлением II съезда Советов в составе НКВД было создано Главное управление по делам местного хозяйства. С этого момента начался период централизации управления местным хозяйством НКВД1. В компетенцию местного хозяйства входили предприятия местной промышленности, управление жилым и нежилым фондом, коммунальные службы, городской транспорт и многое другое, т. е. вся система жизнеобеспечения страны.
Широкие полномочия в деятельности НКВД с точки зрения российской традиции отнюдь не случайны. Обратимся к началу XIX в. и вспомним Манифест «Об учреждении министерств»2. Согласно этому документу на министра внутренних дел возлагались обязанности: «заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи», что сосредоточивало в МВД помимо руководства полицией исполнение большого объема внутренних функций государства. МВД руководило государственной промышленностью (кроме горной), государственным строительством, торговлей, почтой, здравоохранением, другими внутренними делами.
НКВД являлся правопреемником дореволюционного МВД как главного хозяйственного Министерства. Однако в
первое время деятельность Отдела местного хозяйства (ОМХ) развивалась слабо. Поворотным моментом в развитии коммунального хозяйства НКВД стали решения созванного в январе 1920 г. Ьго Всероссийского съезда заведующих губернскими, городскими и уездными отделами коммунального хозяйства. Отдел местного хозяйства НКВД был реорганизован в коммунальный отдел. Съезд разработал структуру органов управления коммунальным хозяйством и принял ряд основных положений по всем отраслям деятельности коммунального хозяйства.
Отдел коммунального хозяйства (ОКХ) НКВД получил возможность установить тесный контакт в текущей работе с оживившимися местными органами. С этого времени стали устраиваться (для большего согласования деятельности и обмена опытом) губернские съезды представителей уездных и городских коммунальных отделов. Особое внимание ОКХ НКВД обратил на урегулирование жилищного дела: боролся со сплошной муниципализацией жилищ, проявившей свою несостоятельность, принимал энергичные меры к сохранению от разрушения и восстановлению разрушающихся домов, пытался сохранить (и увеличить) жилищный фонд3.
За год до Нэпа, в 1920 г., НКВД удалось добиться принятия декрета4 о
Старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин АЭБ МВД России.
о о о
Q. С[ CQ
о я с о т ф VO >s о
прекращении насильственных выселении жильцов из занимаемых ими помещении. В 1921 г., с введением в действие принципов новоИ экономической политики начинается и новый период развития руководивших коммунальным хозяйством органов НКВД. Коммунальный отдел приобрел несколько большую самостоятельность в связи с преобразованием его в Главное управление коммунального хозяйства (ГУКХ). В губерниях были созданы отделы коммунального хозяйства (Откомхозы), принимающие в ходе децентрализации полномочия «по вертикали» (от государственного Центра) и «по горизонтали» (от местных государственных органов) с целью преодоления разрухи.
В соответствии с общемировым опытом в условиях острого дефицита средств приоритет отдавался сохранению и восстановлению жилья, а строительство нового жилья было отложено на будущее. В решении задачи сохранения и восстановления жилья определялись три основных направления: 1) ограничение вмешательства советских органов в эксплуатацию жилых зданий; 2) создание условий для поддержки инициатив населения по сохранению и восстановлению жилья; 3) профессионализация эксплуатации жилья.
Новые органы местных Советов начали свою деятельность чрезвычайно активно. Едва созданные, они сформировали программу своего функционирования, выполнение которой началось весной следующего года. Свидетельством бурной активности отделов коммунального хозяйства могут служить их первые приказы, например, приказ заведующего Укомхоза г. Ставрополя (ныне - Тольятти) товарища Балакина: «Я требую от всех служащих и рабочих вверенного мне Комхоза самой интенсивной и аккуратной работы, во время служебных обязанностей всегда находиться на своих местах, отнюдь не позволять себе празднаго хождения из одного Подотдела в другой, своевременно являться на работы и оставлять таковые» 5.
Всем отделам ГУКХ пришлось развить интенсивную деятельность по обслуживанию местных органов, перестраивавшихся на совершенно новых началах. В конце 1921 г. был издан декрет о демуниципализации небольших жилых зданий, который определял порядок репри-ватизации и сдачи в аренду недвижимости и предприятий. Были разработаны положения об управлении домами через
коллективы жильцов. Возвращение жилья обусловливается обязательным проведением владельцами или пользователями необходимого ремонта. Число демуниципализированных строений в городах в 1924 г. составляло от 30 до 90 %. В Москве было демуниципализировано 7 536 зданий из 27 000, еще 2 936 зданий взяты в аренду частными лицами, т. е. около 10 % населения стало жить в частных домах. Также был принят ряд мер к возвращению коммунотделам предприятий, захваченных у них другими ведомствами, и получению из-за границы необходимого оборудования для ремонта коммунальных предприятий и сооружений.
В 1921 г. был издан Декрет о разгрузке местных Советов от распределения и эксплуатации жилья. Необходимо было разрешить еще одну проблему: восстановление многоукладной собственности на дома. Указанные меры вовсе не означали, что произойдет восстановление многоукладной собственности на землю — в этом отношении правящая партия идти на уступки не собиралась. Здесь был снова использован исторический опыт, опыт прошлых лет. Для урегулирования отношений между государством-землевладельцем и собственниками (или арендаторами) домов было временно восстановлено действие принятого в России еще по инициативе П.А.Столыпина, Закона «О праве застройки», позднее в переработанном виде вошедшего в новый Гражданский кодекс.
Суть Закона сводилась к ограничению взаимных прав государства-землевладельца и субъекта, хозяйствующего на земле. Договор не мог быть прекращен до окончания его срока, арендная плата за землю при продлении не могла быть повышена более, чем на 5 %, по окончанию срока договора недвижимость возвращалась Советам с последующей компенсацией владельцу. Срок, на который устанавливалось право застройки, увеличивался и в 1926 г. был равен 60 годам для каменных зданий (до 1986 г.) и 40 годам для деревянных (до 1962 г.). Чтобы обеспечить проведение в жизнь этих мер, был создан особый порядок их принятия и исполнения: декреты издавались ГУКХ НКВД и исполнялись отделами коммунального хозяйства, формально встроенными в местные Советы, но достаточно независимыми от них. Таким образом, Декреты были как бы отделены от местного Совета -собственника земли и многоэтажных зданий. В 1924 г. из 27 000 жилых зданий
Москвы только 78 находились в непосредственном заведовании Московского управления недвижимого имущества.
В конце 1921 г. Главное управление коммунального хозяйства созывает Всероссийский съезд заведующих отделами коммунального хозяйства. Были подведены некоторые итоги деятельности ком-мунхозов в новых условиях.
Огромное значение для ГУКХ имело Постановление IX Всероссийского съезда Советов6 об образовании Комиссии по коммунальному хозяйству при ВЦИК (для подготовки доклада по этому вопросу к ближайшей сессии ВЦИК). Отдел ГУКХ принял активное участие в подготовительных работах этой комиссии. В результате на III сессии ВЦИК был поставлен и разрешен целый ряд вопросов организационного, финансового и экономического характера. В частности, органам коммунального хозяйства были переданы профильные предприятия: электростанции, бойни, местный транспорт. Они же решали вопросы о дорожном деле, о наделении городов землей и т. д.
В 1922 г. выходит декрет «О жилищных товариществах». Здания передавались в аренду товариществам, которые образовывались из проживающих в домах жителей. В 1924 г. в Москве было 9 358 товариществ, занимающих 30,8 % жилых зданий, в них проживало 3/4 населения Москвы.
Создание товариществ было добровольным и требовало стимулов для привлечения жителей. Привлечение членов в жил-товарищества строилось на противопоставлении новых условий жизни жилищному переделу «военного коммунизма», административным выселениям и принудительному уплотнению. Приманкой служили возможность внеочередного получения жилья (по нормам) внутри кооператива и предполагаемая в будущем возможность выкупить жилье в собственность с большой рассрочкой. Тормозом к созданию жилищных товариществ была приобретенная всего за несколько лет военного коммунизма привычка к распределению жилья, иллюзия его бесплатного получения.
Необходимым считалось устойчивое финансовое положение кооператива. В мировой практике основной источник получения средств - квартирная плата. В СССР в 20-е гг. этот источник оказался ограничен низкой платежеспособностью населения и последствиями «военного коммунизма».
Декреты Ленина 1920 г. о всеобщей бесплатности жилья и коммунальных ус-
луг сделали неплатежи привычными. Это привело к тому, что только в Москве за период отмены квартплаты (осень 1920 г. -осень 1921 г.) обветшало и пришло в полную негодность 11,5 тыс. зданий, в том числе, 6,8 тыс. жилых домов, более чем 40 тыс. квартир.
После многократных попыток возврата к оплате жилья было решено ввести минимальную квартплату с постепенным повышением каждый год. Последнее повышение было в 1926 г., но и оно не достигло величины, компенсирующей реальные затраты на эксплуатацию. Некоторое улучшение финансового положения товариществ было связано лишь с проведением денежной реформы и введением золотого рубля в 1924 г. (когда удалось, наконец, выделить некоторые средства на ремонт). Была и еще одна чисто советская причина сдерживания поступлений от квартплаты: величина ее ставилась в зависимость не от качества жилья, а от состоятельности жильцов, разделенных на разряды. Свой негативный вклад вносили и многочисленные льготы на оплату жилья.
Фактически жилищные товарищества были чем-то средним между нормальным кооперативом и относительно автономным подразделением местной администрации. В 1924 г. постановление ЦИК и СНК «О жилищной кооперации» определило вполне традиционную для кооперативов систему паев их членов. Основной формой кооперативов стали жилищно-арендные кооперативные товарищества (ЖАКТы), использующие «для удовлетворения жилищной нужды и в целях хозяйствования» многоквартирные дома, принадлежащие местному совету и переданные коллективу жильцов в аренду.
Дополнительные паи, внесенные членами ЖАКТа, создавали возможность выделить в кооперативе особый жилой фонд, сдаваемый кооперативом в аренду «лишенцам» - не членам кооператива, квартплата с которых могла взиматься в зависимости от качества жилья. Эта единственная рыночная оплата могла составлять скромные дивиденды на излишек паев, внесенных членами ЖАКТа, и служила подспорьем в хозяйственных доходах кооператива. Заинтересованность в «лишенцах», единственных по-настоящему платных жильцах, оказалась настолько велика, что размеры площади, которая могла сдаваться им в наем, пришлось ограничить особым декретом.
Кроме квартплаты кооперативам разрешили сдавать в субаренду нежилые поО!
О) О О
о о о о.
о я с о т ф ю
I IО ф
о о о
Q. С[ CQ
о я с о т ф VO >s о
мещения, устанавливать плату за въезд, вступительный членский взнос, введение самообложения на нужды кооператива, а с 1923 г. - кредиты и займы. Из этих скромных поступлений кооперативы должны были выплачивать совету ренту, введенную в 1922 г., оценочный сбор в размере не более 1,4% от стоимости здания, арендную плату в процентах от валового дохода кооператива, обязательное страхование, а в Москве - выделять 10 % жилой площади в распоряжение местного совета.
Помощь, хотя и ограниченная, предполагалась от объединения кооперативов в союзы. Не располагая значительными средствами, эти союзы могли содействовать своим членам в организации кооперативов и в их страховании, создавали заготовительные общества для приобретения стройматериалов и топлива, выдавали кредиты, помогали юридическими консультациями, созывами съездов, выпуском специальной литературы и журналов.
В рамках деятельности по профессионализации эксплуатации жилья принимаются декреты 1921 г. «Об управлении домами» и 1926 г. «О бездефицитности ведения домовых хозяйств на основе самоокупаемости». Во втором содержались рекомендации не выбирать, а нанимать специалистов, имеющих необходимое образование. Управдом становится важной фигурой восстановительного процесса. Союзы кооператоров организуют процесс обучения специалистов.
Таким образом, благодаря успешному управлению НКВД за 1923 — 1925 гг. в городах и рабочих поселках городского типа было построено почти 5,5 млн кв. м жилья; за 1923 — 1927 гг. городское хозяйство было восстановлено до уровня 1913г., причем произошло перераспределение благоустройства от центра к окраинам. В 52 городах приступили к строительству водопровода, в 12 - канализационной сети (в том числе и в Ленинграде, где до 1926 г. ее не было), в 15 городах пустили трамвай, в 6 - выполнили специальные проекты озеленения, в 2 - соорудили мусоросжигательные заводы. В эти годы впервые открылось автобусное и таксомоторное движение7.
Весной 1927 г. XV партконференция ВКП(б) приняла решение о резкой смене курса страны - с упором на централизацию хозяйственного управления. В 1927 г. были ликвидированы Комитеты содейс-
твия жилищному рабочему строительству. В 1930 г. были расторгнуты частные договоры на аренду, в том числе для ЖАКТов. В тот же период было объявлено «упрощение органов коммунального хозяйства»8, а затем и их полная ликвидация. Централизация управления рождает практическую бесхозность строений и ведет к сокращению срока их эксплуатации.
Управление местным хозяйством — одна из важнейших сторон деятельности НКВД. На протяжении рассмотренного периода был разработан и опробован на практике ряд мер, форм и новаций, использован исторический опыт по управлению и организации хозяйственной деятельностью. Создание аппарата для централизованного управления жилищно-коммунальным хозяйством и последовательное увеличение объемов жилищного строительства позволяло эффективней осуществлять политику индустриализации.
И все же, несмотря на то, что для улучшения управления местным хозяйством НКВД было сделано немало, организация его отставала от темпов роста крупного индустриального производства. Уровень благоустроенности жилья не везде соответствовал требованиям времени. Например, коммунальное хозяйство городов и селений Средне-Волжского края в 1929 г. оставалось в запущенном состоянии. А.Д. Вердеревский отмечал, что «города имеют полуразрушенные мостовые (или совсем не имеют), очень мало зеленых насаждений, не канализированы (5 % присоединенных домовладений в Самаре), недостаточное количество бань, которые расположены к тому же в центре городов, необеспеченность водопроводами (количество и сеть), слабое освещение окраин, исключительно острый жилищный кризис, отставание роста жилой площади от прироста населения, особенно по краевому центру - Самаре, 30 % изношенность существующего домового фонда и тенденции к его дальнейшему износу».
В конце 1930 г. НКВД РСФСР прекратил свою деятельность в соответствии с Постановлением ЦИК и СНК СССР. В приказе по НКВД РСФСР № 337 о ликвидации наркомата говорилось, что Главное управление коммунального хозяйства выделяется из состава НКВД и передается в непосредственное подчинение Совету народных комиссаров РСФСР.
Литература и примечания
Роль манифеста об учреждении министерства полиции в специализации управления службой полиции безопасности в Российской империи
Максимова Н.А. *
The role of the manifesto of foundation of The Police Ministry in specialization of police safety management in Russian Imperia is shown in this article.
Возникновение в России самостоятельных специализированных полицейских институтов было связано со становлением абсолютизма, реформаторской деятельностью Петра I, учреждением Российской империи. Известно, что полицейские функции на Руси осуществлялись и ранее, но тогда ещё не было специальных полицейских учреждений, а их функции выполнялись центральными и местными органами власти (приказами, воеводами)1. И это не способствовало тотальному контролю, который более отвечал интересам абсолютистского государства, его видению полиции как основного инструмента проведения в жизнь государственных реформ.
Идея регулярной полиции была разработана 23 мая 1718 г. полицейской инструкцией 2, весьма похожей на наказы объезжим головам в Москве и офицерам, исполнявшим в то время полицейские функции в Петербурге, и практически реализована по «Пунктам» Петра I3 с его указа от 7 июня 1718 г.4 Одной из ключевых задач созданной Петром I полиции планировалась борьба с уголовной преступностью и охрана общественного порядка, а также обеспечение санитарной, пожарной безопасности5. Однако эти и
проведённые впоследствии реформы государственного механизма не способствовали специализации полицейских функций в руках исключительно одного госаппарата и их осуществление на фоне вроде бы разрастающегося полицейского аппарата всё ещё являлось полномочием гражданских чинов и учреждений6. Не сломила коренным образом такие тенденции и проведённая Екатериной II губернская реформа7. Постепенное упрочение полицейского аппарата начинается с 1780 г., когда идёт его перестройка и налаживается эффективная борьба с преступностью 8.
В то же время МВД, образованное в 1802 г.9, полицейские функции в рамках которого «размывались» различными задачами хозяйственно-экономического блока, которые затемняли силовую сторону деятельности полиции и превращали её более в хозяйственную службу государства. Поэтому создание Министерства полиции было необходимой и одной из наиболее значимых частей процесса формирования системы министерского управления в России. И хотя с середины XVIII в. по середину XIX в., в так называемый дореформенный период, система и структура органов внутренних дел изменялись не раз, немаловажное значение в этом сыгКандидат юридических наук, доцент.
