Спросить
Войти
Вестник Томского государственного университета. 2019. № 446. С. 231-239. Б01: 10.17223/15617793/446/30
УДК 342.53
Л.Г. Коновалова
СОВЕТЫ ИЛИ ПАРЛАМЕНТАРИЗМ: КОНКУРЕНЦИЯ ИДЕЙ
Данная статья продолжает вновь поднятую в последние годы дискуссию о достоинствах и недостатках советской представительной системы по сравнению с современной доктриной парламентаризма. Обозначаются базовые различия этих моделей представительства, но предлагается все же не отходить от избранного на сегодня пути становления парламентаризма и не поддерживать идеи использования отдельных компонентов советской представительной системы. Ключевые слова: парламентаризм; представительные учреждения; мандат депутата; разделение властей; отзыв депутата; многопартийность.
Советская государственность составляет весомую часть истории нашей страны, а идея Советов как «работающих корпораций» на протяжении 75 лет открыто соперничала с концепцией парламентаризма, предопределяя политику не только в России, но и за рубежом. На сегодня практика Советов подвергается различным оценкам от полного ее уничижения до восхваления. С одной стороны, Советы зачастую рассматриваются исключительно как орудие властвования коммунистической партии [1. С. 5; 2. С. 50], а опыт советской государственности - как ошибочный. С другой стороны, звучат предложения использовать модель Советов как наиболее эффективную по сравнению с современными парламентскими учреждениями, в качестве представительства в будущем [3. С. 45]. Некоторые авторы считают необходимым применять в современности лишь некоторые элементы советской представительной системы, например, наказы депутатам, отзыв депутатов, неосвобожденный характер работы депутатов и т.п. [4. С. 32; 5. С. 28].
Съезды Советов и Верховные Советы обвиняют в том, что они занимались лишь формальным голосованием за подготовленные для них Центральным исполнительным комитетом, Президиумом Верховного Совета или партией проекты актов, а самостоятельно не могли эффективно работать из-за короткого срока сессий, неквалифицированности и многочисленности делегатов, склонности их к «митинговой демократии» [6. С. 16; 7. С. 17]. В то же время утверждается, что сила съездов состояла не в скрупулезной работе над законопроектами, а в отражении «живого дыхания масс», в идее представительства по принципиальным вопросам общественной жизни, тем более сессии Советов предшествовала слаженная работа по подготовке документации, выносимой на обсуждение [8. С. 265; 9. С. 8].
Столь диаметрально противоположные оценки обусловлены длительностью и многогранностью советской истории нашего государства. При присущих тому времени массовых фактах насилия, чрезмерной идеологизации управления проводилась социализация государственной политики, существенно расширялись формы народного представительства по сравнению с периодом царизма. Поэтому набор достоинств и недостатков советской представительной системы главным образом предопределяется методологическими подходами и ценностными установками различных
авторов. Предложения о возврате к модели Советов или отдельным ее компонентам пока не находят политической поддержки, однако с теоретических позиций представляется интересным сопоставить некогда конкурирующие концепции народного представительства.
Политико-правовая мысль советского периода должна была сообразовываться с представлениями лидеров партии. В.И. Ленин считал Советы единственно возможным видом демократичных, интернациональных представительных учреждений для государства трудящихся. При этом вождь пролетариата отмечал, что «без представительных учреждений мы не можем себе представить демократии, даже пролетарской демократии, а без парламентаризма можем и должны» [10. С. 112].
Поэтому идея противопоставления Советов парламентаризму прослеживалась на протяжении всего периода существования Советского государства. Парламентаризм понимался как «метод управления и деятельности представительных органов, основанных на принципах, дающих возможность представлять и подавлять народ», как орудие господства буржуазии [11. С. 149]. В качестве элементов парламентаризма, способствующих подавлению народа, рассматривались двухпалатная структура парламента, затянутая процедура принятия законов в трех чтениях, подписание законов главой государства, отстранение парламента от решения исполнительно-распорядительных вопросов, свободный мандат депутата, деятельность политических партий, приводящих к власти исключительно представителей буржуазии, «игра в оппозицию», превращающая представительное учреждение в «театр бессодержательных словесных дуэлей» [12. С. 3-15]. Развитие парламентаризма советским авторам виделось как череда трех стадий: 1) оформление начальных элементов парламентаризма при создании первых парламентов; 2) совершенствование и зрелость парламентаризма при развитии партийной системы, закреплении всеобщего избирательного права; 3) кризис буржуазного парламентаризма, вызванный полным подчинением парламентов органам исполнительной власти. Прогнозировались неминуемая гибель парламентаризма в будущем вместе с самой буржуазной государственностью и замена ее системой Советов.
Выдающиеся советские исследователи зарубежной конституционно-правовой практики, такие как
Я.М. Бельсон, С.Б. Крылов, И.Д. Левин, А.А. Мишин [13. С. 199; 14. С. 3-46; 15. С. 99], проводили очень подробный анализ деятельности европейских парламентов, подчеркивая достоинства и недостатки системы парламентаризма. Их аргументированная и взвешенная критика работы зарубежных парламентов во многом актуальна и сегодня. Однако подобного скрупулезного расклада недостатков советской представительной системы в юридической науке того времени предложено не было, хотя советские авторы регулярно и задавались вопросом усовершенствования работы советов. Более того, в публикациях советских ученых с 1960-х гг. можно найти указания на то, что члены зарубежных парламентов вынуждены считаться с настроениями масс избирателей [16. С. 291].
Крупнейшими представителями советской правовой мысли периода ее становления были М.А. Рейснер, П.И. Стучка, Е.Б. Пашуканис, Г.С. Гурвич. Известный русский и советский правовед М.А. Рейснер рассматривал право и государство с позиций сочетания марксизма и психологической теории права Л.И. Петражицкого. Он явился одним из разработчиков первой Конституции РСФСР и ряда декретов о суде, позволивших судьям использовать «революционное правосознание пролетариата» для разрешения конкретных дел. Советскую республику М.А. Рейснер воспринимал в качестве позитивного и «надежного проводника интуитивного пролетарского права, не искаженного парламентаризмом, бюрократизмом и обширным законодательством». По его мнению, Советское государство не нуждается в формальном праве, оно должно руководствоваться принципом целесообразности и рациональности устройства управленческого аппарата. Однако автора несколько смущало чрезмерное применение большевиками силы и имевшее место на практике доминирование исполкомов над Советами. Поэтому он не побоялся публично сетовать на превращение «Совдепии в исполкомию» [17. С. 15].
П.И. Стучка явился создателем особой теории «революционного права», воспринимая его как общественные отношения. Соответственно, закон советским правоведом определялся как формально закрепленная система мер господствующего класса, юридическое проявление защиты классовых интересов [18. С. 89]. Е.Б. Пашуканис пытался подстроить правовые конструкции под политическую целесообразность государства пролетариата [19. С. 50]. Г.С. Гурвич в своих трудах настолько рьяно отстаивал истинность представительства народа в Советском государстве, что даже не допускал каких-либо сравнений Советов с парламентами. Автор особо гордился разносторонностью решаемых Советами вопросов и императивным характером мандата советских депутатов [20. С. 140].
Параллельно в среде русской эмиграции в 19201930-х гг. возникло политическое учение евразийцев (П.Н. Савицкий, Н.С. Трубецкой, П.П. Сувчинский, Л.Н. Карсавин, Н.Н. Алексеев). Опираясь на идею самодостаточности национальных культур, евразийцы в целом позитивно восприняли революцию в России, с которой связывали переход исторической инициативы от Запада к Востоку. Аналогично большевикам,
евразийцы считали европейский парламентаризм неудачным средством выявления народной воли, а демократию - оторванной от общества системой правления. Идеологический и политический плюрализм, разделение властей, по их мнению, ослабляют силу государства. Советская система привлекала евразийцев тем, что была подчинена партийной воли. Однако в идеале, согласно взглядам представителей этого течения, государство должно формироваться путем делегирования представителей от территорий, профессиональных и национальных групп. Несмотря на толерантное отношение к советской властной системе многие вернувшиеся на Родину представители евразийцев были подвергнуты репрессиям [21. С. 847].
С середины 20-х гг. почти на три десятилетия роль главного охранителя ленинских идей и ведущего теоретика права была присвоена Генеральным секретарем ЦК ВКП (б) И.В. Сталиным. Он акцентировал внимание на обеспечении коллективных интересов в деятельности Советов и всего государства в целом. Элементами «социалистической демократии» считал систему Советов и негосударственные организации -профсоюзы, кооперативы, союзы молодежи, партию большевиков. При этом национальным лидером отстаивалась идея сращивания партийного и государственного аппарата [22. С. 76]. Например, в 1939 г. И.В. Сталин отметил: «Кадры партии - это командный состав партии, а так как наша пария стоит у власти - они являются также командным составом руководящих государственных органов» [23. С. 239]. После проведения А.Я. Вышинским Совещания по вопросам науки Советского государства и права в 1938 г. взгляды И.В. Сталина на государственно-правовые явления были абсолютизированы.
Позднее стали считаться авторитетными в области народного представительства работы таких советских авторов, как Г.В. Барабашев, Д.Л. Златопольский, С.С. Кравчук, А.И. Лепешкин, Б.Н. Топорнин, К.Ф. Шеремет [24. С. 285; 25. С. 199; 26. С. 92; 27. С. 34; 28. С. 207], рассматривающих достоинства системы единства Советов, принципа «демократического централизма», ответственности советских депутатов перед народом, «единства интересов и воли советского народа».
С позиции современности необходимо признать, что основные черты советской представительной системы были диаметрально противоположны признакам парламентаризма.
Во-первых, принцип верховенства закона, свойственный парламентаризму, на начальных этапах советской государственности полностью отвергался, уступив место концепции «революционной целесообразности», а в более позднее время был заменен на конструкцию «советской законности». Концепция «революционной целесообразности» предполагала рассмотрение права исключительно как орудия диктатуры пролетариата, не требующего использования традиционных юридических представлений о правотворчестве. Сам термин «закон» до принятия Конституции СССР 1936 г. не использовался. Различными правотворческими органами, включая Съезды советов, ВЦИК, Совнаркомы и даже предприятия, издавались декреты, постановления, распоряжения, инструкции и т.д. При этом не была регламентирована их юридическая сила, на практике они зачастую противоречили друг другу, а во многих сферах общественной жизни вообще отсутствовали. Поэтому советским судьям было официально разрешено применять «социалистическое правосознание» для рассмотрения конкретных дел [23. С. 188-235].
Такой подход считался рациональным для скорейшего укоренения советской власти. Например, по мнению П.И. Стучки, непрофессиональные советские судьи лучше других поддерживали режим «революционной законности», и хотя иногда выносили «дикие, несуразные решения», но в целом они рассматривали дела, исходя из перспектив коммунистического строительства [21. С. 796].
Впоследствии появилась потребность в более четком и системном регулировании общественных отношений, поэтому было принято решение использовать отдельные традиционные буржуазные юридические конструкции для целей социалистического строительства. Соответственно, с 1936 г. категория «закон» получает конституционное закрепление. Полномочием издавать законы были наделены исключительно Верховные Советы Союза и республик, акты других органов не должны были противоречить законам. Но советские законы существенно отличались от современных представлений о законодательных актах. Они принимались в процедуре, далекой от правил классического законодательного процесса и в основном выражали волю Президиума Верховного Совета. Например, в период с 1938 по 1988 г. Верховный Совет СССР принял менее 1% действовавших законов. Остальные 99% законодательных актов утверждались указами Президиума, а затем уже списком одобрялись на заседаниях Верховного Совета СССР [2. С. 47]. Акты официального толкования Президиумом своих указов вообще не проходили процедуру утверждения Верховным Советом [29. С. 20].
Многие существенные вопросы общественной жизни не регламентировались советскими законами, зачастую они подменялись совместными постановлениями Совета министров и ЦК КПСС, указами наркомов или министерств. В связи с этим в советской науке даже появилось широкое понятие «ведомственное законодательство», которым характеризовали практику нормотворчества распорядительных органов [30. С. 220].
В содержательном плане советские законы должны были соотноситься с данным А.Я. Вышинским в 1938 г. официальным определением советского права как «совокупности правил поведения, установленных в законодательном порядке властью трудящихся, выражающих их волю и применение которых обеспечивается всей принудительной силой социалистического государства в целях защиты, закрепления и развития отношений и порядков, выгодных и угодных трудящимся, полного и окончательного уничтожения капитализма и его пережитков в экономике, быту и сознании людей, построения коммунистического общества» [31. С. 108].
Наконец, практическая деятельность органов государственного управления (министерств, ведомств, отделов, местных исполкомов) многократно свидетельствовала о нарушении законности [32. С. 53]. Сталинский период истории нашей страны просто поражает размахом незаконных и внеконституцион-ных форм деятельности государственных органов, сопряженных с массовыми репрессиями. При этом до 1987 г. граждане не имели возможности обжаловать в суд незаконные действия государственных органов [30. С. 220].
Во-вторых, вместо разделения властей в Советском государстве использовался принцип единства государственной власти. Не в плане современного восприятия концепта единства государственной власти, не исключающего разделения государственной власти на ветви и предопределенного единством источника государственной власти и целей управления страной, а в плане прямого отрицания принципа разделения властей.
Такое отрицание было связано с обозначенными еще К. Марксом и Ф. Энгельсом реальными недостатками практики разделения властей в Европе, обусловленными преобладанием исполнительной власти над законодательной в силу сосредоточения в ее руках наиболее значимых полномочий в финансовой, полицейской и военной сферах деятельности, неэффективностью парламентского контроля и оторванностью избирателей от принимаемых государственно-властных решений [33. С. 342]. Соответственно, в Советском государстве была поставлена задача обеспечить полновластие народа через полновластие представительных учреждений, не ограниченных в компетентостном плане перечнем решаемых вопросов. Большие надежды возлагались на систему «всевластных Советов», в которых должен был реали-зовываться принцип участия каждого депутата в повседневной работе по управлению государством [10. С. 245].
Однако с первых же лет советский власти выборные представительные органы не выполнили предназначенной им в теории роли. Слияние законодатель-ствования и управления было осуществлено сначала в лице Совета Народных Комиссаров, а потом Совмина, Президиума Верховного Совета и т.д. Избираемые судебные органы юридически были подконтрольны Советам, а на деле - их президиумам [34. С. 330]. То есть по факту в Советском государстве, так же как и в Европе, основные властные рычаги были сосредоточены не в представительных органах, а в органах государственного управления. Но положение усугублялось тем, что наряду с основными государственными учреждениями в Советском государстве регулярно создавались какие-либо чрезвычайные органы (Всероссийская чрезвычайна комиссия, Наркомат продовольствия, революционные комитеты, Объединенное государственное политическое управление, Комиссариат внутренних дел, чрезвычайные трибуналы и т.п. [23. С. 188]), обладающие в отдельных сферах деятельности практически неограниченными полномочиями и выполнявшие, как правило, репрессивные задачи. Исключительность советской государственной
системе придавала и руководящая роль ЦК КПСС, обеспечившая вторжение партии во все существенные вопросы государственно-паровой жизни [35. С. 35].
Даже в формально-юридическом смысле «важно отметить, что все государственные органы, а не только Советы практически являлись субъектами государственной власти в пределах своей компетенции, и в этом смысле Советы никогда не были единственными и непосредственно полновластными органами власти» [34. С. 330].
Более того, советская наука и практика, рьяно отрицая разделение властей, официально признавали целесообразность «распределения функций» органов власти. Этому факту в немалой степени способствовали эксперименты с реальным предоставлением всех полномочий местным советам в 1928-1934 гг., когда за представительными органами закреплялись обязанности осуществления надзора за проведением в жизнь обязательных постановлений, регистрационные действия с землей, раскулачивание крестьян, ведение нотариальных книг, проведения обысков и выемок, сбор налогов и т.д. [36. С. 13-21]. Подобные правила приводили к существенным перегрузкам в деятельности депутатов и порождали совершенно неэффективную работу коллегиальных органов, по природе не способных осуществлять исполнительно-распоря-дительный функционал. Конституция СССР 1977 г. предлагала расширенный перечень видов государственной деятельности: 1) законотворчество, 2) исполнительно-распорядительная деятельность (управление), 3) правосудие, 4) прокурорский надзор, 5) арбитраж [37]. Считалось, что эти виды деятельности могут предопределять целевое назначение и компетенцию создаваемых советами органов, но не исключают полновластия представительных органов [28. С. 67].
Как справедливо замечает П.А. Астафичев с позиций современной конституционно-правовой науки, «парламентаризму чужда идея полновластия представительных органов, весомость власти не означает ее абсолютизации» [38. С. 101].
В-третьих, в отличие от свойственного парламентаризму свободного характера депутатского мандата в советской представительной системе регламентировалась постоянная связь депутата с избирателями. Лейтмотивом использования в Советах императивного мандата депутата была позиция В.И. Ленина, считавшего необходимым для построения власти «работающих корпораций» установление подотчетности депутатов населению, высшей формой которой должен был стать отзыв избирателями представителей, не оправдавших их доверия [10. С. 243].
Соответственно, право отзыва применялось в Советах еще до Октябрьской революции 1917 г., главным образом для отстранения от работы недостаточно радикальных депутатов [8. С. 69]. В дальнейшем это право регламентировалось в советских конституциях, предоставлявших возможность отзыва в случаях, если депутат не оправдал доверия избирателей или же совершил действия, недостойные высокого звания депутата. Другие признаки императивного мандата также были закреплены законодательно. Устанавливались обязанности депутатов принимать наказы избирателей и отчитываться перед ними [26. С. 27]. Депутаты считались представителями именно своих избирателей, однако во избежание излишнего регионализма Конституция СССР 1977 г. закрепила, что «в своей деятельности депутат руководствуется общегосударственными интересами» и лишь «учитывает запросы населения избирательного округа» [37].
Институт императивного мандата депутата подробно исследован в трудах советских ученых. Он считался единственно верным, поскольку признавалось, что свободный мандат не соответствует идее народного суверенитета [39. С. 7]. Вместе с тем конструкция императивного мандата порождала споры. Даже по поводу содержания императивного мандата не существовало единства мнений. Одни авторы полагали, что императивность мандата заключается в наказах и иных выражениях воли избирателя вовне (обращения, выступления на собраниях, анкеты и т.п.) [40. С. 11], другие видели его в ответственности депутата за свою деятельность перед избирателями и в праве отзыва депутата избирателями [41. С. 44]. Весьма распространенной была трактовка императивного мандата как совокупности трех элементов: наказов, отчетности и отзыва депутата [42. С. 112].
Так и не решенными остались вопросы отграничения наказов избирателей от иных форм обращений граждан к депутатам, а отчетов от - других видов встреч с избирателями, хотя предпринимались неоднократные попытки формулировки соответствующих критериев различий. Ученые задавались вопросом периодичности принятия наказов и проведения отчетов, регламентации процедуры их проведения [43. С. 11; 44. С. 60; 45. С. 92; 46. С. 45]. Однако накал дискуссий по этому поводу так и не был снят.
Сегодня очень распространено мнение, что императивный мандат советского депутата был в большей мере формальностью. Наказы подгонялись под планы, доводимые сверху, от избирателей принимались лишь те поручения, которые требовали минимальных усилий, отзыв использовался для политической борьбы с «неугодными», отчеты депутатов не соответствовали критерию информативности и т.д. [47. С. 12; 48. С. 13]
Даже в советской науке императивный мандат подвергался критике по следующим соображениям:
Вместе с тем многие бывшие депутаты Советов рассматривают свою деятельность по исполнению наказов как реальную и полезную, современное население испытывает ностальгию по включению в план работы госорганов конкретных просьб социально-экономического характера (строительство школ, ремонт дорог, освещение улиц и т.д.).
Объективно оценить роль императивного мандата в советское время не представляется возможным в силу политизации этого вопроса и разнообразной правоприменительной практики, существовавшей в то время. Однако притягательность идеи решения депутатами конкретных просьб избирателей и юридической ответственности за игнорирование интересов населения остается. Но эта притягательность обманчива, поскольку императивный мандат депутата в условиях рыночной экономики и признания разделения властей содержит в себе принципиальное противоречие: депутат не может брать на исполнение поручение социально-экономического характера, которое не входит не только в его полномочия, но и в компетенцию самого парламента. Соответственно, юридически невозможен отзыв депутата за неисполнение этого наказа. Поэтому принятие наказов социально-экономического содержания правомерно лишь в условиях плановой экономики и отсутствия разделения властей, продемонстрировавших на примере Советского государства свою неэффективность.
Недаром современная судебная практика пресекает попытки отдельных субъектов РФ по установлению возможности депутатов распоряжаться бюджетными средствами для удовлетворения наказов избирателей. Были примеры финансирования наказов из так называемых резервных фондов, когда определенный процент бюджета субъекта РФ отводился на реализацию наказов избирателей. «Резервная» сумма в равных долях делилась между депутатами, самостоятельно формирующими соответствующие целевые расходы, которые затем проходили формальное утверждение парламентом. Такие законы некоторое время существовали в Санкт-Петербурге, Тюменской области, но были отменены в суде как противоречащие бюджетному законодательству и принципу разделения властей [50; 51. С. 5].
Помимо императивного мандата депутата советских представителей отличал неосвобожденный характер работы, что также являлось одной из мер по недопущению отрыва народных избранников от нужд населения. Считалось, что депутат должен не превращаться в бюрократа и иметь четкие представления о жизни обычных граждан. Крупнейший ученый С.А. Авакьян оценивает этот факт как явление скорее экономической целесообразности, нежели политики. Однако автор отмечает имевшее в то время место неравномерное возмещение расходов депутатам в связи с участием в работе представительного органа. Командировочные расходы и другие компенсационные выплаты были в разы больше для депутатов высшего звена системы советов [6. С. 14].
В-четвертых, в условиях отрицания многопартийности и права на политическую оппозицию большое внимание уделялось обеспечению связи населения
с механизмом государства. Еще на начальных этапах становления советской государственности иные партии, кроме партии большевиков, были признаны союзами «врагов народа» и ликвидированы [23. С. 205]. Впоследствии закрепленный в Конституции СССР 1977 г. принцип партийного руководства государством [37] советской наукой трактовался как «принцип принципов», поскольку в соответствии с ним должна была быть организована политическая система и строиться общественная жизнь. КПСС воспринималась как партия, ответственная перед народом за принятый и одобренный им политический курс. При этом обращалось внимание на то, что партия не должна подменять деятельность Советов, а, напротив, призвана обеспечивать приведение в жизнь прямого назначения всех государственных органов, обязана проводить свои решения через Советы [28. С. 55]. На практике ЦК КПСС принимала постановления, регламентирующие и оценивающие деятельность Советов [48. С. 15; 52. С. 37]. Руководители партии одновременно занимали руководящие государственные должности [23. С. 239]. Все кадровые вопросы предварительно решались в партийных ячейках, в том числе для допуска к избранию депутата требовалась партийная санкция [48. С. 13].
Вместе с тем в условиях официально признанной однопартийности и отрицания идеологического многообразия Советское государство стремилось к расширению форм взаимодействия населения с властными институтами. С 1918 г. ставилась задача обеспечить участие каждого гражданина в управлении местной территорией и государством в целом. Идейно это было связано с предполагаемым в будущем исчезновением государственного аппарата и передачей его функций общественным органам и самому населению [53. С. 86].
Политика вовлечения в управление делами государства широких масс населения выразилась в политическом представительстве различных народностей, проживающих на территории государства, в наделении избирательными правами женщин. Такая политика давала результаты уже в первые годы советской государственности. Например, по итогам выборов 1925-1926 гг. в составе городских советов Узбекистана насчитывалось уже 12,7% женщин, в Татарии -8,6%. В целом уделялось большое внимание обеспечению равноправия граждан.
Выборность судей, участие в суде народных заседателей, простота судебной системы делали суд более доступным для населения, нежели в имперский период. С 1918 по 1920 г. государство даже финансировало работу защитников и представителей в судах [8. С. 112]. Провозглашенный принцип демократического централизма предполагал выборность всех органов власти снизу доверху, подотчетность их народу, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих [54. С. 201].
Возрастала роль общественных организаций в решении вопросов государственного управления. Наряду с детскими, молодежными, спортивными, профсоюзными объединениями была создана новая форма связи Советов с населением - депутатские группы,
образуемые на предприятиях. Они включали депутатов, избранных от конкретного завода или фабрики, а также активистов. Депутатские группы должны были заниматься удовлетворением нужд избирателей, принимать жалобы, давать разъяснения по правовым вопросам и т.п. [8. С. 185].
Конституция СССР 1977 г. регламентировала право Советов на образование органов народного контроля, сочетающего государственный контроль с общественным контролем трудящихся на предприятиях, в колхозах, учреждениях и организациях. К советской политической системе Конституция относила не только государство и партию, но и общественные организации и трудовые коллективы. За общественными организациями с 1977 г. было закреплено даже право законодательной инициативы. Институты непосредственной демократии регламентировались как основные компоненты политической системы [37].
Нормой поведения советских граждан являлись членство в общественных объединения и активная социальная деятельность. Например, по состоянию на 1981 г. наряду с 2,2 млн депутатов Советов в работе представительных органов принимали участие более 30 млн активистов [28. С. 69]. Такой размах работы общественных организаций можно было бы назвать советским гражданским обществом, если не принимать во внимание принудительность многих объединений, подчинение их единой позиции партии и наличие жесткой системы идеологической пропаганды.
Регламентацию социальных прав граждан, резкое возрастание государственных расходов на просвещение и здравоохранение, по сравнению с дореволюционным бюджетом, хочется воспринять как следствие налаженной связи советского механизма государства с населением. Однако однозначности такого вывода препятствуют известные факты произвольного распределения благ, лишения прав отдельных граждан, бюрократизма, формального отношения к закону. Поэтому вопрос истинности или декларативности советской демократической модели следует считать открытым. Например, еще в 1990 г. известный ученый В.В. Невинский, проанализировав 14 форм советской непосредственной демократии (выборы, всенародное обсуждение законопроектов, наказы избирателей, отзыв депутатов избирателями, отчетность исполнительно-распорядительных органов перед трудовыми коллективами и организациями, привлечение к работе советов актива граждан, собрания трудового коллектива, сельские сходы, народная законодательная инициатива, референдум, митинги, демонстрации, уличные шествия, подача петиций), многие из которых не имели аналогов за рубежом, с горечью констатировал, что «в советском обществе, рожденном под лозунгом власти трудового народа, рядовой человек оказался отстраненным от реального осуществления политической власти» [55. С. 42].
Таким образом, советская государственность попыталась предложить миру новый формат представительных органов - Советов, которые нельзя
назвать парламентами в силу того, что их полномочия юридически не были ограничены и выходили за пределы законодательной функции, а также по причине непостоянного характера их работы и по существу безальтернативного порядка формирования. Система Советов прямо противопоставлялась парламентаризму через отрицание принципа разделения властей и свободного мандата депутата, через провозглашение «всевластия советов», принципов «демократического централизма», особой «социалистической законности», руководящей роли партии и связанности депутатов мнением избирателей. Однако высоких целей построения эффективно работающих и истинно народных представительных органов Советскому государству не удалось достичь. Фактически всевластие Советов превратилось в правление органов государственного управления и партии с жесткой идеологической пропагандой, грубым попиранием закона и прав человека в интересах политической целесообразности. Безусловными плюсами периода власти Советов были расширение избирательных прав граждан, признание прав национальностей, функционирование многочисленных объединений трудящихся, социально-ориентированный характер правотворчества.
По мнению многих исследователей, советская государственность оказала мировому конституционализму неоценимую услугу, заставив под воздействием жесткой критики и политического противостояния демократизировать институты буржуазного парламентаризма и активизировать социальную политику во многих странах, но сама идея Советов не смогла превзойти конструкцию парламентаризма [6. С. 16; 38. С. 89].
Поэтому, глядя на современный отечественный парламент со всеми его недостатками (лоббизм, популизм, отсутствие представительства широких слоев населения, политически подчиненное положение по отношению к структурам исполнительной власти, зачастую неэффективные принимаемые законодательные акты и т.п.), следует все же избежать соблазна снова менять представительную систему на модель Советов. Думается единственно верным решением для нашего государства будет совершенствование работы представительных органов через доктрину парламентаризма, предполагающую: верховенство закона; разделение властей с четко обозначенными и реальными полномочиями парламента; участие парламента в формировании органов исполнительной, судебной и иных ветвей власти; подотчетность исполнительной власти парламенту; многопартийность, право на политическую оппозицию и обеспечение связи населения с механизмом государства; особый статус депутата со свободным мандатом и ответственностью перед законом; независимость судебной власти и ее взаимодействие с законодательной и исполнительной властью для обеспечения баланса государственно-правового устройства [56. С. 123; 57. С. 9; 58. С. 24; 59. С. 418].
14. Левин И.Д. О некоторых чертах
