Политико-правовая природа и структурно-функциональные особенности государственной власти в СССР в условиях Великой Отечественной войны

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005

P.A. Ромашов*, А.Г. Тищенко**

Политико-правовая природа и структурно-функциональные особенности государственной власти в СССР в условиях Великой Отечественной войны

Особенностью восприятия государства в российской политико-правовой традиции является патримониальный подход, в рамках которого страна представляется в качестве фактической вотчины главы аппарата государственного управления (государя). Подобным подходом объясняется изначальная тенденция к централизованной, замыкающейся на высшее должностное лицо государственной власти. Причем формирование управляемой структуры власти на всех этапах становления и развития российской государственности изначально основывалось на принципе беспрекословного служения государю. Естественно, такой подход был несовместим с функциональной концепцией государственной власти, основанной на сочетании принципа непротиворечия интересов нижестоящих структурных подразделений вышестоящим и принципа разграничения объемов властной компетенции между разноуровневыми органами государственной власти и управления.

Октябрьская социалистическая революция 1917 г. привела к разрушению раннебуржуазной государственности и формированию государства качественно нового типа — социалистической республики. Вместе с тем революция практически не повлияла на две важнейшие черты дореволюционной России: имперскую сущность и монополию государственного аппарата на публичную политическую власть.

Абсолютизация власти И.В. Сталиным являлась логичным продолжением отечественной политико-правовой традиции, во все времена ориентированной на сосредоточение властных полномочий в персонифицированном центре, т.е. у суверена.

Таким сувереном, абсолютным и всемогущим владыкой, «отцом народов» и стал к середине 30-х гг. Генеральный секретарь ЦК ВКП (б), а по сути своей — российский император, И.В. Сталин1.

Восприятие И.В. Сталина в качестве абсолютного владыки страны во многом объясняет факт государственного террора. С одной стороны, устранялись те, кто представлял прямую либо косвенную угрозу для формируемой системы единоличной власти. В подобных условиях чистки в партийных и силовых структурах приобретают безусловную логику. Задачей «мероприятий» подобного рода, проводимых в партийной среде, было устранение тех, кто знал И.В. Сталина лишь как одного из старых большевиков, равного своим товарищам по революционной борьбе, и критически воспринимавших рождение нового «божества». С другой стороны, неперсонифицированный характер террора превращал его в эффективный инструмент порабощения населения страны. В ситуации, когда каждый мог моментально из «гражданина великой страны» превратиться во «врага народа», происходила трансформация индивидуальной психологии. Отрицание самоценности человеческой личности восполнялось идеализацией «государства рабочих и крестьян», руководимого и направляемого «величайшей» партией, во главе которой стоял «величайший» из людей.

Что же касается силовых структур, то здесь террор был направлен прежде всего на физическое устранение командного состава, сформировавшегося в ходе Гражданской войны и впитавшего в себя революционный нигилизм и свойственное представителям победоносной армии свободомыслие.

Используя террор как средство конструирования качественно новой социально-политической системы, И.В. Сталин сформировал государственный аппарат, по сути, замкнутый на себя. Причем, если подходить к данной проблеме с определенной долей абстрагированности, следует признать, что сталинские методы в исследуемый период были весьма эффективными с точки зрения формирования в кратчайшие сроки (практически за 10 лет) мощного Советского государства, способного оказывать реальную конкуренцию ведущим странам Западной Европы и США и имевшего огромное геополитическое влияние во всем мире.

* Начальник кафедры теории права и государства Санкт-Петербургского университета МВД России, доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации.

* Член Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, кандидат юридических наук, доцент.

Следует отметить, что созданная при помощи целенаправленного государственного террора система управления сталинского государства была, безусловно, удобна именно в силу своей управляемости. Однако в функциональном смысле данная структура оказалась низкоэффективной. Жесткий императив, положенный в основу взаимодействия разноуровневых и разнонаправленных элементов управленческой системы, существенным образом ограничивал инициативу органов и должностных лиц, ее составляющих. Восприятие приказа свыше в качестве не подлежащего обсуждению закона, по сути, исключало возможность конструктивной критики вышестоящей власти. Кроме того, положенный в основу отношений власти-подчинения жесткий властный императив, не допускавший свободы выбора поведения, выступал в качестве фактора, ограничивающего проявления инициативы снизу, сводя такие инициативы к плановым мероприятиям типа всесоюзных субботников, встречных обязательств по перевыполнению плана пятилетки, массового возмущения действиями «врагов народа и агентов мирового империализма» и т. п.

В сложившихся условиях государственный аппарат превращался в «государственный агрегат», в котором все системы и механизмы беспрекословно подчинялись «высшей воле». По определению Б.П. Курашвили, система государственного управления строилась на основе «мобилизационной формы демократического централизма» — концентрации и централизации власти с допущением и поощрением лишь исполнительской и совещательной инициативы2. Структура государственного (сросшегося с партийным) аппарата, приобрела очертания армейской системы, основанной на принципе единоначалия. В общесоюзном и общепартийном масштабе правом принятия окончательных решений обладал только И.В. Сталин. В пределах административно-территориальных единиц, министерств и ведомств ответственные решения принимали непосредственно назначенные И.В. Сталиным и подотчетные ему люди - первые секретари ЦК КП республик, крайкомов, обкомов партии, а также наркомы. Те, в свою очередь, делегировали полномочия первым лицам, стоявшим во главе районов, директорам предприятий и т. д.3

Таким образом, к началу Великой Отечественной войны в СССР установился режим диктаторского типа, в рамках которого сочетались две структуры, наделенные публичными властными полномочиями: формально-юридический орган власти — разноуровневые Советы депутатов трудящихся (являвшие собой власть номинальную, о чем, пожалуй, наиболее ярко свидетельствует статус «всесоюзного старосты» - председателя Президиума Верховного Совета СССР М.И. Калинина) и фактическая власть в лице аппарата ВКП(б). Главенствующая роль партии во всех жизненно важных вопросах государственного строительства получила юридическое закрепление в Конституции СССР 1936 г., согласно которой ВКП(б) являлась руководящим ядром всех организаций - и общественных, и государственных. Произошло слияние государственного и партийного аппарата, результатом чего, в свою очередь, стало вытеснение из аппарата государственного управления обладавших профессиональной компетенцией бюрократов и замена их представителями партийной номенклатуры, восполнявших пробелы в области профессиональных знаний и функционального опыта безусловной преданностью делу «партии Ленина-Сталина». Система партийно-государственного управления выстраивалась по образу и подобию армейской структуры. На февральско-мартовском Пленуме ЦК ВКП(б) И.В. Сталин заявил: «В нашей партии имеется три-четыре тысячи руководителей, составляющих ее, партии, генералитет, тридцать-сорок тысяч деятелей среднего звена - офицерство и сто-сто пятьдесят тысяч низовых работников районного звена, составляющих унтер-офицерские кадры партии»4.

Неразрывная связь идеологических (по сути своей - ирреальных) догматов, положенных в основу партийных установок5, с сугубо прагматическими целями и задачами государственного строительства, а также обстановка перманентного государственного террора (выступавшего в качестве своеобразного инструмента кадровой ротации и используемого как высшей властью, так и «представителями широких народных масс») породили массовые фальсификации, задачей которых являлось поддержание у «государя» иллюзии успешности во всех сферах социальной жизнедеятельности. Одной из таких фальсификаций явилась сформировавшаяся в 30-е гг. военная доктрина страны, в основу которой были положены тезисы о том, что Красная Армия - «самая нападающая армия», воюющая «малой кровью и на чужой территории». В условиях доктрины подобного рода (одним из основных авторов которой, кстати, являлся не кто иной, как репрессированный маршал М.Тухачевский, о якобы гениальности которого так много писалось в 90е гг. ушедшего века) отвергалась сама возможность долговременной обороны на территории СССР, не учитывались возможности партизанского движения, у населения формировались ура-патриотические настроения.

Однако после начала военных действий стало очевидно, что сложившейся системы управления явно недостаточно для организации эффективного противодействия нападению мощного противника.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005

Первые дни войны показали, что основанная на государственном терроре диктатура, являясь эффективным средством порабощения собственного народа, вместе с тем утрачивает свою функциональность в обстановке открытого военного противодействия. Просчеты И.В. Сталина в сроках начала военной компании, ошибочная военная стратегия, закрепленная в государственной военной доктрине, подчинение армии непререкаемой воле командующего (не обладавшего сколько-нибудь существенными профессиональными знаниями в военной сфере) - эти и другие обстоятельства привели к тому, что в экстремальной ситуации, связанной с началом пусть не объявленной, но, вне всякого сомнения, ожидаемой войны, страна была поставлена на грань поражения.

В первый же день войны советская авиация потеряла свыше 1800 самолетов (большинство из которых были уничтожены на аэродромах), а к концу первой недели военно-воздушные силы пяти воюющих фронтов лишились 40% самолетов. К 10 июля 1941 г. потери в личном составе Красной Армии составляли около 1 млн. человек против 77 тыс. у немцев6.

Отсутствие специального решения Ставки о переходе к стратегической обороне привело к несогласованности в действиях фронтов и армий, командование которых вынуждено было организовывать оборону по своему усмотрению, что поставило соединения Красной Армии перед угрозой разгрома по частям и в конечном итоге привело к достижению врагом большого превосходства в силах и средствах7. В результате уже к концу июня (т.е. через неделю после начала войны) в кольце окружения оказался Минск, были оккупированы большая часть Литвы, Латвии, Белоруссии, Западной Украины8.

В сложившихся условиях, безусловно, отрицательную роль в процессе государственного управления сыграла психологическая неготовность И.В. Сталина к принятию своевременных, четких и последовательных решений, направленных на организацию эффективного противодействия немецко-фашистской агрессии. Причем дело тут не в пресловутом человеческом факторе, оказывающем существенное влияние на процесс выработки и принятия решений в конкретных исторических условиях. Как раз по-человечески понять И.В. Сталина, испытавшего шок от моментальной смены победных реляций паническими пораженческими сводками, понять можно. Каждый человек на его месте испытывал бы сходные чувства. Тем более что не соответствуют истине утверждения о самоустранении И.В. Сталина от государственного управления. Вполне понятная подавленность настроения не помешала вождю в период с 21 по 28 июня 1941 г. находясь на даче в Кунцеве, ежедневно принимать от 13 до 30 человек, заслушивать их доклады и принимать важные решения. В рассматриваемый период при непосредственном участии И.В. Сталина были разработаны и приняты нормативно-правовые акты о военном положении, о проведении мобилизации, о создании Ставки Главного Командования Вооруженных Сил Союза ССР, об утверждении «Положения о военных трибуналах в местностях, объявленных на военном положении и в районах военных действий» и др. Однако неоспоримым фактом является то, что в течение первой недели войны ни советскому народу, ни частям и соединениям Красной Армии не была представлена четкая, последовательная и, что самое главное, реалистичная программа действий в сложившейся ситуации. Более того, недооценка ситуации И.В. Сталиным прослеживается в его знаменитом обращении «К гражданам, братьям и сестрам» 3 июля 1941 г. В тексте данного обращения отмечается, «что лучшие дивизии врага и лучшие части его авиации уже разбиты и нашли себе могилу на полях сражений...» Подобная оценка, безусловно, даже отдаленно не соответствовала истине и заставляла многих усомниться в способности Вождя адекватно оценивать реальную ситуацию и тем более управлять ей9.

Трагическая для народа и армии ситуация наглядно показала ущербность системы безграничной власти сталинской диктатуры, оказавшейся не готовой в час великих испытаний адекватно реагировать на складывающуюся военную обстановку и оказывать эффективное противодействие немецко-фашистской агрессии.

В критической обстановке, сложившейся в стране в конце июня - начале июля 1941 г., было принято решение о создании чрезвычайного органа государственной власти - Государственного Комитета Обороны (ГКО). Существует мнение о том, что данное решение было продиктовано стремлением И.В. Сталина и его окружения сосредоточить всю власть в стране не в Политбюро, легитимность которого могла вызвать сомнения, а в государственном органе с чрезвычайными полномочиями10.

Формально-юридической основой организации ГКО послужило совместное постановление Президиума Верховного Совета Союза ССР, Центрального Комитета ВКП(б) и Совета Народных Комиссаров Союза ССР.

Во вновь созданном органе сосредоточивалась вся полнота власти в государстве. В соответствии с принятым постановлением все граждане, а также все партийные, советские, комсомольские и военные органы были обязаны беспрекословно выполнять решения и распоряжения ГКО.

В состав ГКО первоначально вошли пять человек: И.В. Сталин (председатель), В.М. Молотов (заместитель председателя), К.Е. Ворошилов, Г.М. Маленков, Л.П. Берия. В феврале 1942 г. в состав ГКО были введены А.И. Микоян, Н.А. Вознесенский, Л.М. Каганович. В ноябре 1944 г. в ГКО произошла своего рода ротация - К.Е. Ворошилова сменил Н.А. Булганин.

Действие ГКО осуществлялось в период с 30 июня 1941 г. по 4 сентября 1945 г. Всего за рассматриваемый период от имени ГКО был принят 9971 документ. В структуре государственной власти ГКО занял высшую позицию, по сути объединив функции партийного, советского и хозяйственного руководства страной.

Обладая неограниченными властными полномочиями, ГКО активно вмешивался во все сферы жизнедеятельности общества, в т.ч. и в сферу правового регулирования. В частности, постановлениями ГКО была введена тотальная перлюстрация почтово-телеграфной корреспонденции в стране, а также установлена административная и уголовная ответственность в отношении членов семей лиц, виновных в сотрудничестве с врагом. В соответствии с решением ГКО (от 2 августа

На фоне создания единого органа государства, в котором была абсолютизирована государственная власть, происходило усиление личной диктаторской власти И.В. Сталина. 10 июля 1941 г. И.В. Сталин возглавил Ставку Верховного Командования, 19 июля - занял пост наркома обороны, с 8 августа 1941 г. он становится и Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами СССР.

Такая концентрация власти в руках одного человека имела как позитивные, так и негативные последствия. С одной стороны, индивидуальный абсолютизм диктатора выступал гарантом единства во взглядах на цели и задачи, а также формы, средства и методы политического, экономического, военного руководства. Беспрекословное выполнение «высшей воли» на всех уровнях управления в ряде случаев выступало в качестве эффективного средства преодоления бюрократизма и формализма, свойственного российскому государственному механизму12.

Вместе с тем постоянная перегрузка вождя отрицательно сказывалась на функциональной составляющей его управленческой деятельности. Объективная невозможность дифференциации функциональных полномочий, обусловленных одновременным руководством различными по структуре и содержанию деятельности государственными органами обусловливала издание противоречивых, нередко взаимоисключающих указаний, а это, в свою очередь, снижало эффективность

управленческого воздействия13.

Механизм абсолютной власти «советского государя» исключал разделение властных полномочий. Все наиболее значимые решения принимались И.В. Сталиным либо при непосредственном согласовании с ним. При этом особую важность приобретали вопросы, касающиеся разработки соответствующих властных постановлений и директив.

Ситуация, сложившаяся в сфере законодательной деятельности, представляет безусловный интерес для научного анализа. С одной стороны, в условиях военного времени не соблюдалась формальная процедура законотворчества, в рамках которой высшие по юридической силе нормативные акты - законы - принимались бы Президиумом Верховного Совета СССР. В годы войны функциональный статус данного органа был минимизирован и носил в большей степени формальный характер14. Реальными законотворческими функциями обладали ГКО и лично И.В. Сталин. С другой стороны, сложился неписаный, однако достаточно четкий, основанный на своего рода государственно-правовой традиции, порядок разработки и принятия документов, регламентировавших наиболее важные вопросы в сферах военной, хозяйственной, политической жизни страны.

Представляется целесообразным выделение нескольких моделей нормотворчества:

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005

либо желающего придать данному решению статус общегосударственного и таким образом гарантировать их безусловное выполнение; разработка инициативного проекта постановления и направление данного проекта в ГКО; рассмотрение инициативного проекта ГКО. При этом в случае если проект признавался соответствующим статусу ГКО, он принимался и приобретал статус публично-правового акта. В том случае, если вопросы, рассматриваемые в инициативном проекте, признавались второстепенными, они направлялись из ГКО для разрешения в нижестоящие структуры управления16.

Отмечая абсолютность власти ГКО, вместе с тем не следует рассматривать данную власть как деспотичную. Печальный опыт первых дней войны, вне всякого сомнения, повлиял на механизм разработки, принятия и внедрения в практику руководящих документов. И если на начальном этапе войны субъективизм в данной области прослеживался достаточно отчетливо, что зачастую обусловливало принятие нереальных решений и планов, то на последующих этапах возобладали прагматические отношения, точка зрения «то, что я решил, должно быть», уступила место позиции «можно сделать только то, что можно сделать»17. Все проекты постановлений ГКО, касавшиеся военных и хозяйственных вопросов, проходили экспертизу и доработку в соответствующих отделах Госплана СССР, который также осуществлял согласование с заинтересованными наркоматами и ведомствами18.

Сосредоточение в ГКО полноты властных полномочий превращало его в центральный орган государственной власти. Однако нельзя сводить власть лишь к разработке и принятию директив, определяющих пути и средства решения тех или иных задач. Не менее важно поставленные задачи решать на практике. Применительно к структуре государственной власти это означает, что наряду с органами, осуществляющими нормотворчество, должны быть органы, на практике воплощающие закрепляемые в нормах предписания.

В качестве инструментальных институтов, принимавших наиболее активное и конструктивное участие в реализации постановлений ГКО, на наш взгляд, следует выделить институт наркомов и аппарат ГКО19.

Создание единого органа государственной власти - ГКО, сосредоточившего абсолютные властные полномочия, автоматически влекло за собой принижение властного положения других органов государственной власти (Президиума Верховного Совета, Политбюро, СНК). Однако наряду со снижением роли СНК в качестве органа исполнительной власти, происходило расширение прав и функциональных полномочий наркомов. Наркомам были переданы ранее относящиеся к компетенции СНК полномочия по распределению и перераспределению материальных ресурсов наркоматов, капиталовложений по сверхлимитным строительствам, разрешению пуска в эксплуатацию строящихся предприятий, произведения затрат на восстановление разрушенных предприятий и жилищ и т. п.

В годы войны наркомы и их заместители обязывались вникать во все вопросы производства. В этих целях практиковалось временное назначение наркомов или их заместителей начальниками цехов особо важных заводов. В ряде отраслей оборонной промышленности наиболее крупные заводы возглавлялись директорами в ранге заместителей наркома, что стало одной из причин значительного увеличения за время войны этого звена отраслевого управления20.

Аппарат ГКО был представлен заместителями членов ГКО и его уполномоченными.

Институт заместителей членов ГКО был введен Постановлением ГКО № 1241с от 4 февраля

Создание службы уполномоченных ГКО имело своей целью формирование структур, способных не только осуществлять надзор, но и, опираясь на авторитет высшей власти в стране, принимать необходимые решения, обеспечивать их реализацию и нести ответственность как за принимаемые решения, так и за их последствия. Служба уполномоченных ГКО была сформирована в начале июля 1941 г. В нее вошли различные категории работников: по регионам - первые секретари обкомов, крайкомов и горкомов ВКП(б); на ответственных хозяйственных объектах - руководители наркоматов, ведомств, сотрудники аппарата ЦК и СНК, известные ученые; в действующей армии и военных округах - военачальники; для проведения спецмероприятий на фронте и в тылу - ведущие работники НКВД21.

Кроме того, характерной чертой организации деятельности ГКО являлось образование различных комиссий, комитетов и советов, с помощью которых руководство страны пыталось решать острые проблемы, возникавшие в ходе войны22.

Обобщая сказанное, можно сделать вывод о том, что с началом Великой Отечественной войны в СССР была создана качественно отличная от существовавшей в мирное время система власти и управления. В основу организации данной системы был положен принцип централизации и

абсолютизации властных полномочий в едином государственном органе - ГКО. Данный орган вобрал в себя функции законодательной, исполнительной (и отчасти судебной) власти и фактически монополизировал государственную власть. При этом наличие чрезвычайного органа государственной власти не только не ограничивало, но и, напротив, обусловливало укрепление и усиление личной власти И.В. Сталина. В условиях превращения всей страны в военный лагерь, деятельность которого была подчинена основной цели - борьбе с немецко-фашистской агрессией, подобное устройство государственной власти в принципе было оправданно, поскольку позволяло в максимально сжатые сроки разрабатывать и принимать важнейшие решения во всех сферах военной и хозяйственной жизни. При этом неоспоримым и не подлежащем переоценке фактом является то, что именно под руководством ГКО, возглавляемого И. В. Сталиным, советский народ выстоял в самой жестокой и кровопролитной войне, когда-либо имевшей место в человеческой истории. Выстоял и одержал Великую Победу.

Из выступления по радио Председателя ГКО И.В. Сталина 3 июля 1941 г. См.: Емелин А.С. Указ. соч. С. 57.

Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России № 2 (26) 2005