Правовое регулирование кооперации: исторический ракурс

УДК 321(091)(47)

ББК 67.2(2Рос)

З.А. Хаджуова

Правовое регулирование кооперации: исторический ракурс

(Рецензирована)

Аннотация:

В статье анализируется правовое регулирование кооперации с точки зрения исторического развития. Целью исследования является анализ дореволюционного кооперативного права.

Кооперация является одной из множества политических и общественных организаций. Бурный рост и активизация деятельности кооперативных товариществ отмечается именно в годы кризисов, в частности, в 1865-1917 гг. В дореволюционной России теоретики кооперативного движения выработали и закрепили в нормативных и законодательных актах принципы и основные компоненты механизма функционирования кооперации.

Закон, кооперация, кооперативное законодательство, кооперативное движение, кооператив.

Среди множества политических и общественных организаций, кооперация занимает особое место. Пройдя проверку временем, идеи, принципы кооперации нашли свое место в различных политических системах. Рушились государства, на их месте создавались новые, менялись экономические связи, а кооперация продолжала существовать, раньше других восстанавливая порванные нити, сплетая их в новую экономическую сеть. Даже в условиях войн и революций, экономического хаоса, кооперация не только выживала, но даже увеличивала свою притягательную силу. Не случайно именно в годы кризисов и военных лихолетий отмечался бурный рост и активизация деятельности кооперативных товариществ.

Первые кооперативные ассоциации возникли в конце XVIII века в Англии, где в ходе промышленного переворота появилась крупная фабричная индустрия, сформировался капиталистический рынок с соответствующими товарно-денежными отношениями, возникли постоянные кадры рабочих, которые составили основной контингент потребительских кооперативов. Первые английские кооперативы носили, в значительной степени, филантропический (благотворительный) характер. Поэтому они не были настоящими кооперативами, существовали недолго и быстро разорялись [1].

У истоков русского кооперативного движения стояли революционные дворяне. После поражения восстания 14 декабря 1825 года большинство его участников оказалось в Читинском остроге, где декабристы и создали первое в России потребительское общество. Причиной создания кооператива, были не только бытовые, но и тяжелые экономические условия жизни осужденных, вызванные грабительской посреднической деятельностью торгов-цев-лавочников, прибывших вслед за ними в Читу.

После создания декабристами первого потребительского общества развитие кооперативного движения в дореволюционной России прошло несколько этапов. На первом из них - с 60-х до 90-х гг. XIX в. - кооперативов возникало мало, они были недолговечны и инициаторами их создания являлись интеллигенты. На втором этапе - от начала века до 1906 г. - число кооперативов стало увеличиваться в десятки раз, они создавались снизу, самими крестьянами, рабочими, служащими. Последний этап -до 1917 г. - характеризуется триумфальным шествием кооперации, особенно в годы первой мировой войны.

В советской литературе мало писали о дореволюционной кооперации, так как ее фактически уничтожили в 20-е годы Советской вла-

сти. Существовало даже мнение, что кооперативное движение начала века было ничтожным, лишь в начале 80-х гг. появились статьи, в которых стали писать о нем, как об удивительном российском явлении. Действительно, кооперация сыграла огромную роль в жизни города и села, общее число всех видов кооперативов перевалило за 64 тыс., а суммарное число их членов - за 24 млн. Фактически охват был несколько меньше, так как некоторые домохозяева были членами двух или более кооперативов. Реально можно говорить о 16-18 млн. членов различных товариществ и обществ, что с членами семей составляло 70-80 млн. человек [2].

На положение дореволюционной кооперации в России большое влияние оказывала правительственная политика, которая складывалась как из поощрительных мер (государственная поддержка и кредиты), так и из мер административного и полицейского надзора. Обстоятельством, сдерживающим развитие кооперации, являлось отсутствие в стране гражданских свобод и законодательства, регламентировавшего правовые условия деятельности кооперативов.

Выдвижение на первый план правовых вопросов было не случайно. Именно их решение затрагивало интересы наиболее широких кругов кооператоров, сталкивающихся с законодательными трудностями уже при организации кооперативных товариществ.

Законодательство дореволюционного периода относилось к кооперации с большим подозрением и ставило ее в неблагоприятные условия развития и деятельности.

Необходимость создания твердых юридических норм для кооперативов сознавалась давно. В 1871 г., на заре кооперативного движения, когда общее число кооперативов в России едва превысило два десятка, был разработан первый «образцовый» устав ссудосберегательного товарищества, вошедший в историю как «комитетский устав» и послуживший делу четверть века. Позже Министерство финансов разработало три «нормальных» устава для ссудосберегательных товариществ. Кроме того, отдельные земства, например Новгородское, Псковское, также составляли особые «нормальные» уставы применительно к местным условиям. К началу 90-х гг. в Европейской Рос-

сии действовало более 35 видов кооперативных уставов [3].

Из-за отсутствия специального кооперативного закона министерства и петербургское Отделение Комитета при разработке первых уставов кооперативных учреждений руководствовались положением «О благотворительных обществах и кассах» [4]. В соответствии с ним утверждение уставов предоставлялось начальнику Главного управления по делам местного хозяйства Министерства внутренних дел. В случае включения в устав каких-либо «правил, льгот и преимуществ, не предусмотренных действующим постановлением, требовалось решение Совета Министров и Высочайшее разрешение».

После утверждения устава кооперативы должны были руководствоваться и управляться «частью общими для подобных установлений в ведомстве МВД узаконенными правилами, частью особенными, по местным обстоятельствам, с утверждения начальства допущенными». Местный контроль за кооперативными организациями осуществлялся начальниками губерний.

Учрежденная в 1882 г. Редакционная комиссия по выработке гражданского уложения включила в него нормы о товариществах с переменным составом [5]. Но этому проекту, опубликованному в 1899 году, не суждено было превратиться в закон. Законодательство пошло по пути издания законов об отдельных видах кооперативов: в 1895 и 1904 гг. были изданы Законоположения об учреждениях мелкого кредита, в 1902 г. - закон о трудовых артелях.

Остальные виды кооперативов существовали на основании утвержденных тем или иным ведомством нормальных уставов, или на основании уставов, утвержденных каждый в отдельности. Наконец, целый ряд кооперативов возникал на основании договоров.

После первых ударов революционных событий 1905 г. кризис власти проявился со всей очевидностью и в области кооперативной политики. Однако правительство считало себя еще достаточно сильным и способным ограничить кооперативное движение административными рамками, не прибегая к коренным реформам. В этих условиях 4 марта 1906 г. им принимаются «Временные правила об обществах и союзах» [6].

Новое «установление» в ряде статей повторяло положение «О благотворительных обществах и кассах». Вместе с тем, хотя и с оговорками, его можно назвать первым правительственным проектом общего кооперативного закона в России. Он состоял из 39 статей с кратким введением, где говорилось, что «до издания общего закона об обществах и союзах к ним применяются временные правила». Что же было нового в их содержании?

Статья 1 «Временных правил» начиналась с определения общества и союза. «Обществом по смыслу правил... является соединение нескольких лиц, которые, не имея задачею получение для себя прибыли от ведения какого-либо предприятия избрали предметом своей совокупной деятельности определенную цель, а союзом - соединение двух или нескольких таких обществ, хотя бы через посредство их уполномоченных». Этому «вольному» определению кооператива необходимо уделить особое внимание. В литературе того времени давно был решен вопрос о том, что является кооперативом, на каких принципах он основывается, какие цели преследует [7]. Между тем закон игнорировал основные кооперативные принципы, страдал односторонностью и незаконченностью формулировок.

«Временные правила» узаконили договорную форму организации кооперативов. Ее особенностью являлось то, что договоры, заключаемые между членами кооператива, можно было не регистрировать. Это позволяло существовать на законном основании, многим товариществам и трудовым артелям. Понятно, что такие кооперативы не являлись юридическими лицами. Это сказывалось на их практической деятельности, в частности при заключении различных сделок. Основной смысл договорной формы состоял в возможности беспрепятственного открытия кооператива с тем, чтобы позднее оформить его в качестве юридического лица. Согласно статьи 2, «общества и союзы могли быть образованы без испрошения на то разрешения правительственной власти». Право на открытие кооперативов предоставлялось губернатору.

Однако на этом уступки власти заканчивались. Статья 3 «Временных правил» давала неограниченные полномочия охранительному ведомству: «министру внутренних дел предос-

тавляется во всякое время, по ближайшему своему усмотрению, закрывать общества, в коих образованы отделения, а также союзы, если деятельность этих обществ и союзов признается им угрожающею общественному спокойствию или безопасности».

О природе кооперативного движения правительство судило с узко полицейской точки зрения. Поэтому законом принимались превентивные, запретительные меры, особенно в отношении служащих правительственных учреждений, казенных и частных железных дорог, телефонных предприятий общего пользования. Так, статья 9 допускала «образование обществ для удовлетворения духовных и материальных своих потребностей, но не иначе, как на основании устава, утверждаемого начальством». Статья 10 особо указывала, что «общества не могут в своей деятельности преследовать цели политические или же несовместимые с требованиями служебного долга. Соединение указанных обществ в союзы воспрещается». Кроме того, статья 12 запрещала служащим данных учреждений и ведомств «образование обществ вне их среды», и участие в таких обществах могло быть воспрещено, если «это будет признано их начальством несоответствующим требованиям службы».

По свидетельству исследователя рабочей кооперации М. Балабанова, «начала зависимости железнодорожных обществ были доведены до полноты и совершенства» [8]. Нормальные уставы, изданные после выхода «Временных правил», для железнодорожных обществ заменяли общие собрания пайщиков собраниями уполномоченных, выборы в которые производились даже не голосованием, а путем записок, отсылаемых в правление. Как правило, председатель собрания уполномоченных не избирался собранием, а назначался управлением дороги. Уставы также требовали сообщать начальникам о каждом собрании органов управления общества, предоставлять отчеты и списки выборных лиц. Начальники дороги могли отменить постановления выборных органов, даже закрыть общество.

Таким образом, «Временные правила» всю деятельность кооперативных обществ отдавали на откуп административной власти и местной бюрократии, что, естественно, не могло не привести к всевозможным злоупотреблениям.

На основании «Временных правил» правительство принимало нормальные или образцовые уставы, которые искусственно раздробляли, разобщали кооперативное движение, охватывающее как городское, так и сельское население. Одни и те же крестьяне в одном и том же селе вынуждены были создавать несколько кооперативов - потребительских, кредитных, сельскохозяйственных и других. Между тем, жизнь сплошь и рядом требовала комбинации разнообразных хозяйственных функций в одном товариществе. Еще хуже обстояло дело с учреждением союзов кооперативов, которые долгое время совсем не разрешались.

В середине 90-х годов XIX века наиболее остро встал вопрос о создании союзов учреждений мелкого кредита и потребительских обществ. В 1895 г. Петербургское Отделение Комитета составило проект «Положения о союзах учреждений мелкого кредита, обществ потребителей, промышленных товариществ и о съездах их представителей». В следующем году этот проект обсуждался на заседаниях кооперативной секции торгово-промышленного съезда в Нижнем Новгороде и в переработанном виде был одобрен Московским съездом представителей ссудосберегательных товариществ 1898 г., однако официального утверждения не получил, так как противоречил целому ряду законодательных положений о деятельности общественных организаций.

После Нижегородского съезда стали предприниматься конкретные шаги по созданию союзной организации потребительских обществ. Московские общества потребителей вели переписку с другими обществами о созыве специального совещания для обсуждения вопросов об организации союза. Специальная комиссия выработала проект Положения о Московском союзе потребительских обществ (далее МСПО). 16 июня 1898 г. Положение было утверждено. И в октябре состоялось первое собрание уполномоченных. МСПО оказывал региональным потребительским кооперативам как теоретическую, так и практическую помощь, Учредители потребительских обществ могли получить в бюро союза все нужные им сведения: текст «нормального» устава, инструкции для правления и заведующего магазином, бухгалтерские документы, сведения о товарах и ценах. Общество, вступившее в союз,

пользовалось льготами. Оно могло взять кредит и получить товары со склада союза. За десять последующих лет количество обществ, вошедших в союз в целом по России, увеличилось с 26 до 765 [9].

В последующие годы возникло еще несколько крупных союзов потребительских обществ: Кооперативное общество оптовых операций в Петербурге - 1900 г., Коммерческий отдел Вологодского общества сельского хозяйства (1908 г.), Варшавский и Пермский союзы -

Все российское законодательство о кооперативных союзах воплотилось лишь в одной статье закона - статье 90 раздела X Устава кредитного. В статье говорилось, что «учреждениям мелкого кредита предоставляется, для объединения их деятельности и установления взаимных между ними сношений, образовывать союзы». Вторая часть статьи устанавливала, что «впредь до утверждения в законодательном порядке правил о союзах они могли быть образованы по представлению министра финансов, после утверждения Советом Министров на основаниях, устанавливаемых в каждом отдельном случае».

Следовательно, строго определенных правил для открытия союзных объединений не существовало. Поэтому до 1911 г. были утверждены уставы лишь трех кредитных союзов (Бердянского - 1901 г., Мелитопольского -1903 г., Суджанского - 1904 г.). В 1911 г. эти уставы были изменены (разрешено было совершать займы и принимать вклады, для ведения посреднических операций разрешалось образовывать специальные капиталы) и утверждены уставы шести новых союзов. В 1912 г. был утвержден устав еще одного союза. Таким образом, действовало 10 союзов учреждений мелкого кредита, объединявших 732 кредитных кооператива и располагавших средствами на сумму около 8 млн. рублей [10]. После этого дальнейшее образование союзов было приостановлено Министерством внутренних дел. Оно

решительно возражало против внесенного Министерством Финансов в Совет Министров представления об утверждении уставов еще 17 союзов кредитных товариществ. Главным аргументом было то, что «слишком широкое развитие союзов создает серьезную опасность делу охранения государственного порядка» [11].

Отсутствие закона заставляло потребительские и кредитные кооперативы объединяться на договорных началах. Однако Министерство внутренних дел не признавало договорные объединения законными и принимало меры к их закрытию.

Таким образом, к 1913 г. в основном завершается кодификация нормативных актов, определявших структуру складывавшейся кооперативной системы, ее виды, направления и характер деятельности. Однако кооперативное законодательство России того времени продолжало страдать ведомственностью, обособленностью правительственных «узаконений» и распоряжений. В самодеятельности кооперации, ее определенной автономности правительство видело политическую опасность для режима. Особенно жесткому надзору подвергались кредитные кооперативы. В относительно лучшем положении находились сельскохозяйственные, потребительские и кустарно-промысловые кооперативные учреждения. Общий закон о кооперации отсутствовал, что было выгодно правительственным сферам.

По мере развития кооперативного движения, получавшего все большее значение в экономической жизни страны, острее чувствовалась нужда в урегулировании кооперативного права. Русская кооперация не могла существовать в тех правовых рамках, в которые ее заключило правительство и начала борьбу за создание единого кооперативного закона. Однако от начала разработки и до дня принятия закона прошел длительный период времени. Большой вклад в его подготовку внесли кооперативные съезды.

Кооперативные съезды, прошедшие в начале XX века, отличались от упомянутых форумов 90-х годов более высоким уровнем консолидации кооперативного движения, широким представительством или почти полным охватом всех видов кооперации и большинства регионов страны. Для съездов характерна попытка, в итоге закончившаяся успешно, выработки

общих принципов и единых правовых норм деятельности кооперативов и их законодательного закрепления.

Первый такой съезд состоялся в апреле 1908 г. в Москве. В нем приняли участие около тысячи человек, в том числе 824 делегата, избранных и посланных на съезд кооперативными организациями страны. На съезде было признано необходимым разработать и внести на рассмотрение властей проект единого для всей России закона о кооперации, гарантирующего ей независимое демократическое развитие. Для этой цели был образован специальный комитет по кооперативному законодательству. Имелся ввиду первый вариант такого закона обсудить уже на самом съезде. Однако сделать это не удалось, так как по распоряжению властей съезд был закрыт до исчерпания повестки дня. Комитет было решено сохранить с тем, чтобы продолжить работу над подготовкой проекта закона.

Позиция Департамента полиции сказалась на работе второго Всероссийского съезда деятелей мелкого кредита и сельскохозяйственной кооперации, который состоялся в столице в

Несмотря на меры, принятые полицией, ряд резолюций, предложенных участниками съезда, носил политический характер. Так, члены организационного комитета съезда (М.И. Туган-Барановский, В.Ф. Тотомианц) высказали пожелание «считать настоящий съезд преемником первого Всероссийского съезда в Москве». Самая резкая критика в адрес правительства была высказана левыми делегатами съезда. Так, их представитель П.Б. Шимановский заявил, что «нормальное и успешное развитие сельскохозяйственных кооперативных организаций в России возможно лишь при соблюдении самых элементарных (правовых, социальных и политических) норм для крестьянского населения, которых оно лишено». По мнению другого делегата Б.Р. Фроммета «...устав для учреждений мелкого кредита будет хорош лишь тогда, когда будет устранена всякая правовая опека над кооперативами». В связи с этим «съезд обязан

показать демократии тот гнет, который обрушивается на все культурно—просветительские начинания кооператоров» [12]. Съезд впервые обсудил в полном виде кооперативный закон и одобрил его текст.

В 1912-1913 гг. кооперативное движение поднялось на новую ступень. Роль его в экономической жизни страны стала еще более заметной. Кооперативы взяли на себя не только обеспечение населения продовольствием, предметами первой необходимости, кредитами, но и в какой-то мере снабжение сельскохозяйственного производства машинами и орудиями, реализацию товарного хлеба. В этой связи возросли и их претензии на роль в общественнокультурной жизни, усилились оппозиционные настроения.

В этих условиях в августе 1913 г. состоялся самый многочисленный третий Всероссийский кооперативный съезд в Киеве, на котором присутствовали уже около 1400 делегатов от 900 организаций. Принятые меры предосторожности помогли избежать конфликта с властями. В повестке дня вновь стояли вопросы, так или иначе обсуждавшиеся на Московском и Петербургском съездах, в том числе и вопрос о кооперативном законодательстве.

Съезд рассмотрел вопрос о выработке кооперативного закона и после тщательного его обсуждения в секциях и на пленарных заседаниях принял текст «Положения о кооперативных товариществах и их союзах» для внесения в правительственные органы. Тем самым завершился пятилетний этап работы коллективной творческой мысли кооператоров над текстом закона, который вобрал в себя все позитивное, что накопила практика кооперативного движения во всем мире, и, прежде всего, в России. Весомый вклад в его разработку внесли видные теоретики и организаторы кооперативного движения А.Н. Анцыферов, С.Н. Прокопович, М.И. Тутан-Барановский, В.Ф. Тотоми-анц, В.Н. Зельгейм, А.Е. Кулыжный, В.И. Анисимов, В.В. Хижняков, Н.В. Чайковский и другие.

Всероссийские съезды еще раз подтвердили, что быстрое развитие кооперативного движения вошло в противоречие со сложившейся административной практикой. Кооператоры требовали принятия единого кооперативного законодательства, явочного порядка учрежде-

ния кооперативов, предоставления кооперативам права свободного объединения в союзы, признание за кооперативами права заниматься не только хозяйственной, но и культурнопросветительской деятельностью.

Принятие давно подготовленного и ожидаемого кооператорами закона стало возможным лишь после победы Февральской революции. 20 марта 1917 г. Временное правительство приняло предложенное кооператорами «Положение о кооперативных товариществах и их союзах». Вслед за этим 21 июня - «Положение о регистрации товариществ, обществ и союзов», а 1 августа - «Положение о съездах представителей кооперативных учреждений» [13].

Так, кооперация в России получила не только экономическое, но и юридическое признание. Новый закон совершенно устранил действовавшую до сих пор разрешительную систему. После вступления закона в силу каждое кооперативное товарищество могло свободно «возникнуть», выработать для себя устав, соответствующий местным потребностям и нуждам. Устав представлялся в окружной суд только для регистрации, то есть для записи в книгах особого (регистрационного) отделения суда и для опубликования этой записи в официальных изданиях. Суд рассматривал устав только с формальной стороны, т. е. решал вопрос о том, соответствует ли он закону, или нет. Если в уставе соблюдались все требования «Положения о кооперативных товариществах и их союзах», и, если он не противоречил другим действующим законам, то суд был обязан зарегистрировать устав, для чего ему давался срок не более одного месяца. Со дня регистрации новое товарищество признавалось существующим и приобретало права юридического лица, получало возможность открыть свою деятельность.

Новый закон разрешал товариществам вступать в союзы и образовывать новые, причем в состав союза могли входить как однородные, так и разнородные товарищества, например, кредитные, сельскохозяйственные и потребительские. По закону образование союза происходило по тому же порядку, что и товарищество, то есть следовало составить устав, согласный с законом, и предоставить его на регистрацию в окружной суд.

Товарищества и союзы, возникшие ранее опубликования нового закона, обязаны были преобразоваться в соответствии с законом в течение двух лет со дня его опубликования, следовательно, не позднее марта 1919 г.

Закон устранял все административные препятствия для созыва кооперативных съездов, как местных, так и региональных. В марте 1917 г. состоялся первый независимый Всероссийский съезд представителей кооперативных союзов, который образовал Совет Всероссийских кооперативных съездов. В его задачи входило представительство интересов и нужд кооперации перед правительственными и иными учреждениями, а также помощь низовым кооперативным организациям в деле правильного устройства их внутренней жизни.

В связи с этими переменами устранялась и финансовая опека. Управление по делам мелкого кредита было ликвидировано, а за ним через некоторое время и инспекция мелкого кредита. Кредитование кооперативов взял на себя Московский Народный банк.

Вместе с тем, по мнению исследователей, этот прогрессивный закон не был лишен недостатков. Так, в нем получили преимущественное отражение опыт и интересы лишь одного вида кооперации - потребительской, которая была ведущей в стране, а особенности других видов кооперации учитывались недостаточно. В законе нечетко решались некоторые другие вопросы. Слишком общими были нормы о союзах, ничего не говорилось о льготах кооперации (в частности, по налогообложению) [14]. Однако эти недостатки не снижали общего положительного потенциала закона, который не потерял своей значимости и в последующее время.

Таким образом, в итоге почти полувековой творческой работы теоретиков и организаторов движения удалось выработать и закрепить в нормативных и законодательных актах принципы и основные компоненты механизма функционирования кооперации. При этом важно подчеркнуть, что практика опережала ее правовое обеспечение. Многие нормы стали раньше реальностью на практике, хотя приня-

тие тех или иных правовых актов во многом открывало новые просторы для практической деятельности.

Примечания:

хив (дшіее РГИА). Ф. 1291. Оп. 3.Д. 1388. 4.1. ..2.

России. Очерки по истории рабочего копеРа-тивного движения. - М., 1928. С. 52-55.

по сельскому хозяйству России и иностранных государств. - Пг., 1917. С. 584, 585.

Постановление Временного правительства «О кооперативных товариществах и их союзах» С. 614-614; РГИА. Ф.23. Оп. 27. Д. 534. Л 2-5.

ции и его место в истории кооперативного права в России // Советское государство и право. 1990. №10.