«Золотая середина» российского централизма, или еще раз об истоках федеративной природы России

Российское право: состояние, перспективы, комментарии

«Золотая середина» российского централизма, или еще раз об истоках федеративной природы России

Г "=1 Е.А. Лукьянова

профессор кафедры конституционного и муниципального права факультета права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики», доктор юридических наук. Адрес: 101000 Российская Федерация, Москва, ул. Мясницкая, 20. E-mail: elukyanova@hse.ru

Н=Ы Аннотация

Статья представляет собой анализ динамики развития взаимоотношений российского центра и регионов. Данные взаимоотношения подвержены циклическим колебаниям — от широкой децентрализации (вплоть до «парада суверенитетов») до абсолютной централизации. Россия прошла такой цикл за период 1989-2014 гг, вновь оказавшись сегодня перед угрозой очередной децентра-лизационной волны. Автор утверждает, что существует нейтральное положение системы, «золотая середина», в которой взаимоотношения центра и регионов стабильны и не подвержены ни центробежным, ни центростремительным силам. Для определения такой «золотой середины» необходимо обратиться к историческому опыту: способам решения вопроса государственного устройства в Российской империи, РСФСР и СССР. Исследование показывает, что, несмотря на сложную структуру государственного устройства Российской империи, она оставалась унитарным государством. Статус различных территорий, в том числе имеющих элементы политической автономии, не унифицировался, а власть центра опиралась на национальные и местные традиции. Анализ Конституции РСФСР 1918 г., провозгласившей Россию федерацией, и практики ее применения также указывает на скорее унитарную модель государственного устройства. Само по себе возникновение термина «федерация» связано не с концепцией национально-территориального устройства, а с необходимостью сохранения целостности страны: достижения компромисса между унитаризмом и сепарацией. Эта же тактика была использована для сохранения целостности страны в 1990-1993 годах. Однако к концу 2000-х годов самостоятельность субъектов, присущая федерации, была фактически сведена на нет. Современный статус субъектов федерации в России подпадает под определение государственной (политической) национально-территориальной автономии в унитарном государстве. Таким образом, федерация в России является условной или символической. По сути Россия является унитарно-регионалистским государством, в котором федеративная риторика используется как инструмент для тактического политического маневра. Это, в свою очередь, предполагает гибкость политики центра в отношении регионов и отход от тактики абсолютного диктата. «Сила» центра должна заключатся в его умении поддержать мир и благополучие на всей территории страны ненасильственным путем, а также построении отношений с регионами на основе уважения и учета их интересов, в том числе при формировании бюджета.

Е.А. Лукьянова. «Золотая середина» российского централизма... С. 4-21

Библиографическое описание: Лукьянова Е.А. «Золотая середина» российского централизма, или еще раз об истоках федеративной природы России // Право. Журнал Высшей школы экономики. 2015. №1. С. 4-21.

JEL: К19.

В силу профессии я всегда пристально слежу за взаимоотношениями российского центра и территорий. В первую очередь потому, что у меня есть собственное видение модели их взаимодействия. Если эта модель верна, то любые отклонения от нее должны приводить либо к центробежным, либо к центростремительным процессам, каждый из которых требует специальных усилий по их преодолению. Тем более, что глава действующей Конституции России, определяющая федеративное устройство страны, оставляет достаточно широкий простор для самых разных вариантов взаимоотношений центра и территорий. Именно в этой «дельте» без особого ущерба для духа и смысла Основного закона происходит законодательная фиксация политических процессов, направленных на очередное «собирание русских земель» (от федерального вмешательства до федерального насилия) и наоборот.

Я полагаю, что существует «золотая середина» российского централизма. Если государство удерживается в ее рамках, то стране будут обеспечены территориальный мир и согласие. Если нет, то с огромной долей вероятности возникнут проблемы вплоть до угрозы территориальной целостности государства. По моим подсчетам следовало предполагать, что к 2014 году должны были проявиться признаки новой региональной децентрализационной волны. И они проявились. Причем, как это уже бывало неоднократно, проявились не в каком-то одном регионе, а одновременно в нескольких, не граничащих между собой1. Реакция центра была стандартной для третьего срока Президента Путина — немедленно была введена уголовная ответственность за призывы к сепаратизму2. Однако представляется, что подобные меры, во-первых, не дадут результата. Во-вторых, при неизменности внутренней политики эти признаки по законам российского жанра обречены на разрастание и радикализацию. Отсюда возникает вопрос: насколько велика и реальна угроза сепаратизма в России? От чего она зависит и как с ней бороться?

Мысль о наличии «золотой середины» российского централизма впервые была высказана мною в 2006 году и опубликована в сборнике «Централизм, демократия, децентрализация в современном государстве»3. Сформулированные тогда предположения

Российское право: состояние, перспективы, комментарии

подтвердились и продолжают подтверждаться всей последующей практикой российского национально-государственного строительства. Представляется, что в современных условиях они вновь остро нуждаются в развитии, тем более, что после долгого перерыва отмечается своеобразная реанимация федералистской идеи в мире. Спрос на федерализм явно возрастает. 2014 год обострил старые регионалистские проблемы ряда стран: Украины (Крым и восточные области), Канады (Квебек), Испании (Каталония), Великобритании (Шотландия).

С 1989 по 2014 гг. (то есть за 25 лет) Россией в очередной раз пройден путь от внутреннего парада суверенитетов, повышения государственного статуса автономий и административно-территориальных единиц, от федеративного договора 1992 г., асимметричной федерации с элементами конфедеративных отношений конца девяностых прошлого столетия и обратно — к абсолютной централизации образца 2010-х. Это полный цикл от начала до конца в своих крайних конфигурациях, который вновь качнулся в сторону децентрализации. Не проще ли отказаться от очередного «изобретения велосипеда» и проанализировать специфику «грабель», на которые уже наступали неоднократно? Политики (если они действительно являются таковыми) должны всего лишь учесть опыт, накопленный в национально-государственном строительстве страны, извлечь уроки из прошлого и сделать соответствующие выводы. К этому их обязывают многовековые традиции и особенности российской государственности.

Unitas dissimilium — единство непохожих. В своей книге «Правовое пространство России» И.Н. Барциц приводит любопытное высказывание некоего Карлетти — итальянца, посетившего Россию еще во времена царствования Александра III. Этот иностранец с величайшим недоумением писал: «Вообразите себе парламент, куда входит и самоед, одетый в оленью шкуру, и киргиз в своей тюбетейке, и калмык в шелковом или бархатном бешмете, и армянин в своем черном кафтане, и черкес в башлыке из верблюжьей шерсти с набором снарядов на груди, и грузин в архалуке... а затем уже следуют великоросс, белорус, мингрелец, татарин, молдаванин, перс. Подумайте, какие тут могут быть однородные идеалы и партии (курсив мой. — Е.Л.), когда великоросс будет стоять на своих консервативных началах, малоросс станет увлекаться демократическими стремлениями, финляндец выдвинет свою Конституцию, поляк — республиканские надежды, а монгол станет придерживаться авторитарных преданий прежней власти. Кто сможет привести к согласию все эти разнородные стремления, вероисповедания, идеалы?»4.

Все верно. Россия — это единство непохожих. Это государство, которое за тысячелетие своего существования постепенно впитывало в себя самые разные, казалось бы, несопоставимые черты и особенности присоединившихся, присоединенных и завоеванных земель и стран. Никто никогда с особенностями каждого не спорил и не ломал их. Россия принимала всех такими, какими они были, и традиции берегла. На ее огромной территории, расположенной между тремя великими океанами, включающей в себя практически все климатические зоны и рельефы Земли, в течение столетий шло перемещение и смешение народов, которые строили общую государственность, исходя из принципа первичности прав каждого народа. Несмотря на разницу эти народы, тем не менее, создали единый уникальный государственный сплав, аналога которому нет в мире, и который при бережном к нему отношении вполне может конструктивно существовать и развиваться.

Е.А. Лукьянова. «Золотая середина» российского централизма... С. 4-21

Сибирское, Казанское, Астраханское ханства — неотъемлемые сегодня от России земли — образовались на территории распавшейся в XV в. Золотой Орды и поочередно покорялись Московским государством. Естественно, что они впитали в себя целый ряд черт административно-военного управления, используемого монголами, и передали эти черты «по наследству» центру. Вышедшие из состава Литовского княжества Чернигов и Смоленск, равно как остававшиеся вплоть до конца XVIII века в составе Речи Посполитой Полоцкие, Витебские, Турово-Пинские и другие земли не могли быть свободны от государственных, правовых и общественных традиций польских и литовских порядков, внесенных ими в общую российскую государственную «копилку».

Отсюда закономерно, что полный титул Императора Всероссийского (Императрицы Всероссийской) состоял из 113 слов5, только 12 из которых не относились к национально-государственному устройству. В этом титуле одновременно сочетались перечень территориальных субъектов Империи и их различный статус, определяемый различным статусом монарха в каждой из них: Император и Самодержец, Царь, Государь, Великий Князь, Князь, Государь и Великий Князь, Повелитель, наследный Государь и обладатель, наследник, Герцог и прочая...

Поэтому когда в январе 2010 года спикер Госдумы Борис Грызлов изложил свое видение развития российских федеративных отношений, состоящее в унификации названий должностей руководителей субъектов федерации и региональных парламентов, эксперты сочли это предложение как минимум крайне некорректным6. Некорректным не только с позиции теории федерализма, но, в первую очередь, с позиции особенностей российской государственности.

Федеративная или унитарная? Как ни парадоксально, но в связи со всем сказанным вновь и вновь возникает вопрос о федеративной природе России. Какова она на сегодняшний день? Несмотря на то, что идеи переустройства России на федеративных началах высказывались задолго до Октябрьской революции 1917 года7, несмотря на то, что государственная структура Российской империи была сложной (74 губернии, 20 областей, 2 округа, 8 генерал-губернаторств, 9 градоначальств), на то, что отдельные ее регионы имели статус с элементами политической автономии8, Россия оставалась уни-

Российское право: состояние, перспективы, комментарии

тарным государством вплоть ее провозглашения федерацией в Конституции РСФСР 1918 года. Почему это произошло? Откуда вдруг взялась федерация? Не является ли буква «Ф» в аббревиатуре сегодняшнего названия государства всего лишь данью исторической традиции, не имеющей под собой реальной федеративной подоплеки?

X- X- XПервая Конституция России — унитарная или федеративная? Не «расплываясь мыслию по древу», следует, пожалуй, начать именно с такой постановки вопроса и с утверждения о том, что, провозгласив Россию федеративной республикой, сама по себе Конституция РСФСР 1918 г. оставалась, по сути, конституцией унитарной. Подобная позиция противоречит большинству устоявшихся представлений в исторической и государственно-правовой науке9 и, следовательно, требует доказательств.

Во-первых, необходимо разобраться в возникновении самих терминов «федерация» и «самоопределение вплоть до отделения». Как известно, Маркс, а вслед за ним и Ленин, полагали, что лучшей формой государственного единства для социалистического государства является унитаризм. Однако уже в 1917-1918 гг. В.И.Ленин кардинально изменил свою точку зрения, поскольку одним из немногих действительных «достижений» Февральской революции явилась реальная угроза территориального расчленения исторической России.

После Февральской революции 1917 г. в устройстве российского государства произошли существенные изменения. Для централизации управления Временное правительство учредило автономии в Туркестане и Закавказье. Возглавляли эти автономии назначенные правительством комитеты, при которых создавались совещания представителей общественных организаций. Этим комитетам были переданы функции и полномочия прежних генерал-губернаторств. Административная автономия была учреждена и на Украине. Первоначально она охватывала Киевскую, Полтавскую, Черниговскую, Волынскую и Подольскую губернии. Возглавляла автономию выборная Центральная Рада10.

Вслед за этими правительственными мерами явочным порядком начали формироваться национальные автономии в восточных частях России. Так, например, был создан Бурятский национальный комитет, предложивший сформировать национальное законодательное собрание. Национальный съезд алтайцев учредил Алтайскую горную думу. На юге Енисейской губернии стали создаваться хакасские национальные уезды. Организовались киргизские комитеты в Семипалатинской и Акмолинской областях.

В условиях, когда центральное правительство было неспособно контролировать обстановку на территории всей страны, в ряде областей и губерний в том же 1917 г. стали создаваться местные правительства. В сентябре правительства Дона, Кубани, Терека, Астрахани и Центральный Комитет горцев Северного Кавказа подготовили проект договора о создании собственной федерации с единым правительством. К нему присоединилась и Центральная Рада Украины. По существу, идеи федерации и автономизации использовались в сепаратистских целях для «ограждения» себя от слабого центра и фактического отделения от России некоторых регионов страны.

Е.А. Лукьянова. «Золотая середина» российского централизма... С. 4-21

«Если бы Временное правительство во главе с А.Ф.Керенским удержалось у власти, стране грозил бы полный территориальный распад»11. В ситуации, когда «от России ничего не осталось, кроме Великороссии»12, когда перед большевиками встал вопрос, можно ли вообще сохранить целостность государства, они были вынуждены занять политическую позицию, отвечающую тактике момента. Во имя сохранения страны было принято компромиссное решение — не унитаризм и не сепарация, а федеративное устройство России. При этом В.И.Ленин, формулируя свою позицию, обогнал партийную программу, которая перешла на рельсы федерализма лишь в 1919 г.13

Таким образом, термины «федерация» и «самоопределение» возникли не из концепции национально-государственного устройства, а из тактики момента и вытекающей из нее четко сформировавшейся политической позиции большевиков. Ее нет смысла ни описывать, ни комментировать. Она предельно четко сформулирована в Декрете о мире, главным принципом которого является мир без аннексий, т.е. без захвата чужих земель, «без насильственного присоединения чужих народностей... Под аннексией или захватом чужих земель Правительство понимает, сообразно правовому сознанию вообще и трудящихся классов в особенности, всякое присоединение к большому или сильному государству малой или слабой народности»14.

Данное определение свидетельствует о намерениях советской власти построить взаимоотношения между народами как внутри, так и вовне государства на совершенно новых принципах, которые были в дальнейшем закреплены в Декларации прав народов России. Хотелось бы еще раз подчеркнуть, что главным в это время были не столько учет национальных интересов, не поиск баланса интересов государства и отдельных национальностей, сколько стремление сохранить целостность страны, привлечь на свою сторону национальные массы и максимально распространить советскую власть15.

Наряду с Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа на III Всероссийском съезде советов был принят еще один важный документ — резолюция «О федеральных учреждениях Российской республики»16. Именно она стала впоследствии основой будущей конституции по вопросам федерализма. Некоторые ученые даже относят ее к категории конституционных законов. Однако резолюция устанавливала черты федеративной организации государства лишь в самом общем виде, не раскрывая и не конкретизируя их. В области федеративного строительства она, как и принятая полгода спустя Конституция, являлась не столько нормативным актом, сколько программным документом. В Конституции РСФСР 1918 г. сказано (ст. 8): «Стремясь создать действи11 См.: Фроянов И.Я. Октябрь семнадцатого. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета, 1997. С. 41-42. Речь идет не только о провозглашении независимости Финляндии и Польши. И.Я. Фроянов в своей работе приводит доказательства разработки Временным правительством плана мероприятий по предоставлению независимости прибалтийским странам, Украине, Туркменистану.

Российское право: состояние, перспективы, комментарии

тельно свободный и добровольный, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации Советских Республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельное решение на своем собственном полномочном Советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях»17.

Во-вторых, федерации как таковой к тому времени просто не существовало. Она только-только начала складываться; сперва в рамках прежних административно-территориальных единиц (Терская, Кубано-Черноморская, Таврическая, Туркестанская республики в 1918 г.), границы которых на самом деле не вполне соответствовали историческому развитию и расселению народов. В январе 1918 г. объявили себя республиками Калужская, Курская, Алтайская и другие губернии. Социалистическими коммунами назвали себя Николаевский уезд Херсонской губернии, города Ростов, Кронштадт, Уфа.

В двухтомном исследовании истории федерализма в России Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой и Ю.Ф. Ярова приводится весьма любопытный факт: в одном из документов НКВД (июнь 1918 г.) сообщалось, что село Бодыж Домаховской волости Орловской губернии провозгласило себя независимой республикой. Совет Бодыжа «издает законы и делает распоряжения не только в пределах своих границ, но часто ставит ультиматумы окружающим селам и деревням. Село само устанавливает границы своей республики и рассылает заграничным селениям условия перехода через его границы»18. Это, конечно, курьез. Однако и другие республики зачастую «самостийно» присваивали себе не свойственные и не переданные им центром полномочия, например, вводили собственные денежные знаки. Во время Гражданской войны и после восстановления мирной жизни процесс стихийной автономизации, сутью которого являлось не федеративное строительство, а объединение административно-территориальных образований под знаменем советской власти, пошел уже другим путем при гораздо более активном участии в нем центральных органов власти.

В-третьих, ни в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики», ни в Конституции не давался перечень субъектов федерации. Члены федерации вообще были определены весьма расплывчато (ст. 49) — «как автономные областные союзы, образованные в результате особых условий экономического и национального развития». Что они собой представляют, так и осталось до конца непонятным. В историкоправовой литературе на этот счет имеются самые различные предположения. Но это всего лишь предположения19. Поэтому, думается, следует согласиться с точкой зрения О.И. Чистякова, что III Съезд Советов, провозглашая федерацию, оставил вопрос о ее форме открытым20. Все это объяснялось условиями конкретного времени — от унитарной по существу империи быстро перейти к федеративной республике на практике было невозможно.

Не было принято и конкретных решений о юридической форме взаимоотношений центра с территориями. Более того, за исключением права на самоопределение вплоть

Е.А. Лукьянова. «Золотая середина» российского централизма... С. 4-21

до отделения, статус субъектов в Конституции фактически не был закреплен. В их компетенцию входило лишь проведение в жизнь всех постановлений высших органов советской власти, объединение всей советской деятельности в пределах данной территории и разрешение всех вопросов, имеющих чисто местное (для данной территории) значение (ст. 61). Надежд на реальные федеративные отношения такие полномочия оставляли мало. Одновременно полномочия центра были сформулированы достаточно полно. К ним наряду с вопросами, решение которых характеризует деятельность любого суверенного государства, относились судоустройство, судопроизводство, гражданское, уголовное законодательство (п. «о» ст. 49). Помимо этого Конституция вообще не предусматривала совместных полномочий федерации и субъектов. Система представительных органов тоже не включала таких элементов, которые отражали бы федеративное устройство государства21.

Что же касается права на самоопределение, то, вопреки утверждениям зарубежных советологов22, оно не было пустым звуком. Кроме отделения в декабре 1917 г. Финляндии Советская Россия признала отделение Польши, Тувы, Хивинского и Бухарского ханств, Украины, Белоруссии, Литвы, Латвии.

Аргументом в пользу «федеративной» России 1918-1919 гг. обычно является ссылка на договорные отношения с отдельными республиками, в том числе на Соглашение Центральной советской власти с Башкирским правительством о Советской автономии Башкирии23. Действительно, с формальной точки зрения этот аргумент весьма серьезен. Однако если посмотреть на историю вопроса с точки зрения его возникновения, то и этот аргумент теряет свои «сверхдоказательные» свойства.

Дело в том, что весной 1918 г. обсуждался вопрос о создании Татаро-Башкирской советской республики. Более того, 22 марта 1918 г. Наркомнац даже принял «Положение о Татаро-Башкирской республике», что не вызвало особого восторга и поддержки башкир, которые стремились к созданию своей собственной национальной государственности. Поэтому в марте 1919 г. башкирское правительство постановило: «1) Не дожидаясь окончания переговоров с Российской советской властью, объявить себя окончательно перешедшими на сторону советской власти. 2) Объявить территорию Малой Башкирии составной частью РСФСР под названием «Башкирской советской республики». Вслед за этим 20 марта 1919 г. ВЦИК, подтвердив решение башкирского правительства, утвердил упомянутое Соглашение с ним, которое действовало вплоть до принятия и последующего одобрения Всебашкирским съездом Советов в 1920 г. Декрета ВЦИК «О государственном устройстве Автономной Советской Башкирской республики»24.

Несмотря на название, действительных элементов договорности в Соглашении не было ни в отношении собственности, ни в отношении организации власти. «Власть в Автономной Башкирской советской республике, — говорилось в его восьмом пункте, — организуется на точном основании Советской Конституции, утвержденной пятым Всероссийским Съездом Советов 10 июля 1918 г.». По соглашению сторон назначалась только комиссия для подготовки съезда Советов Башкирии. В это же время ВЦИК при21 См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерация в истории России. Кн. I. М.: Республика, 1992. С. 167-170.

Российское право: состояние, перспективы, комментарии

нял Декрет об автономной Татарской Социалистической Советской Республике25, который также не содержал элементов договорности во взаимоотношениях между органами власти ТАССР и центральными российскими органами.

Таким образом, основной процесс федерализации начался именно после принятия Конституции. Причем в ходе этого процесса на территории Российской Федерации возникали самые невероятные формы. Например, Дальневосточная республика (19201922), объединившая Забайкальскую, Амурскую, Приморскую, Камчатскую области и остров Сахалин. Ученые до сих пор не могут дать точное определение этому государственному образованию и называют его «буферным государством», поскольку в нем существовала коалиционная форма власти — средняя между буржуазно-демократической и пролетарской республиками26.

Еще один пример: Декретом ВЦИК «Об объединении советских республик: России, Украины, Латвии, Литвы, Белоруссии для борьбы с мировым империализмом»27 в 1919 г. было признано необходимым временно объединить не только военные организации и военное командование этих государств, но также их железные дороги, финансы и пр. По сути речь шла не просто о военном союзе, а о конфедеративном образовании, состоявшем из равноправных суверенных государств, хотя фактически между ними в этот период сложились гораздо более тесные отношения, чем федеративные и, тем более, чем конфедеративные связи. Военное командование и управление соответствующими отраслями народного хозяйства осуществлялось на основе жесткой централизации. Органы управления республик во всех отношениях и без всяких ограничений подчинялись в своей деятельности органам управления Российской республики. Более того, декреты республик подлежали отмене в случае их противоречия декретам РСФСР28.

Начиная с 1920 г. федеративные отношения в РСФСР постепенно стали приобретать реальные очертания и возводиться на прочный правовой фундамент. В августе 1920 г. был принят декрет ВЦИК и СНК РСФСР «Об образовании КазАССР» в составе РСФСР. В сентябре 1920 г. принял свою Конституцию Туркестан. Вхождение республик в РСФСР и их статус стали оформляться специальными декретами. При этом возрастающее экономическое и политическое единство республик все больше наталкивалось на несовершенство форм их отношений. Логическим развитием этого процесса стало образование СССР и подготовка действительно федеративной Конституции.

Войдя в СССР на правах союзной республики и имея в своем составе как автономные государственные образования, так и административно-территориальные единицы вне автономий, Россия продолжала именоваться федерацией. Даже после того, как часть ее автономий «повысила» свой государственно-правовой статус, преобразовавшись в союзные республики в составе СССР. Вплоть до 1989 г. парламент России оставался однопалатным, избираемым по территориальному принципу. Интересы российских автономий были представлены не в нем, а в высшем представительном органе власти Союза.

Постсоветская федерация? I Съезд народных депутатов РСФСР, собравшийся 16 мая 1990 года, 12 июня принял Декларацию «О государственном суверенитете Россий25 СУ РСФСР. 1920. № 51. Ст. 222.

Е.А. Лукьянова. «Золотая середина» российского централизма... С. 4-21

ской Советской Федеративной Социалистической Республики»29. Однако истинные политические цели Декларации были сформулированы совсем в другом документе — в Декрете о власти, внесенном на Съезд группой ленинградских депутатов — В. Варовым, В. Дмитриевым и И. Константиновым. В первых его строках провозглашалось: «Настоящим декретом Съезд народных депутатов РСФСР заявляет о взятии всей полноты государственной власти на территории РСФСР». Б.Н. Ельцин Декрет о власти поддерживал, но особенно на его принятии не настаивал. Он понимал, что сначала власть надо взять. Поэтому Декрет так и не был принят. Сама же российская Декларация о суверенитете представляет собой итог сложного политического компромисса. В нее одновременно вошли положения как о суверенитете РСФСР, так и о «добровольной» передаче вопросов в ведение Союза. В целом по своему содержанию она не шла дальше заявления о намерении республики «быть самостоятельной» за одним исключением — ст. 5 устанавливала верховенство российских законов над общесоюзными.

Принятие Россией Декларации имело разрушительные последствия не только для СССР, но и для самой России. После нее одна за другой «посыпались» декларации о суверенитете других союзных республик - ни одна из них не хотела быть «менее суверенным». Затем настал черед парада суверенитетов внутри самой РСФСР. Первая из них - Декларация о государственном суверенитете Северо-Осетинской АССР - была принята еще во время работы Съезда30. В итоге все автономные и административнотерриториальные образования (за исключением Мордовии и Дагестана) «суверенизи-ровались». России самой пришлось озаботиться разработкой федеративного договора, потому что «закон бумеранга» пока еще никто не отменял.

Сложилась ситуация, очень напоминающая национально-государственный передел начала века. Как и тогда, страна оказалась перед угрозой утраты территориальной целостности. Здесь вновь на помощь пришла «игра» в федерацию. В очередной раз сработала ленинская тактика «размежеваться, чтобы объединиться». Федеративный договор закрепил суверенный статус субъектов в составе России. Но потом — когда СССР уже был разрушен — Конституционный Суд РСФСР признал неконституционными положения Декларации о суверенитете Республики Татарстан, ограничивающие действие законов РСФСР на ее территории31. Равно как в период 2000-2002 гг. неконституционными были признаны любые отклонения законодательства субъектов от жестких установок центра32. Конституция России не только не включила Федеративный договор в свой текст, но лишь вскользь упомянула о его существовании (ст. 11) и полностью обошла молчанием вопрос о суверенном характере субъектов. Таким образом, последний

Российское право: состояние, перспективы, комментарии

виток федерализации, называемый