Развитие британской конституции в хх - начале XXI В. ( статья пятая)

ВЕСТН. МОСК. УН-ТА. СЕР. 11. ПРАВО. 2014. № 1

проблемы конституционного развития

зарубежных стран

В.А. томсинов, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой истории государства и права юридического факультета МГУ*

развитие британской конституции в хх -начале XXI ВЕКА

(Статья пятая)*

Настоящая статья продолжает цикл статей, посвященных развитию конституции Великобритании в течение ХХ — начале XXI в. В ней рассматриваются проекты реформы и деятельность Палаты лордов в послевоенные годы. При этом особое внимание уделяется «доктрине Солсбери» — совокупности неписаных конституционных принципов, сформулированных в конце 60-х—начале 70-х гг. XIX в. и развитых через практику взаимоотношений Палаты лордов с Палатой общин во второй половине 40-х гг. XX в. В статье показывается роль Консервативной партии в продвижении идеи реформы Палаты лордов в первой половине 50-х гг. ХХ в.

This article continues the series of articles on the development of the constitution of Great Britain in the XXth and the beginning of the XXIst century. It examines the reform projects and activities of the House of Lords in the postwar years. Particular attention is paid to "the Salisbury Doctrine" — a set of unwritten constitutional principles set out in the late 60s and early 70s of XIXcentury and developed through the interactions between the House of Lords and the House of Commons during the second half of the 40s of XX century. The article shows the role of the Conservative Party in promoting the reform of the House of Lords in the first half of the 50s.

С началом Второй мировой войны вопрос о реформе Палаты лордов стал по вполне понятным причинам второстепенной проблемой британской государственной жизни. Но в первые же послевоенные годы он опять вышел на передний план политической борьбы.

Оживлению интереса к проблеме реформы Палаты лордов в немалой степени способствовала победа Лейбористской партии на выборах

* tomsinov@yandex.ru

** Статьи с первой по четвертую см.: Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11 «Право». 2013. № 2, 3, 5, 6.

в Палату общин в июле 1945 г.1 В своей предвыборной программе «Лицом к будущему» лейбористы заявили о планах национализации ведущих предприятий топливно-энергетической промышленности (угольных шахт, газовых и электроэнергетических компаний)2, внутреннего транспорта (железнодорожного, воздушного и речного)3, железоплавильных и сталелитейных заводов4. Выполнение данных предвыборных обещаний предполагало принятие целой серии законов, которые не могли быть одобрены Палатой лордов по идеологическим мотивам. Доминировавшие в ней консерваторы выступали против национализации как меры, которая подрывала принцип частной собственности, составлявший, по их мнению, основу нормального общественного устройства. Лейбористы, имевшие абсолютное большинство в Палате общин, понимали, что Палата лордов будет всячески препятствовать принятию законов о национализации промышленных предприятий. Акт о парламенте 1911 г. не давал лордам возможности предотвратить издание закона, но вполне позволял задержать прохождение публичного нефинансового билля через парламент на более чем двухлетний срок. Именно поэтому лейбористы, признав в своей предвыборной декларации, что Британия только тогда сможет играть полновесную роль в международном плане предотвращения новой мировой войны, когда ее дух, проявляющийся в устройстве внутренних дел, будет «твердым,

мудрым и стойким», утверждали далее: «И заявляя об этом, мы прямо предупреждаем, что не будем мириться с обструкцией народной воли Палатой лордов»5.

Выраженное в приведенных словах отношение Лейбористской партии к Палате лордов было сформулировано ее лидером Клементом Ричардом Эттли (Clement Richard Attlee, 1st Earl Attlee, 1883—1967)6 десятью годами ранее в книге «Воля и путь к социализму». «Любая попытка сорвать волеизъявление народа, — писал он, — встретит эффективное противодействие. Если финансовые интересы предпримут попытку саботировать лейбористское правительство, оно без колебаний будет добиваться чрезвычайных полномочий»7.

В более мягкой форме подобное отношение к Палате лордов высказывал другой видный член Лейбористской партии в правительстве барон Хью Далтон (Hugh Dalton, 1887—1962), получивший после победы лейбористов на первых послевоенных выборах пост канцлера казначейства (Chancellor of the Exchequer). В своей книге «Практический социализм для Британии», вышедшей в свет в 1935 г., он писал: «Истинная функция Второй палаты должна состоять в том, чтобы проверять билли, принятые Палатой общин, и предлагать поправки, не разрушающие их главных принципов, модифицировать законодательство, а не отвергать его»8.

Эти высказывания показывают, что реформа Палаты лордов с целью понижения ее статуса, превращения ее во вторую парламентскую палату с весьма ограниченными законодательными полномочиями являлась программной задачей Лейбористской партии. Однако ее лидеры хорошо понимали, какие огромные сложности представляет собой преобразование традиционного государственного органа с более чем шестисотлетней историей. Вместе с тем среди членов Лейбористской партии не было единства по конкретным вопросам реформы Палаты лордов. Признавая в целом необходимость ограничения ее власти в законодательном процессе, различные группировки лейбористов расхо5 "And in stating it we give clear notice that we will not tolerate obstruction of the people&s will by the House of Lords" (ibid. P. 3). В предвыборной программе 1935 г. лейбористы выражали более жесткое отношение к верхней палате британского парламента, выступавшей в качестве оплота главного их политического противника — Консервативной партии. В нем говорилось, в частности: «Лейбористская партия добивается мандата на осуществление этой программы конституционными и демократическими средствами, и, имея в виду эту цель, она стремится к власти, чтобы упразднить Палату лордов и усовершенствовать процедуру в Палате общин (Labour Party General Election Manifesto 1935: The Labour Party&s Call to Power // Labour Party General Election Manifestos. 1900-1997 / Ed. by I. Dale, introd. by D. Kavanagh. L.; N.Y., 2000. P. 47).

дились между собой в представлениях о том, каким должен быть состав и функции обновленной верхней палаты британского парламента.

С другой стороны, руководство Консервативной партии, понимая, что лейбористы пользуются огромной поддержкой населения, пошло на уступки своим политическим противникам в законодательном процессе. Выступая 16 августа 1945 г. в Палате лордов при обсуждении вопросов правительственной политики, затронутых в королевской речи, виконт Кранборн9 выразил сомнения относительно правильности предложенной лейбристами национализации шахт, указав, что она не сделает их работу более эффективной и что «эта часть правительственной программы диктуется более политическими мотивами, нежели целью увеличения экономической эффективности». Тем не менее лидер консерваторов в Палате лордов призвал своих сторонников поддержать данное предложение лейбористского правительства, заявив лордам следующее: «Но во всяком случае, что касается этого и других подобных предложений, я хотел бы сказать об этом вашим светлостям и особенно знатным лордам — моим сторонникам в Палате. Каковы бы ни были наши личные взгляды, мы должны честно признать, что эти предложения были представлены стране на последних всеобщих выборах, и народ этой страны, зная в полной мере эти предложения, возвратил Лейбористскую партию к власти. Поэтому, я думаю, правительство справедливо может утверждать, что оно имеет мандат на введение этих предложений. Я считаю, что было бы конституционно неправильно для нашей Палаты в то время, когда страна совсем недавно выразила свою точку зрения, противиться предложениям, которые были точно представлены перед избирателями. Более того, я думаю, что с любой точки зрения это было бы ошибкой высшей пробы. Лейбористская партия связала себя обещаниями относительно этих мер. Мы считаем их экономически и политически ошибочными, и я подозреваю, что многие даже из сторонников самой Лейбористской партии в глубине души слегка сомневаются в том, что смогут выполнить эти обещания»10.

Данное высказывание виконта Кранборна выражало главную идею так называемой «доктрины Солсбери (Salisbury doctrine)» — сформулированного в конце 60-х — начале 70-х гг. XIX в. его дедом маркизом Солсбери11 нового понимания роли Палаты лордов в политической системе Великобритании и соответствующего ему нового принципа ее взаимоотношений с Палатой общин в законодательном процессе. Эта конституционная доктрина будет многое определять во взаимоотношениях обеих палат парламента Великобритании во второй половине ХХ в., поэтому есть смысл остановиться на ней подробнее, обратившись в первую очередь к ее первозданному варианту.

Маркиз Солсбери был одним из самых выдающихся британских политиков своего времени: он трижды занимал пост премьер-министра (в1885, 1886—1892 и в 1895—1902 гг.), совмещая его с должностью министра иностранных дел (до 1900 г.). С 1868 г. являлся членом Палаты лордов.

Первое ясное выражение конституционной доктрины, получившей впоследствии его имя, лорд Солсбери дал в своей речи, произнесенной в верхней палате британского парламента 17 июня 1869 г. при обсуждении законопроекта об Ирландской церкви (Irish Church Bill)12. «Я хочу сказать одно или два слова о позиции этой Палаты в отношении другой ветви законодательной власти и нации в целом. Здесь было показано, что признавая обязанностью этой Палаты поддерживать

implement all these promises" (The Parliamentary Debates (official report). House of Lords. Fifth series. Vol. 137. L., 1945. Col. 47-48).

взвешенное, устойчивое, вполне установленное мнение нации, мы тем самым выражаем нашу подчиненность Палате общин и делаем себя всего лишь отголоском решений этой Палаты. По моему убеждению, нет более абсолютно нелогичного вывода. Если мы являемся только отголоском решений Палаты общин, то чем быстрее мы исчезнем, тем лучше. Цель существования второй палаты парламента заключается в том, чтобы восполнять пробелы и исправлять дефекты, которые случаются в работе первой. Но также совершенно правильно и то, что могут быть случаи в нашей истории, в которых решение Палаты общин и решение нации должны приниматься как практически одно и то же. В 99 случаях из 100 Палата общин теоретически выступает как представитель нации, но так бывает только в теории. Конституционная теория не имеет соответствующего основания в действительности, потому что в 99 случаях из 100 нация в целом не интересуется нашей политикой, а развлекается и предается своим обыкновенным любимым занятиям, позволяя политическому шторму бушевать, не вызывая к себе никакого интереса. Во всех этих случаях я не делаю никакого различия — абсолютно никакого — между прерогативами Палаты общин и Палаты лордов. Кроме того, существует категория случаев, немногочисленных и разных по природе, в которых нация должна быть призвана дать совет и решить, какую политику следует проводить правительству. И может оказаться так, что Палата общин в определении мнения нации ошибается; а если имеются основания так считать, то у Палаты лордов всегда есть возможность — и даже обязанность — настаивать на том, чтобы посоветоваться с нацией, так как одной палате, не имеющей поддержки нации, не должно быть позволено доминировать над другой палатой. В каждом случае это вопрос чувства и суждения... Мы должны решить — каждый для себя, опираясь на свою совесть и лучшее наше суждение, при осуществлении той огромной ответственности, которую в такое время несет на себе каждый член этой палаты, — представляет Палата общин или нет в полной мере обдуманные, твердые убеждения всей нации. Но когда однажды мы придем к заключению, вытекающему из всех обстоятельств дела, что Палата общин заодно с нацией, то мне кажется, кроме как в самых исключительных случаях или по самым высоким соображениям морали — в тех случаях, в которых человек не пошевельнул бы своей рукой, дабы что-то сделать, даже если бы революция последовала вследствие его отказа, — мне кажется, что призвание нашей Палаты прекращается, она должна передать ответственность нации и может спокойно принять решение, к которому нация пришла»13.

Приведенное умозаключение маркиза Солсбери, высказанное им в верхней палате британского парламента при рассмотрении билля об Ирландской церкви в повторном втором чтении, произвело впечатление на лордов. В результате данный билль успешно прошел парламентские чтения и 1 января 1871 г. был утвержден королевой Викторией.

Еще один случай применения маркизом Солсбери принципа, требующего от Палаты лордов ориентироваться при рассмотрении биллей, принятых Палатой общин, на мнение нации, был связан с прохождениselves merely an echo of the decisions of that House. In my belief no conclusion could be more absolutely inconsequential. If we do merely echo the House of Commons, the sooner we disappear the better. The object of the existence of a second House of Parliament is to supply the omissions and correct the defects which occur in the proceedings of the first. But it is perfectly true that there may be occasions in our history in which the decision of the House of Commons and the decision of the nation must be taken as practically the same. In ninety-nine cases out of 100 the House of Commons is theoretically the representative of the nation, but is only so in theory. The constitutional theory has no corresponding basis in fact; because in ninety-nine cases out of 100 the nation, as a whole, takes no interests in our politics, but amuses itself and pursues its usual avocations, allowing the political storm to rage without taking any interest in it. In all these cases I make no distinction — absolutely none — between the prerogative of the House of Commons and the House of Lords. Again, there is a class of cases small in number, and varying in kind, in which the nation must be called into council and must decide the policy of the Government. It may be that the House of Commons in determining the opinion of the nation is wrong; and if there are grounds for entertaining that belief, it is always open to this House, and indeed it is the duty of this House to insist that the nation shall be consulted, and that one House without the support of the nation shall not be allowed to domineer over the other. In each case it is a matter of feeling and of judgment. We must decide by all we see around us and by events that are passing. We must decide — each for himself, upon our consciences and to the best of our judgment, in the exercise of that tremendous responsibility which at such a time each Member of this House bears — whether the House of Commons does or does not represent the full, the deliberate, the sustained convictions of the body of the nation. But when once we have come to the conclusion from all the circumstances of the case that the House of Commons is at one with the nation, it appears to me that — save in some very exceptional cases, save in the highest cases of morality — in those cases in which a man would not set his hand to a certain proposition, though a revolution should follow from his refusal — it appears to me that the vocation of this House has passed away, that it must devolve the responsibility upon the nation, and may fairly accept the conclusion at which the nation has arrived" (The Parliamentary debates. Third series, commencing with the reign ofWilliam IV. Vol. 197: 17th June — 15th July 1869. L., 1869. Col. 83-84).

ем в 1872 г. через парламент Билля о парламентских и муниципальных выборах (Parliamentary and Municipal Election Bill)14, предусматривавшего тайное голосование. Он был внесен в Палату общин премьер-министром Уильямом Гладстоуном в феврале 1872 г. Было очевидно, что этот законопроект получит здесь поддержку. Так и произошло в конечном итоге: 30 мая 1872 г. он был одобрен общинами 274 голосами против 216. При его обсуждении депутатом-либералом из графства Ланкашир мистером Робертом Филипсом было заявлено, что проверка общественных настроений относительно данного билля выявила благоприятное к нему отношение, которое основано на убеждении, что вводимое им тайное голосование «позволит избирателям из рабочего класса голосовать в соответствии со своим осознанным мнением»15. В сельской местности последствия введения тайного голосования были бы такими же: наемные работники получали возможность выражать на выборах собственные настроения, а не мнения лэндлордов, на которых они работали. Законопроект о новом порядке голосования на парламентских и муниципальных выборах подрывал, таким образом, позиции землевладельцев, составлявших главную опору консерваторов. Неудивительно поэтому, что лорд Солсбери решил выступить против его принятия. Свою позицию он постарался обосновать той же самой доктриной, которая тремя годами ранее помогла ему убедить лордов поддержать билль об Ирландской церкви.

Во время рассмотрения Билля о парламентских и муниципальных выборах во втором чтении в Палате лордов 10 июня 1872 г. маркиз Солсбери выступил с большой речью, в которой попытался убедить лордов в необходимости принимать решение, опираясь на мнение не Палаты общин, а нации в целом. Он заявил, что утверждение, представляющее Палату общин выразительницей мнения нации, «является конституционной фикцией, которая пригодна для соответствующей практической цели, но в буквальном смысле верна только в определенных случаях и по определенным вопросам»19. И далее он высказал мысль о том, что спустя четыре года после выборов невозможно говорить о поддержке Палаты общин избирателями, поскольку за этот период они уже не помнят или забывают ту программу, с которой партии шли на парламентские выборы20. Вместе с тем и мнения самих депутаной партии в 50- 60-е гг. XIX в., занимавший пост премьер-министра в 1852, 1858-1859 и 1866-1868 гг.

тов не могут не меняться за прошедшие годы. Из данного факта маркиз Солсбери делал вывод, подкреплявший его доктрину, а именно: «Палата общин представляет мнение нации только теоретически, а не буквально»21.

Аргументы маркиза Солсбери не повлияли на решение Палаты лордов: большинством голосов (86 против 56) она одобрила во втором чтении билль о тайном голосовании.

Доктрину, связывавшую Палату лордов с мнением нации в целом и предполагавшую оценивать билли, принятые Палатой общин, с учетом данного мнения, маркиз Солсбери проводил и в последующих парламентских выступлениях. Так, в своей речи в Палате лордов 8 июля 1884 г. при обсуждении во втором чтении нового билля о народном представительстве (Representation of People Bill) он говорил: «Мы не должны уклоняться от подчинения мнению народа, каким бы оно ни было... Я полагаю, что мы обязаны как защитники его интересов призвать правительство обратиться к народу, и мы будем придерживаться результатов этого обращения»22. «Доктрина Солсбери» разрушала распространившееся в Великобритании после парламентской реформы 1832 г. представление о том, что только Палата общин, состав которой формируется населением посредством голосования на парламентских выборах, является выразителем народных интересов. Палата лордов, не избиравшаяся населением, в соответствии с этой доктриной мыслилась тем не менее вполне способной выражать интересы нации. Более того, «доктрина Солсбери» допускала, что мнение Палаты общин могло не совпадать с мнением народа и что в такой ситуации именно Палата лордов становилась единственной выразительницей народных интересов.

Идеологические и политические выгоды подобных умозаключений для верхней палаты британского парламента, а также настойчивость, с которой маркиз Солсбери их пропагандировал, способствовали довольно быстрому признанию их лордами в качестве важнейшего политического принципа. Известный английский общественный деятель и публицист второй половины XIX — начала XX в. Уильям Томас Стед писал в конце 1906 г. в книге «Пэры или народ?»: «До 1894—1895 гг. Палата лордов никогда не осмеливалась отвергнуть без церемонии какую-либо меру, которая при обращении к стране получала одобрение больHouse of Commons represents only theoretically and not literally the opinions of the Nation" (ibid.).

шинства избирателей. По прошествии шестидесяти лет обязанность Палаты лордов подчиниться какой-либо мере по воле нации, после того как она выяснена через обращение к стране, стала рассматриваться в качестве части неписаного конституционного права»23.

После смерти в 1903 г. Роберта Гаскойн-Сесила, 3-го маркиза Солсбери, его титул унаследовал его сын Джеймс Гаскойн-Сесил24, ставший четвертым по счету маркизом Солсбери. Вместе с титулом он воспринял и политические воззрения отца и, в частности, сформулированную им конституционную доктрину. Выступая 24 марта 1911 г. в Палате лордов при рассмотрении во втором чтении билля о парламенте 4-й маркиз Солсбери говорил: «Всеми признается, что Палата общин избрана, как говорится, без какого-либо мандата на особые меры, и тем не менее она присвоила себе полномочие на их проведение. У самого меня нет возражения против этого. Конечно, пусть она занимается ими; но вы не должны говорить, что Палата общин представляет в этом отношении точное мнение народа. Она не следует ему. Это может быть так, а может и не так. И согласно нашей древней конституции, единственное средство предотвратить нарушение справедливости вследствие предоставления Палате общин возможности законодательствовать вопреки желаниям народа лежит во власти Палаты ваших светлостей передавать такие билли на усмотрение народа. Мы за референдум. То есть мы не верим, что Палата общин непременно является противником народа. Мы согласны с тем, что она — величайшая представительная ассамблея в мире. Те из нас, которые были в течение многих лет членами этой ассамблеи, сохраняют свою приверженность к Палате общин как институту, но мы не верим, что она непогрешима в своих суждениях о желаниях народа, и мы заявляем, что если вы не желаете больше позволять Палате лордов с ее старинным, глубоким чувством ответственности действовать так, как она действовала в прошлом, тогда вы должны иметь систему референдума»25.

Приведенные слова показывают, что в условиях доминирования в Палате общин политических сил, стремившихся не просто ограничить полномочия Палаты лордов, но и вовсе ее ликвидировать, «доктрина Солсбери» стала использоваться британскими политическими деятелями-консерваторами для обоснования необходимости сохранения двухпалатной системы парламента. Вместе с тем особую ценность для Палаты лордов представляло не только идейное, но также нормативное содержание этой доктрины. Она подсказывала лордам, большинство из которых принадлежало к партии консерваторов, правило поведения в обстановке полного доминирования в Палате общин соперничающей с ними партии.

Эту подсказку хорошо понял лидер консерваторов в Палате лордов в 1945 г. сын 4-го маркиза Солсбери Роберт Гаскойн-Сесил, носивший сначала титул виконт Кранборна, а после смерти отца в 1947 г. ставший 5-м по счету маркизом Солсбери. Именно поэтому в своей речи, произнесенной в Палате лордов 16 августа 1945 г., он призвал пэров-консерваторов голосовать за предложенные лейбористским правительством и принятые Палатой общин билли в тех случаях, когда они выражают программные установки Лейбористской партии, поддержанные избирателями на прошедших за месяц до этого парламентских выборах.

Выступая в верхней палате британского парламента 4 ноября 1964 г., 5-й маркиз Солсбери вспомнил об этой речи и постарался объяснить выраженную в ней позицию. «В 1945 году, — сказал он, — мы столкнулись, в каком-то смысле, как это ни странно, с более легкой проблемой, чем та, с которой сталкиваемся теперь, так как лейбористское большинство в другой ситуации, если помнит благородный граф Эттли26, было намного большим, чем оно является сегодня, и поэтому для нас, принадлежавших к оппозиции, было возможно установить ясное руководящее правило, по которому содержание программы Лейбористской партии на прошедших всеобщих выборах должно считаться одобренным британским народом. Поэтому, если помнят ваши светлости, мы приняли все билли о национализации во втором чтении, хотя они нам искренне не нравились, и сделали все возможное, чтобы на стадии комитета улучшить их и сделать более выполнимыми. Однако там, где вводились меры, отсутствовавшие в манифесте Лейбористской партии на предыдущих выборах, мы сохраняли за собой полную свободу действий»27.

you will no longer allow the House of Lords with its old deep sense of responsibility to act as it has done in the past then you must have a system of Referendum" (The Parliamentary debates. House of Lords. Fifth series. Vol. 8: 26 April 1911 to 29 June 1911. L., 1911. Col. 784).

Из этого признания видно, что в послевоенный период лорды-консерваторы воспринимали «доктрину Солсбери» прежде всего как принцип, который, с одной стороны, позволял им идти на компромисс с лейбористами, а с другой — очерчивал, причем достаточно четко, границы этого компромисса.

Лейбористы же видели в этой доктрине угрозу своим позициям, завоеванным на всеобщих выборах 1945 г., поэтому не скрывали отрицательного отношения к ней. 29 июня 1949 г. виконт Эддисон28 — член Лейбористской партии, лидер Палаты лордов, представлявший в ней интересы правительства, говорил в своем выступлении при обсуждении в ее комитете билля о национализации железоплавильной и сталелитейной промышленности (Iron and Steel Bill): «Мы приняли мнение и неизменно на нем стоим, по которому не будем признавать, что эта непредставительная Палата, полностью неизбранная, будет способна требовать второго мандата от народа и отказываться давать силу биллям, внесенным во время четвертой парламентской сессии правительством, опирающимся на подавляющее большинство в представительной Палате. Мы абсолютно отказываемся принять эту позицию. Я говорю вашим светлостям, что Лейбористская партия никогда ее не примет, и будет крайне нежелательно, если эта Палата будет настаивать на ней»29.

Резкое неприятие главного принципа программной для консерваторов «доктрины Солсбери» не помешало лейбористам пойти с ними на компромисс в самом важном для них политическом вопросе — разработке плана реформы Палаты лордов.

Предвыборная программа Лейбористской партии предполагала для ее осуществления издание целой массы законов. На практике их коwas far larger than it is today, and it was therefore possible for us who belonged to the Opposition to make it our broad guiding rule that what had been on the Labour Party programme at the preceding General Election should be regarded as having been approved by the British people. Therefore, as your Lordships will remember, we passed all the nationalisation Bills, although we cordially disliked them, on the Second Reading, and did our best to improve them and make them more workable on Committee stage. Where, however, measures were introduced which had not been in the Labour Party Manifesto at the preceding Election, we reserved full liberty of action" (The Parliamentary debates. House of Lords. Fifth series. Vol. 261: 27 October 1964 to 3 December 1964. L., 1964. Col. 66).

29 "We have taken the view, and we stand unalterably upon it, that we will not accept that this unrepresentative House, completely unelected, shall be able to demand a second mandate of the people and shall refuse to give authority to Bills introduced in the fourth Session of a Parliament by a Government with a large majority in the representative Chamber. We