Спросить
Войти
вало расширению рамок электората за счет включения в него буржуазии, но не устранило социальную ограниченность британского парламента.
Опыт английских конституционно-правовых преобразований, осуществленный без серьезных социальных катаклизмов, стал во второй половине XIX в. предметом тщательного изучения для русских либеральных историков, юристов, социологов, получил серьезное освещение на страницах отечественной периодики того же направления. Особенно это характерно для 60-х - 70-х гг. XIX в.
Одним из существенных недостатков избирательного права до 1885 г. оставалось отсутствие равных избирательных округов, что вызывало обоснованную критику Б.Н. Чичерина. «Поземельная собственность, естественно, преобладает в селах, - писал он, -движимая - в городах, поэтому сельские избирательные округа дают перевес первой, городские - последней. Распределение же представительства между теми и другими по строго юридическому началу должно сообразовываться с количеством народонаселения. Это следует из того, что представляются люди, а не вещи, и что собственность служит только признаком политической способности» [7, с. 147-148].
Подвергнув критике дореформенную нижнюю палату британского парламента, являвшуюся средоточием интересов лендлордов, Чичерин показал, что «...собственность может служить признаком политической способности, но представительство собственности как интереса, есть мысль, заимствованная из средневекового быта, когда подати могли взиматься не иначе, как с согласия владельцев. Сама по себе собственность принадлежит к области гражданской, а поэтому, также как интерес, не может быть основанием власти» [8, с. 169-170].
Оставаясь верным своим умеренно-либеральным взглядам, Чичерин считал необходимым имущественный ценз для избирателей. К тому же он полагал, что ценз для кандидатов должен быть выше, так как «...представители должны отличаться большей способностью, нежели избиратели, ибо они имеют непосредственное влияние на правление» [8, с. 171].
Солидаризируясь с Чичериным, К.Д. Кавелин отрицал необходимость участия всего населения в парламентских выборах и доказывал, что «...прочность конституционных учреждений покоится... на единстве власти, сосредоточенной или в руках правительствующего слоя общества или в руках действительно правительствующего государя» [9, с. 907]. В этом отношении Кавелин ставил в пример Великобританию, в которой «... до последнего времени, верховная власть принадлежала поземельной аристократии и только в тридцатых годах нынешнего столетия, начала передвигаться в руки буржуазии» [9].
Однозначно свое отношение Кавелин к этому процессу не определял, но чрезмерное политическое влияние аристократии для него также было неприемлемым. «Во всей Западной Европе, классической стране конституционных порядков, - писал он, -разделение властей между государем и народом всегда делалось в пользу родовой поземельной или денежной аристократии. Конституционные учреждения возникли там с той поры, когда аристократия, усилившись, начала забирать верховную власть в свои руки, что это делалось не в пользу всего народа, доказывается в Англии ранним обезземеливанием сельского населения» [9].
В целом либеральное направление общественной мысли России второй половины XIX в., идеализируя государственно-правовые институты и реформаторский опыт Великобритании, направленный на утверждение буржуазной демократии в условиях сохранения конституционно-монархических форм, видело в них наиболее полное воплощение своих надежд и пыталось представить российскому самодержавию в качестве достойного внимания примера модернизации государственно-правовой системы.
Таким образом, представители различных политических направлений, отечественные мыслители второй половины XIX в. подчеркивали неразрывную связь имущественной и политической состоятельности, пронизывающую дореформенное избирательное право Великобритании. Ее практически полное исчезновение, достигнутое в результате реформ 1832, 1867 и 1884-1885 гг., способствовало эволюции британского парламентского механизма в направлении, утверждавшем основы буржуазной демократии при сохранении института монархии.
СЪЕЗДЫ НАРОДНЫХ ДЕПУТАТОВ В КОНТЕКСТ]
С.Э. Калюжин, Краснодарский краеведческий музей
Обозревая столетнюю историю российского парламентаризма, следует признать, что формирование в России органов представительной власти как основы современной демократии в течение длительного времени сдерживалось целым комплексом причин. И лишь с конца 1980-х годов, в условиях кризиса советского строя, в России начался реальный переход к формированию системы представительной власти. Суть данного процесса в первую очередь определили изменение политической природы органов власти советской демократии и упразднение впоследствии Советов как органов государственной власти и управления. Эти события как активный процесс протекали с 1987 по 1993 гг.
В данной связи заметим, что специфическое место Советов в политической системе СССР обусловило удивительный политический феномен XX столетия, когда на протяжении семи десятилетий с завидной регулярностью предпринимались акции по «оживлению» этих комбинированных органов власти и управления. В частности, новой важной вехой в совершенствовании работы Советов стали Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. В них был зафиксирован принцип верховенства Советов как единственных и единых органов государственной власти [1]. Закрепляя полновластие Советов, они устанавливали, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам. Однако на деле это не изменило сложившейся системы, в которой органы представительной власти в лице Советов
РОССИЙСКОГО ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРОЦЕССА 93 ГГ.
играли откровенно второстепенную роль.
Как известно, «ядром, руководящей и направляющей силой советского общества», основой его политической системы являлась Коммунистическая партия Советского Союза. В данной связи, в отношении Советов правящей партией проводилась политика «расширения прав», что само по себе показывало крайне ограниченные возможности Советов как представительных органов власти, лишь формально олицетворявших собой законодательную и исполнительную власть в стране.
В ходе начавшейся в 1987 г. политической реформы основные усилия вновь должны были быть направлены на «кардинальное повышение роли Советов как стержня политической системы нашего общества, ее государственного воплощения» [2]. Институциональное наполнение реформы было предложено им на XIX партийной конференции (июнь 1988 года). В докладе Горбачева прозвучала краткая схема предлагаемых изменений, связанных с восстановлением института Съезда народных депутатов как верховного органа государственной власти. Предварительно он должен был состоять из 1500 депутатов от территориальных и национальных округов и 750 депутатов от организаций. В свою очередь в Верховном Совете СССР (400-500 человек), состоящем из двух палат и представлявшем собой высший орган, подотчетный Съезду, должна была непосредственно вестись вся текущая работа по законодательству и контролю [3].
В итоге, с принятием 1 декабря 1988 г. 12 сессией одиннадцатого созыва Верховного Совета СССР Законов «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР» и «О выборах народных депутатов СССР» [4], конституционная реформа 1988 г., изменившая структуру высших органов власти и советскую избирательную систему, стала реальностью. При этом была создана новая инстанция в лице Съезда народных депутатов СССР. Характеризуя новую систему, М. Горбачев в докладе на первом Съезде народных депутатов СССР 30 мая 1989 г. говорил: «Та структура высших органов власти, которая сейчас у нас вводится, основана на стремлении органично сочетать нашу советскую традицию, рожденную Социалистической революцией, с общепризнанным в мире опытом работы представительных органов» [5].
В результате реформ Советы стали отдаляться от той модели, которая служила ориентиром для органов государственной власти советского типа, то есть от «работающей корпорации» Маркса. Система Советов трансформировалась под воздействием процесса парламентаризации. Происходили постепенные изменения функций Председателя ВС и Президиума ВС, что подготавливало ввод нового института. Борьба в парламенте, освоение ее методов и успешная организационная работа становились ключом к успеху в новых условиях. В итоге, попытка применения «общепризнанного опыта» в конечном счете имела своим следствием углубление общего кризиса политической системы СССР и в 1991 году привела к его гибели.
Указанный процесс развивался не в конституционно-правовом поле, а напротив, в полной мере определялся деградацией бывших союзных структур, в том числе и органов представительной власти - Съезда народных депутатов СССР. В частности, это в полной мере проявилось в массовом оттоке депутатов Советов различных уровней в органы исполнительной власти.
Вместе с тем он получил продолжение в противостоянии Съездов союзного и российского уровня. Подготовка концепции российского Съезда велась Верховным Советом республики в течение 1989 г., с марта 1990 г. к ней были подключены представители народных депутатов. При этом после принятия концепции СНД Россия стала уменьшенным макетом СССР, она копировала устройство всех его основных структур. Такое поразительное сходство условий определило то, что Россия во многом стала повторять тенденции Союзного развития: центробежные тенденции территорий, политическое противостояние и противостояние властей.
Жизненный цикл Съезда по многим признакам можно условно разбить на два периода, водоразделом между которыми является август 1991 г. как событие, стремительно преобразовавшее политические перспективы в стране, что непосредственно сказалось на Съезде народных депутатов. Этой точке примерно соответствует пятый Съезд народных депутатов.
В деятельности съезда следует особо выделить наиболее значимую проблему 1990-1991 годов - проблему суверенизации России, поставленную уже на первом СНД РСФСР. Она стала самым значимым событием как этого форума, так и дальнейшей политической жизни страны. После первого Съезда развернулась работа по переподчинению ряда отраслей народного хозяйства на уровне министерств и ведомств с передачей имущества в ведение российских структур. В основном это была реализация давно сформулированных руководством СМ РСФСР и ВС РСФСР требований по выравниванию положения республики, обеспечению управляемости ее экономики. Периодически в этом процессе возникали трения, что отражается конфликтом на уровне Россия-Центр, а в 1991 г. этот процесс нашел свое логическое завершение [6].
События 19-21 августа 1991 г. предопределили судьбу Союзного договора. В выступлении 2 сентября 1991 г. на пятом (внеочередном) СНД СССР Назарбаева от имени руководителей республик констатировалось, что «в результате государственного переворота, совершенного 19-21 августа ... был сорван процесс формирования новых союзных отношений между суверенными государствами» [7]. Ситуация завершилась 8 декабря 1991 г. в Беловежской Пуще односторонним роспуском руководителями России, Украины и Белоруссии Союза ССР. Беловежское соглашение было ратифицировано российским парламентом (Верховным Советом).
Окончательно процесс легитимации распада СССР был завершен на шестом СНД РСФСР (6-21 апреля 1992 г.). Открывая
Съезд, Председатель ВС РФ Р.И. Хасбулатов сказал: «Образ «злого» центра, мешающего строить нам добрую жизнь, для сограждан ушел в небытие. Вся полнота исполнительной, законодательной, судебной власти, о которой так много говорилось на предыдущих съездах в этом зале, находится у нас» [8]. Попытки некоторых депутатов (Тарасов Е.А.; Астафьев М.Г.) поставить вопрос о незаконности решений по СНГ, об их противоречии решениям первого СНД РСФСР, не получили развития [9]. При этом из Конституции были устранены упоминания об СССР&.
С распадом Советского Союза общественная ситуация в Российской Федерации в 1992-1993 годах изменялась стремительно. Между тем в условиях, когда фактически произошло оформление нового суверенного государства, система государственной власти, по сути, осталась прежней. В данной ситуации объективно существовала потребность в более четком и ясном определении статуса различных органов государственной власти и управления, порядка их взаимодействия и взаимоотношений. Вполне естественно, что существенные изменения при этом должна была претерпеть вся система представительной власти. Лишь учитывая, что начальный этап становления российской государственности отличался редким единодушием Президента и Верховного Совета, можно понять причины того, что решение отмеченного блока задач оказалось существенно растянутым во времени.
Их актуализация была связана с обострением противостояния между сторонниками проводимых Президентом Б. Ельциным и правительством Е. Гайдара реформ и их противниками. С одной стороны, здесь явно действовали факторы субъективного плана. Однако с другой - следует видеть и принципиальную основу отмеченного противостояния. В силу роста общественного недовольства сложившейся в стране социально-экономической ситуацией представительная власть объективно не могла не высказаться против наиболее непопулярных шагов правительства.
В данной ситуации основным полем политических битв стали Съезды народных депутатов России.
Ситуация противостояния властей, которая стала стремительно набирать обороты с момента шестого СНД РФ (6-21 апреля 1992 г.), на съезде при голосованиях по фракциям обозначилась следующим образом. Выделилось три группы фракций по критерию поддержки Президента и правительства (исполнительной власти): поддерживающие Президента - «Демократическая Россия», «Радикальные демократы», «Беспартийные депутаты», «Левый центр», «Рабочий союз», «Свободная Россия»; фракции оппозиционные - «Коммунисты России», «Отчизна», «Аграрный союз», «Россия»; и фракции, для которых отношение к исполнительной власти не было определяющим критерием деятельности.
На седьмом СНД РФ (1-14 декабря 1992 г.) была проведена новая перерегистрация фракций, увеличилось их число (с 13 до 14) и сложилась новая ситуация с распределением сил по блокам: блок Демократический центр («Левый центр - Сотрудничество»; «Свободная Россия»; «Суверенитет и равенство»), блок Созидательные силы («Смена - Новая политика»; «Промышленный союз»; «Рабочий союз - Реформы без шока»), блок Российское единство («Аграрный союз», «Россия», «Отчизна», «Коммунисты России»). Были фракции, не входившие в блоки - «Демократическая Россия», «Радикальные демократы», «Согласие ради прогресса», «Родина». Подобное соотнесение фракций в блоки означало усиление центристского направления и сокращение сторонников исполнительной власти в парламенте, четко проявившееся в период противостояния властей, особенно на VII, VIII, XIX Съездах народных депутатов. Безусловной опорой Президента и правительственного курса в депутатском корпусе в дополнение к радикальным фракциям были около 150 депутатов, работающих в исполнительных структурах власти, что противоречило ст. 3 Конституции РФ. С начала 1992 г. на Съезде и на ВС РФ бьши бесперспективные попытки поставить этот вопрос [10]. Особенно значимыми эти голоса стали при попытках вынести Президенту РФ импичмент на VIII СНД РФ: 28 марта 1993 года за отрешение Ельцина от должности проголосовало 617 депутатов, против -268 (необходимый кворум - 689) [11].
Анализ деятельности Съезда, Верховного Совета приводит к выводу, что сущность конфронтации сводилась к борьбе не столько за принципы, сколько за возможность контроля и реаль1
Последнее упоминание об СССР в преамбуле Конституции было снято на 7 СНД РФ
ного влияния на события. Тактикой противостояния было перетягивание полномочий между ветвями власти, а также борьба за влияние на правительство. В треугольнике ВС - Правительство -Президент крайним оказывалось правительство. Съезд и президент оспаривали друг у друга право его подотчетности, состава и полномочий. Стремление оттянуть на себя как можно больше полномочий было характерно как для депутатов, так и для президента.
В данной связи также отметим, что в основе отмеченного противостояния лежали не только промахи реформаторов президентской команды, но и проблемы, характеризующие несовершенство власти представительной. Громоздкий институт Съезда народных депутатов, по своему составу представлявший в основном бывшую номенклатуру, как механизм принятия решений в сложной, быстро меняющейся обстановке переходного периода давно уже не удовлетворял никого, кроме наиболее консервативной части самого депутатского корпуса. В то же время состав Съезда, Верховного Совета, хотя и отражал в целом структуру социально-политической и экономической ориентации российского общества, все же был весьма далек от необходимого уровня профессионализма.
Слабость политических партий и движений, незначительность их роли при принятии государственных решений - все это проецировалось на созданные на Съезде политические объединения. В итоге, живший по аппаратным законам Съезд Советов оказался, по сути, не олицетворением законодательной власти, а альтернативой власти исполнительной. Это в полной мере выявилось на седьмом Съезде (1-14 декабря 1992 г.), где сложилась кризисная ситуация вокруг осуществления правительственного курса радикальных рыночных реформ, а именно вокруг дополнительных полномочий Президента и состава правительства.
Важным промежуточным результатом противостояния Съезда и Президента стало то, что VII Съезд народных депутатов России (декабрь 1992 г.), несмотря на все старания Президента, отправил правительство Гайдара в отставку. К этому времени из того, что им было обещано, реализовать удалось немногое. Главное, не удалось запустить механизмы саморегуляции экономики.
Анализ деятельности Съезда дает основания говорить о том, что Съезд стал средоточием политической борьбы, ареной политических сражений. Методы политического противостояния, проявившиеся на Съезде, были различны. Среди них можно выделить несколько. Во-первых, это «давление» - целенаправленное проталкивание определенной инициативы, используя как процедурные, так и непроцедурные методы, самое простое - настойчивое выдвижение предложений на голосование. Использовались на Съезде и методы шантажа, компрометации.
Таким образом, к 1993 году противостояние властей достигло своего апогея. В конце 1992 года в своем знаменитом обращении к народу Президент заявил, что парламент превратился в «реакционную силу» и что он отказывается с этим парламентом сотрудничать [12]. Только народ (через референдум) должен определить, кто прав. Парламентское большинство в ответ лишило президента всех дополнительных полномочий, данных ему за год до этого [13]. Представительная власть явно перешла в наступление, и IX (апрельскому) Съезду народных депутатов РФ не хватило всего нескольких десятков голосов, чтобы объявить Б. Ельцину импичмент [14].
Сложившаяся ситуация требовала принятия комплекса мер по выводу страны из политического кризиса. Первоначально в качестве инструмента разрешения противоречий был избран референдум. Итоги референдума 25 апреля 1993 года показали, что большинство его участников высказались в поддержку президентского и правительственного курса. При этом надо иметь в виду, что 38 млн. из 107 млн. человек, имеющих право голоса, не участвовали в голосовании. Почти 60% участвовавших в референдуме выразили прямую поддержку лично Б.Н. Ельцину, в то время как за проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации высказалось 46,2 млн. человек, что составляло 43,1% от списка и почти 67% от принявших участие в голосовании. На этом основании президентское окружение сделало вывод о своей победе и развернуло решительные действия против Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ, которые Президент объявил «главным тормозом реформ» [15].
Однако в условиях стремительного развития конфликта между Президентом и Верховным Советом РФ в конечном счете решение данной задачи было осуществлено неконституционным образом. Б.Н. Ельцин распустил депутатский корпус, объявил о ряде принципиальных изменений в организации представительной власти и избирательной системе страны.
Согласно предложенному президентом варианту, новый высший орган представительной власти получил наименование Федеральное Собрание, и согласно президентскому Указу состоял из верхней и нижней палат - Совета Федерации и Государственной Думы. При этом первоначально выборы в верхнюю палату Президентом не планировались. Предполагалось, что членами этой палаты автоматически станут первые лица законодательной и исполнительной власти каждого субъекта Российской Федерации [16].
Практически все партии, блоки и объединения поддерживали принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной властей, выступали за становление демократического правового государства. Тем не менее большинство партий, вероятно, воспринимали предложенные сверху политические реформы как сугубо временные.
В целом, политическая реформа (выработка новой конституции, Федеративного договора и др.) определила магистральные линии в преобразованиях периода 1992-1993 гг. Их продвижение осложнялось противостоянием властей, но не останавливалось. Все принципиальные позиции, по которым шло продвижение этих вопросов - статус субъектов федерации, принципы распределения полномочий между Центром и субъектами, определение роли государства в экономике и принципов соотношения экономики и политики, а также многие более или менее глобальные категории, - были вне традиций советской государственности. Ее упразднение в результате сентябрьско-октябрьских событий 1993 г., неконституционное по форме, но неизбежное по сути, стало способом разрешения затяжного кризиса власти.
