Спросить
Войти
УДК 369.032
DOI: 10.35750/2071-8284-2019-3-28-34
М.С. Колядная
адъюнкт
Санкт-Петербургский университет МВД России Российская Федерация, 198206, г. Санкт-Петербург, ул. Летчика Пилютова, д. 1. ORCID: 0000-0003-3246-6086. E-mail: m_kolyadnaya@mail.ru
Правовой статус Министерства внутренних дел в системе органов государственной власти Российской империи
Аннотация: Статья посвящена рассмотрению Министерства внутренних дел Российской империи второй половины XIX - начала XX вв. как органа, являющегося ключевым в управлении государственными делами. За исследуемый период (55 лет) не было ни одной сферы государственной и общественной жизни, которая не была бы затронута Министерством. В работе Министерства были сосредоточены различные функции, начиная от его прямых задач - борьбы с преступностью - и заканчивая вопросами внутренних дел государства.
Особое внимание уделено изучению и детальному анализу правового статуса Министерства внутренних дел, составленного на основании определения занимаемого места МВД среди других равнопорядковых министерств и в системе государственного управления в целом; исходя из его широкой компетенции, основываясь на главных принципах его деятельности и анализе ряда нормативных правовых актов, которые в совокупности и определяют правовой статус государственного органа.
Отмечены изменения в структуре МВД, связанные с быстро меняющейся политической обстановкой, чётко рассмотрены функции, которые выполняло Министерство, а также предпринята попытка обоснования определения места МВД в системе государственного управления как ключевого звена на основании детального анализа его правового статуса.
Для цитирования: Колядная М. С. Правовой статус Министерства внутренних дел в системе органов государственной власти Российской империи // Вестник Санкт-Петербургского университета МВД России. - 2019. - № 3 (83). - С. 28-34. DOI: 10.35750/2071-8284-2019-3-28-34.
Maria S. Kolyadnaya
Graduate
Saint-Petersburg University of the MIA of Russia 1, Letchika Pilyutova str., Saint-Petersburg, 198206, Russian Federation ORCID: 0000-0003-3246-6086. E-mail: m_kolyadnaya@mail.ru
The legal status of the Ministry of Interior in the system of state bodies of the Russian Empire
Annotation: The article is devoted to the consideration of the Ministry of Internal Affairs work during the second half of the XIX - early XX centuries as a key body of state management. For the studied period (55 years) there were no any spheres of state and public life that would not be affected by the Ministry. Different functions ranging from its direct tasks - fighting with crime - to internal affairs issues of the state were concentrated in the Ministry work.
Special attention is paid to the study and detailed analysis of the legal status of the Ministry of internal Affairs, drawn up on the basis of determination of the position of the Ministry of internal Affairs among other ministries of equal order and in the system of state administration as a whole; in terms of its broad competence, based on the basic principles of its activities and the analysis of a number of normative legal acts, which in total determine the legal status of the state body.
The changes in the structure of the Ministry of internal Affairs related to the rapidly changing political situation were noted, the functions performed by the Ministry were clearly considered, and it was made an attempt to substantiate the determination of the Ministry&s place in the system of state administration as a key link on the basis of a detailed analysis of its legal status.
For citation: Kolyadnaya M. S. The legal status of the Ministry of Interior in the system of state bodies of the Russian Empire // Vestnik of St. Petersburg University of the Ministry of Internal Affairs of Russia. -2019. - № 3 (83). - P. 28-34. DOI: 10.35750/2071-8284-2019-3-28-34.
Министерство внутренних дел периода Российской империи с момента своего создания являлось одним из важнейших органов государственной власти, неотъемлемой составляющей государственного аппарата, в ведении которого находились вопросы, касающиеся самых различных сфер жизни общества и государства. Зависело это от того, какое место МВД занимало в системе органов государственной власти, а также от того, какие комитеты и департаменты входили в Министерство в период существования Российской империи.
Изучив данный вопрос, можно отметить, что за весь период Министерство внутренних дел выполняло широкий спектр задач, к которым МВД в настоящее время отношения не имеет (например, заведование ветеринарным комитетом, медицинским департаментом, заведование делами почт и телеграфов), что в очередной раз доказывает нам первостепенность и значимость данного ведомства, а также то, что оно занимало центральное место в управлении государством на протяжении второй половины XIX в. [4, с. 216].
Рассматривая правовой статус МВД Российской империи второй половины XIX - начала XX вв., необходимо определить, что в себя включает сам термин «правовой статус».
Т. К. Примак и К. А. Орлова отмечают: «Изначально термин "правовой статус" рассматривался теоретиками права применительно к личности, а конкретно к ее правам и свободам, и только потом он стал использоваться в отношении юридических лиц, публично-правовых образований, включая государство и в других отраслях права. На сегодняшний день данное понятие стали использовать практически во всех сферах и отраслях права, и теперь данный термин может отождествляться с различными правовыми категориями, такими как правовое положение, правовой режим, используется для
характеристики имущества в гражданско-правовых отношениях, то есть вариативность его использования довольно разнообразна» [6, с. 22].
В юридических словарях приводятся различные определения правового статуса государственного органа. Нам хотелось бы остановиться на таком, которое, на наш взгляд, достаточно широко раскрывает всю полноту данного термина.
В силу того, что Министерство внутренних дел Российской Федерации в настоящее время является федеральным органом исполнительной власти, а МВД исследуемого нами периода Российской империи также являлось органом, представляющим исполнительную власть, считаем целесообразным дать определение, имеющееся в словаре терминов и понятий административно-процессуального права1: «Правовой статус федеральных органов исполнительной власти - это их место и роль в структуре себе подобных, которые определяются соответствующими положениями о них, утверждаемыми либо Правительством РФ, либо напрямую Президентом РФ в зависимости от их компетенции. В этих положениях определяются задачи и функции федеральных органов исполнительной власти, их взаимоотношения с иными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также полномочия их должностных лиц, в том числе и руководителя каждого конкретного органа».
Таким образом, исходя из вышеуказанного определения, можно сделать вывод: чтобы опре1 Административно-процессуальное право : словарь терминов и понятий. - Орёл: ОЮИ МВД России, 2010.
делить правовой статус МВД Российской империи, необходимо выделить и рассмотреть ряд составляющих его элементов.
Одним из элементов правового статуса государственного органа являются принципы его организации и деятельности. Их рассмотрение позволит определить место Министерства внутренних дел Российской империи в механизме государства, а также начала, на которых было осуществлено его организационное построение и осуществлялась его деятельность.
Ведущие специалисты в области изучения теории государства и права Н. И. Матузов и А. В. Малько принципы организации и деятельности государственного аппарата трактуют следующим образом: «Принципы - это исходные идеи, руководящие положения, определяющие основные подходы к формированию и функционированию государственных органов»2.
Исследователь Министерства внутренних дел Российской империи первой половины XIX в. К. Л. Яковлев под принципами организации и деятельности Министерства внутренних дел Российской империи предлагает понимать «коренные начала, идеи и закономерности, лежащие в основе организационного построения и функционирования министерства, как непосредственно закреплённые в нормативных актах, так и выделяемые в результате научного анализа» [9, с. 37].
Исходя из вышеприведённого определения К. Л. Яковлев, выделяет ряд принципов деятельности МВД, по которым происходило его организационное построение и которые лежали в основе его деятельности в первой половине XIX в.: законность (подразумевающую осуществление деятельности Министерства в строгом соответствии с действующим законодательством); системность (предполагающую такую взаимосвязь его структурных элементов, при которой все они будут представлять собой целостный механизм); иерархичность (означающую строгое разделение, выполнение и контроль функций каждого должностного лица в подразделении), специализация и разделение власти (разделение власти по предмету ведения каждого отдельного подразделения), принцип делегирования полномочий сверху вниз (включающий в себя предоставление полномочий от императора к министрам, а от министров - структурным подразделениям Министерства), принцип функциональности (заключающийся в руководстве выполнением возложенных на управляемые им объекты функций) [9, с. 38-42].
В период второй половины XIX - начала XX в. МВД продолжает руководствоваться вышеуказанными принципами, что оправдывает их основополагающее значение.
Для дальнейшего определения правового статуса МВД Российской империи хотелось бы отметить изменение одного из указанных К. Л. Яковлевым принципов, а именно - подконтрольность Министерства внутренних дел Сенату. Так, исследователем и тогда была отмечена слабая и практически формальная реализация данного принципа, а после реорганизации МВД в августе 1880 г. и принятия Положения от 14 августа 1881 г. в руках министра сосредотачивается вся полнота власти по управлению полицией, наряду с этим под его контролем находится широкий спектр вопросов внутреннего управления, а также он обладает неограниченным правом введения исключительного положения, и отчётом только непосредственно перед Императором. Все вышеперечисленные положения говорят о том, что министр обладал неограниченными правами по сравнению с остальными министрами, и практически стал «своеобразным первым министром Империи»3.
Так, министр внутренних дел обладал чрезвычайными полномочиями:
- имел право временно отстранять «от исправления должности» депутатов Государственной Думы, членов Государственного Совета (по назначению), министров и других высокопоставленных лиц;
- когда решение важных вопросов требовало немедленного решения, министр мог действовать любыми «вверенными ему способами», не ожидая особого решения царя;
- все требования министра, касающиеся охранения государственного порядка и общественного спокойствия, подлежали немедленному исполнению всеми местными начальствами;
- введения исключительного положения;
- при непосредственном участии Особого совещания имел право внесудебной, административной охраны;
- имел непосредственную власть над Департаментом полиции4.
Обозначая момент возникновения правового статуса Министерства внутренних дел, К. Л. Яковлев отмечает, что «правовой статус
Министерства внутренних дел сложился в результате реформ 1802-1811 гг. и в дальнейшем трансформировался в результате отдельных, частных преобразований» [10, с. 28]. Мы придерживаемся аналогичной точки зрения и считаем целесообразным отметить, что как раз благодаря этим отдельным преобразованиям к концу XIX - началу XX вв. правовой статус Министерства внутренних дел окончательно сформировался.
Подходя к рассмотрению конкретных направлений деятельности Министерства внутренних дел, стоит отметить, что за время своего существования МВД Российской империи реорганизуется, совершенствуется и изменяется в соответствии с политической обстановкой, жизненными реалиями времени для того, чтобы являться таким органом, который бы смог быстро и своевременно реагировать на любую сложившуюся ситуацию. За Министерством внутренних дел прочно закрепился статус важнейшего ведомства в системе государственного управления Российской империи в силу того, что оно выполняло как функции охраны правопорядка, так и административно-хозяйственные [7, с. 295].
«На практике юридически оформленный государственно-правовой статус МВД означал, что различные многосложные задачи государственного управления воплощались в жизнь именно этим ведомством, даже если их решение возлагалось на иные министерства, которые не имели работоспособных подчиненных органов в губерниях, уездах» [3, с. 93].
Начать рассмотрение правового статуса необходимо с основного нормативного правового акта, которым оно было создано - Манифеста от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств»5.
Согласно п. IV вышеуказанного Манифеста министру внутренних дел поручено заботиться о повсеместном благосостоянии народа, спокойствии, тишине и благоустройстве всей Империи. Помимо этого, в его ведение отходит управление всей государственной промышленностью (за исключением горной), построение и содержание всех публичных зданий. Также под контроль Министерства внутренних дел отдают: «1) Мануфактур-Коллегию кроме Экспедиции о заготовлении и хранении вексельной и гербовой бумаги; 2) Медицинскую коллегию; 3) Главную Соляную Контору со всеми зависящими от нее местами; 4) Главное Почтовое Правление, и 5) Экспедицию Государственного Хозяйства, Опекунства Иностранных и Сельского Домовод5 ПСЗ. - Собр. 1. - Т. XXVII. - № 20406.
ства, кроме той части ее, которая ведает делами по Камеральному столу и печатанию векселей и заёмных писем»6.
Таким образом, в первой половине XIX в. для Министерства внутренних дел первостепенной являлась хозяйственно-контрольная функция, которая обеспечивалась четырьмя входящими в состав Министерства экспедициями, выполнявшими самые различные функции, например: забота о повсеместном благосостоянии народа, заведование всеми отраслями государственной промышленности, содержание и обустройство дорог, управление духовными делами и т. д.
Период Великих реформ, имеет большое значение для истории нашей страны. Их претворение в жизнь вызвало неоднозначную реакцию среди граждан, дало надежду на коренное изменение общественного строя, политической и экономической ситуации в Российской империи. В период 50-60-х годов XIX в. начинается реформирование министерской структуры. МВД становится своеобразным штабом, который координирует всю работу по проведению и подготовке реформ7, что подтверждается созданием в его системе Земского отдела (для подготовки реформы местного самоуправления, и отдельно для подготовки материалов по проведению крестьянской реформы), Особой комиссии (занимавшейся вопросами преобразования полицейских органов различных уровней), Специальной комиссии (для разработки вопросов тюремного управления, вследствие которого будет образовано Главное тюремное управление). Все эти изменения приводят к существенному изменению правового статуса министерства внутренних дел Российской империи.
Следующим важным изменением для формирования правового статуса МВД является его реформирование в 70-80-х годах XIX в. с целью усиления охранительной и карательной функций Министерства. Особенно это касалось увеличения числа карательных органов Департамента полиции, являвшегося на тот момент важнейшим центральным звеном в системе Министерства внутренних дел.
Советский историк П. А. Зайончковский писал, что имеющиеся государственные учреждения оказываются недостаточными для борьбы с революционным движением, и отсюда следует переход к исключительным и чрезвычайным законам, а также создание специального органа власти - Особых совещаний - «для изыскания
мер к лучшей охране спокойствия и безопасности в империи» [2, с. 5].
Таким образом, можно проследить некоторые тенденции в изменении правового статуса Министерства в зависимости от политической обстановки в стране и от проводимой внутренней политики государства: первоначально большое внимание было уделено именно хозяйственно-контрольной функции, которая сменилась контрольно-совещательной функцией. Однако с конца 70-х годов XIX в. главным становится усиление полицейской и карательной функций Министерства, немного позже встает вопрос об охране государственного строя, общественного порядка и общественной безопасности ввиду участившихся случаев терроризма, затрагивающего чиновников, наделённых государственно-властными полномочиями.
Немаловажное значение для МВД имеет документ, на основании которого городская и уездная полиция были реорганизованы. 25 декабря 1862 г. были приняты «Временные правила об устройстве полиции в городах и в уездах губерний по общему учреждению управляемых»8, согласно которым полиции должно отводиться одно из центральных мест. Также с преобразованием полиции в соответствии с п. 5, 6, 7 Правил земские исправники были переименованы в уездных исправников, в объединённых составах полиции упразднены должности городничих и полицеймейстеров, а городнические правления переименованы в городские полицейские управления.
Одним из самых важных документов в истории развития российского министерства является Высочайше утвержденное Положение «О мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия»9 от 14 августа 1881 г. Стоит также отметить, что данное Положение с постоянным его продлением существовало до февраля 1917 г., хотя изначально оно имело статус временного документа с трёхлетним сроком действия.
Согласно Положению, министр внутренних дел наделялся широким кругом полномочий, что существенно возвышало его авторитет над всеми остальными министрами. В п. 1 Положения говорится: «Высшее направление действий по охранению государственного порядка и общественного спокойствия принадлежит Министру Внутренних Дел. Требования его, к сим предметам относящиеся, подлежат немедленному исполнению всеми местными начальниками»10. Одним из ключевых нововведений стало наделение министра внутрен8 ПСЗ РИ. - Собр. 2. - Т. XXXVII. - Отд. 2. - № 39087.
них дел полномочиями по введению в любой местности двух исключительных положений: усиленной охраны и чрезвычайной охраны. Это означало, что при введении одного из этих положений на этой местности будут значительно расширены полицейские функции, что в сложившейся обстановке нарастающей социальной напряжённости было удобно как полицейскому аппарату, так и Министерству внутренних дел в целом.
Несомненно, основной функцией МВД была полицейская, которую Министерство сконцентрировало после 1880 года: в нём был образован Департамент Государственной полиции, собравший воедино полицию государственную и исполнительную. В 1883 г. он был переименован в Департамент полиции, круг его полномочий был значительно расширен.
Полицейская функция, являвшаяся первоочередной для МВД в разные периоды времени, то входила в МВД, то изымалась из него, находясь то в Министерстве полиции, то снова присоединялась, но уже в составе Департамента полиции МВД. Как итог всех преобразований, можно отметить окончательное сосредоточение централизованного управления всей полицией в одном ведомстве - Министерстве внутренних дел.
Сложившиеся в изучаемый период причины, такие как запоздалая отмена крепостного права, постепенное развитие гражданского общества, сопротивление консервативно настроенных сил слому старого жизненного уклада при незыблемости самодержавной монархии - всё это приводило к тому, что в Российской империи сохранялось большое количество карательных органов государственной власти. Стоит отметить, что в дальнейшем будет наблюдаться сокращение подразделений, занимающихся карательными функциями, работой с агентурой, сыском. Скорее наоборот, их работе будет уделяться особое внимание и поддержка, что является обоснованным шагом ввиду резкого возрастания радикально настроенных организаций, занимающихся покушениями на видных государственных деятелей, подготовкой революций и разжиганием антигосударственных настроений.
После реорганизации в 1880 г. Министерство внутренних дел заняло главенствующее место в государственном механизме. Министр внутренних дел, обладая уникальным по своей сути объёмом полномочий, помимо непосредственно первоочередной и главной задачи -борьбы с преступностью, ведал вопросами, которые касались значительной части внутренних функций государства.
Рассматривая труды учёных, изучающих период Российской империи начала XX в., можно проследить следующую тенденцию: в основном все внимание уделено проблеме реформирования полиции [5, с. 61], практически все авторы, рассматривая вопросы существования и функционирования Министерства внутренних дел, в центр своего исследования ставят именно полицейскую часть Министерства, обходя или отодвигая на второй план остальные структурные элементы этого Министерства, хотя работа каждого из них так или иначе связана с проблемой развития полиции и каждое из них отражается на ней, потому что работа всего Министерства внутренних дел представляет собой отлаженный годами механизм, где все звенья взаимосвязаны.
Необходимо отметить, что МВД в начале XX в. продолжает сохранять значение главного министерства России - его бюджет вырос на 40 %11. В целом по своей структуре Министерство подверглось незначительным изменениям, несмотря на то, что в России в тот период произошло значительное реформирование всех сфер жизни общества и государства. Но те изменения, которые претерпело МВД, касались в основном полиции [1, с. 39].
Связано это было прежде всего с тем, что в начале XX в. российское правительство столкнулось с вопросом нарастания революционных настроений по всей стране. Также острой проблемой становятся случаи покушения на чиновников, и особую тревогу у правительства вызывают террористические выступления в отношении должностных лиц, работа которых связана с полицейской деятельностью: апрель 1902 г. - смертельно ранен министр внутренних дел Д. С. Сипягин; 1904 г. - убит министр внутренних дел В. К. Плеве; 1905 г. - погиб великий князь Сергей Александрович; 1911 г. - убит министр внутренних дел П. А. Столыпин.
Ввиду изменяющейся политической и социальной обстановки, резкого скачка роста преступности, усиления террористических настроений от правительства требовалась такая ответная реакция, которая выразилась бы в проведении гибкой внутренней политики, настроенной на реформирование устаревшего законодательства, а также изменение структур, входящих в Министерство внутренних дел. Особенно это касалось его полицейской части.
В начале XX в. МВД (помимо Департамента полиции, который являлся неотъемлемой его частью и занимался в основном управлением полицией) выполняло большой объём работы
по совершенно разным, далёким от полицейской деятельности направлениям.
События 1905-1907 гг. вскрыли необходимость очередного полицейского реформирования, однако правительство решило ограничиться небольшим увеличением штатов губернского жандармского управления [8, с. 138].
Министр внутренних дел П. А. Столыпин, будучи дальновидным государственным деятелем, осознавал необходимость проведения полицейской реформы и начал её претворение в жизнь с создания Комиссии под руководством А. А. Макарова. Однако её работа оказалась безрезультативной, и в 1911 г. она была ликвидирована.
Несмотря на это, часть идей, предложенных Комиссией Макарова, всё же была реализована. Постановлением Совета министров «Об усилении полиции в 50 губерниях Империи и об улучшении служебного и материального положения полицейских чинов»12 от 23 октября 1916 г. государство было вынуждено пойти на хотя бы небольшое увеличение численного состава полиции в 49 губерниях и в губернии Ставропольской, при этом с присвоением чинам полиции таких окладов, которых хватало бы на значительно дорожающие предметы первой необходимости.
После революционных событий 1917 г., в условиях резкого изменения социально-политической обстановки, значительного роста преступности и развития терроризма правительство сосредоточило свои усилия на централизации Министерства внутренних дел, которое оказалось подконтрольно высшему органу государственной власти - Временному правительству. Началось изменение всех государственных структур, в том числе и МВД. Министерство было значительно реорганизовано, а главнейшим направлением его деятельности стало руководство строительством органов местного самоуправления. Хотелось бы отметить, что правовой статус Министерства внутренних дел Российской империи рассматриваемого периода представляется возможным определить местом Министерства в общей структуре органов государственной власти, а его содержание - местом и ролью Министерства в сфере государственного управления. Особенностью правового статуса МВД рассматриваемого периода является многообразие его функций, охватывающих все сферы государственного управления.
Список литературы
References
© Колядная М.С., 2019
Статья поступила в редакцию 17.06.2019 г.
