Спросить
Войти
Методология и методика социальной
защиты неимущих в государствах Европы
в XIII—XIX вв.: эволюция и содержание (на примере Франции и Англии)
Ширяева С.В.*
The article describes the evolution and maintenance of social protection of the poor in France and England in the XIII—XIX centuries. It is concluded that in the beginning of XX century, the social protection of the poor do not only rely on private charity. Raise funds ofpublic corporations, citizens and the state.
Проблема рационального устройства социальной защиты неимущих всегда является одной из труднейших проблем общественной жизни и государственного управления. Многочисленные исторические памятники, дошедшие до нас как в форме законодательных актов, так и в качестве литературных источников различных эпох и народов, красноречиво свидетельствуют о тех усилиях, которые были направлены на отыскание оптимальных способов борьбы с бедностью. Призрение бедных в данном случае является содержанием одного из направлений деятельности в решении указанной проблемы.
Под призрением бедных понимается система мер, имеющих своей задачей организацию помощи бедным при наличии необходимых к этому данных как личностного характера, так общественных и экономических условий. Но и в этом достаточно простом подходе к содержанию понятия деятельности по призрению бедных содержатся разногласия. Что неимущие заслуживают помощи и что она должна быть оказана, в этом соглашались многие. Дискуссионным в данном случае в странах Европы являлся вопрос о способах оказания этой помощи. Главным предметом споров является вопрос о роли государства в области призрения бедных. Должно ли государство вмешиваться в этот процесс и регулировать его или оно должно всецело предоставить это заботам частной инициативы и частной благотворительности?
По мнению противников вмешательства государства в деятельность по призрению бедных, мероприятия, проводимые им в данном направлении, культивируют в людях уверенность в получении помощи, тем самым парализуют энергию к труду и стремление к самостоятельности. Руководствуясь данным подходом, они признавали систему обязательного государственного призрения пагубной и считали, что заботы о бедных должны ограничиваться исключительно рамками частной благотворительности. Подобная точка зрения в целом не отрицала необходимости оказания государственной помощи бедным, критике подвергались способы её оказания. При разумной организации дела, —считали противники государственного вмешательства, — вовремя оказанная помощь может не усыпить, а разбудить энергию, укрепить ее, а не ослабить. Зачастую бывает, что безнадежность действует на человека более гибельно, чем расчет на верную помощь в трудную минуту1.
Нам представляется, для того времени, когда формулировалась эта мысль, то есть на рубеже XIX —XX вв., данная позиция являлась обоснованной. Однако результаты анализа эволюции деятельности по призрению бедных в Европе до указанного времени вступают в противоречие с данным утверждением. В течение многих веков повсеместно дело призрения бедных находилось всецело в руках частной благотворительности, церкви, на помощь которой иногда приходило и общество. Не умаляя её заслуг в организации этого дела, несомненным остается тот факт, что она оказалась бессильной в борьбе с нищетой. Мало того, средневековая церковная система призрения, основанная на религиозно-нравственных началах, не принимала во внимание социального
Редактор журнала «Вестник Академии экономической безопасности МВД России», кандидат юридических наук.
о о о
о я с о т ф VO >5
о о сч
о о о
о я с о т ш VO >s о
значения многих условии, нередко доводила до крайности практику обязательного милосердия и сама путем различных поощрений располагала бедных к ведению паразитического образа жизни. Опираясь больше на букву, чем на смысл евангельских писаний о милосердии, духовенство, а под его влиянием и общество, были убеждены, что существование бедности и нищеты на земле входят в планы Провидения для того, чтобы смягчить гнев Божий добровольным подаянием 2.
Переоценку отношения к проблеме нищенства в Европе целесообразнее всего проследить на примере решения этого вопроса в таких государствах, как Франция и Англия, являвшихся для своего времени передовыми государствами в этой области3.
Необходимо заметить, что методика борьбы с этим социальным злом в указанных странах обладает большим сходством. Во Франции Людовик IX Святой в 1254 г. предписывал в каждой общине вести список бедных и призревать их. Эта деятельность была вменена в обязанности королевских комиссаров4. Но после смерти Людовика IX Святого его начинания не только не получили дальнейшего развития, но и полностью прекратили своё существование. Наиболее ранним распоряжением правительственной власти против нищих во Франции считается ордонанс 1350 г. 5 Он предписывал «нищим и бродягам, шатающимся по Парижу» в течение трех дней найти себе какое-нибудь занятие или оставить город и его окрестности. Нарушителям данного предписания угрожало четырехдневное заключение в тюрьму. После вторичного нарушения данного ордонанса виновные специальным предписанием выставлялись к позорному столбу. Если же и в третий раз они совершали аналогичные действия, то требования ордонанса были еще жестче: им выжигалось на лбу клеймо раскаленным железом и они подвергались изгнанию.
Примерно в то же время в Англии также начинают предприниматься меры борьбы с нищенством путем их преследования, тюремного заключения, сурового наказания, изгнания6.
В обоих государствах начинает формироваться обширное законодательство по преследованию нищенства, но опыт его применения убедил законодателей в недостаточности одних лишь репрессивных мер. Актуальной стала проблема разработки такой системы законодательства, которая бы учитывала личностные особенности нуждающегося в помощи, то есть была по мере возможности персонифицирована. Следующий этап в развитии призрения бедных, начавшийся в первой половине XVI в., учитывал предшествующий опыт и развивался в сторону индивидуализации помощи.
Наиболее радикально он проявился в Англии, где уже к началу XVII в. были заложены прочные основы государственной системы призрения бедных. Первым шагом в этом направлении стало установление строгого различия между действительно нуждающимися в помощи и ее не заслуживающими. Так, статут Генриха VIII 1531 г. восстановил строгие меры по преследованию бродяг и нищих, но только в отношении трудоспособных. Помимо этого он предписывал шерифам и мировым судьям заниматься розыском живущих милостыней и подаянием, престарелых и больных людей для их регистрации и выдачи особого удостоверения на право прошения милостыни в определенных местах.
Статут 1536 г. в деле призрения бедных был ещё более прогрессивен. Во-первых, он возлагал ответственность за содержание бедных непосредственно на приходы; во-вторых, предписывал им наблюдать за тем, чтобы нетрудоспособные получали из добровольных подаяний достаточную помощь, исключающую необходимость заниматься бродяжничеством и попрошайничеством; в-третьих, возлагал на приход обязанность обеспечения способных к труду такой работой, доход от которой позволил бы им жить своим трудом. Приход, не исполняющий этих предписаний, подвергался штрафу. В указанном статуте делается попытка упорядочить механизм поступления добровольных подаяний и оказания помощи нищим. Местным властям, а также церковным старостам предписывалось каждое воскресенье и каждый праздник ходить с кружками и собирать подаяния от жителей. Священники должны были уговаривать горожан быть щедрыми в своих приношениях. Другие формы пожертвования нищим запрещались. В противном случае виновный подвергался штрафу в 10 раз большему, чем подано милостыни7.
Указанные положения статута 1536 г. представляют собой зачатки будущей системы призрения, её основные элементы, которые окончательно сформировались в 1601 г. под воздействием акта королевы Елизаветы1.
В промежутке между этими двумя датами был издан ряд других актов, обеспечивших постепенное превращение добровольных подаяний (статут 1536 г.) в налог в пользу бедных, установленный статутом в 1601 г. Заботясь об увеличении приходского фонда, статут 1551 г. ввел в каждом приходе должности двух или более сборщиков подаяний. В перечень их обязанностей, кроме ведения записей приношений и списков бедных, было включено «учтиво побуждать и увещевать прихожан делать взносы» 8. В случае, если их призывы оставались без внимания, они прибегали к помощи местного епископа, который со своей стороны оказывал на несознательных горожан влияние. Через несколько лет новая законодательная мера (статут 1563 г.) предписывала в случае безуспешных призывов епископа о внесении горожанами своей лепты в помощь нуждающимся приглашать лиц, «упорно отказывающихся сделать взносы» к мировым судьям, которые «после учтивого убеждения определяют по своему усмотрению сумму, которую эти лица обязаны вносить в приходский фонд» 9.
Статут 1572 г. устранил вмешательство епископа и предоставил право мировым судьям назначать размер еженедельных взносов для лиц, отказывающихся делать «добровольные приношения» 10. На следующем этапе происходит замена добровольных пожертвований и принудительных взносов на общеобязательный налог в пользу бедных, впервые установленный актом 1601 г.
Статут 1601 г. завершил в Англии формирование основ системы организованного государственного призрения, установив ее основные элементы:
• органы призрения;
• средства, в виде налога, идущие на
покрытие расходов по призрению;
• способы и меры призрения.
Последующие десятилетия и столетия
внесли много нового в английское законодательство о призрении бедных, но в основе его до сих пор продолжают лежать принципы, заложенные статутом 1601 г.
Подобное развитие английского законодательства в области призрения бедных, по мнению английских историков и правоведов, объясняется значительным влиянием реформации, в частности, секуляризации 11 монастырского имущества
при Генрихе VIII. Лишив церковь возможности продолжать деятельность в области призрения бедных, государство вынуждено было взять эти функции на себя.
Но это обстоятельство не являлось единственной причиной, повлиявшей на изменение роли государства в вопросах оказания социальной помощи бедным. Не менее важным было и то, что проведенные ранее государством мероприятия в этом направлении, будучи ошибочными по содержанию, создали предпосылки для увеличения количества нищих и бродяг (например, ограничение права нищих на вступление в городские и сельские общины, на заключение между ними браков).
Во Франции, в отличие от Англии, реформация не имела столь значительных последствий. Католическая церковь сохранила свою силу, а её имущество не было конфисковано. Тем не менее в течение XVI в. и во Франции в дело призрения все более проникает светский элемент. Органы городского управления не только издают свои регламенты в интересах борьбы с нищенством, но и создают в своей среде при участии городского населения особые учреждения, задачей которых является установление более или менее правильной организации помощи бедным. Это способствовало усилению конфронтации между органами городского управления и духовенством по поводу оказываемой нищим помощи. Нередко органы городского управления принимают от духовенства все административные функции по управлению различными благотворительными учреждениями. В немалой степени этому способствует и законотворческая деятельность центральной власти в лице королевского правительства. Уже в первой половине XVI в. ряд законодательных актов (эдиктов и ордонансов Франциска I) в корне реформируют систему благотворительных органов, выделяя из них управление госпиталями, богадельнями и другими видами благотворительных заведений12. Такая необходимость была вызвана злоупотреблениями со стороны духовенства и отсутствием контроля за этими учреждениями.
В результате проведенных мероприятий королевская власть устанавливает детальный контроль, который возлагается на светских представителей центрального правительства и местных органов городского управления. Следует заметить, что одновременно с Англией во Франции
сч •
о о о о.
с[ со
о я с о т ф ю
I IО ф
о о сч
о о о
о я с о т ш VO >s о
делаются также попытки к организации приходского призрения и даже принимаются меры к установлению регулярных сборов в пользу бедных (эдикты 1533, 1544, и 1551 гг.) Но эти меры не прижились из-за слабо развитых зачатков местного самоуправления во Франции. Тем не менее с XVI в. и во Франции дело призрения бедных сосредоточивается в руках государства и становится одной из наиболее важных отраслей государственного управления, особенно в эпоху наибольшего усиления центральной власти при Людовике XIV.
Таким образом, во Франции и в Англии наблюдается реформирование системы призрения бедных. Это выразилось, во-первых, в замене церковной системы призрения бедных светской системой; во-вторых, были на практике реализованы мероприятия, направленные на оказание действенной помощи бедным. Однако в отличие от Англии во Франции они получили несколько иное направление. Это объясняется различием как в системе учреждений той и другой страны, так и в менталитете населения этих государств.
С этого момента участие государства в устройстве призрения бедных становится характерной чертой почти всех западноевропейских стран. Пределы и формы этого участия с течением времени подверглись различным модернизациям, более или менее существенным. Интенсивность этого процесса зависела от трансформации подходов в вопросе определения задач и функций государства в деле призрения бедных, опирающихся на результаты научного опосредования общественных явлений данной категории.
Содержание мероприятий по призрению бедных на рубеже XVI—XVII вв., проводимых во Франции, Англии и в целом в Европе, характеризовалось доминированием полицейской функции (установление различных ограничений и запретов) над попечительской.
Начало XVIII в. характеризуется существенным изменением содержания подходов в вопросе организации государства, государственной власти и общественного устройства. Зарождающаяся концепция парламентаризма, теория разделения властей, принцип равенства и достоинства человеческой личности — не могли не отразиться и на отношении к неимущим категориям населения. Так, для оказания помощи лицам, не имевшим определенного места жительства,
стали образовываться общегосударственные фонды. Под влиянием этих идей призрение не только меняет свою направленность, но и принимает значительные размеры. Однако и в Англии, и во Франции это породило некоторые отрицательные явления13. Учреждение в Англии рабочих домов оговаривалось необходимым условием лишения права на общественную помощь тех лиц, которые не желали вступать в эти дома. Эта мера даже самими англичанами считалась негуманной.
Во Франции революционное правительство Робеспьера несколько по-иному пыталось решить проблему оказания помощи бедным. Оно стремилось принять всех бедных на казенное содержание путем организации трудовой помощи. Данный подход, как показали дальнейшие исторические события, также не получил своего развития.
Девятнадцатый век как для Англии и Франции, так и в целом для Европы в деле призрения бедных характеризуется приданием ему все более публичного, общественного характера. В Англии взамен приходов общественного призрения создаются округа; лучшим средством помощи по-прежнему считаются рабочие дома. Преобладающей чертой устройства призрения бедных является широкое применение принципа децентрализации. Главная роль принадлежит органам местного управления, коммунальным учреждениям, причем акцент в их деятельности делается на обеспечение наблюдения, контроля и руководства управлением призрения.
Наиболее законченное и планомерное развитие мероприятий, направленных на обеспечение централизованного управления призрением бедных, было осуществлено в Англии. Этот процесс начался в 1834 г. с назначения особых комиссаров в области призрения. В 1847 г. данный институт трансформировался в центральное управление, которое в 1867 г. стало постоянным государственным учреждением под названием «Poor Law Board». В 1871 г. оно было преобразовано в ведомство местного управления, в ведении которого находилось высшее заведы-вание санитарной и медицинской полицией, строительным и дорожным делом и другими отраслями местного управления 14. Это ведомство имело свою структуру. Возглавлял его президент, состоящий на правах министра и имевший несколько секретарей. Наиболее важными чиновниками управления являлись инспектора-дежурные и инспектора-счетоводы, выполнявшие функции соединительного звена между центральным управлением и местными организациями. Инспектора-дежурные в пределах подведомственного им округа проверяли соответствие деятельности управления по призрению бедных существующим законам и административным предписаниям, изданным местными органами. В их обязанность также входило участвовать в определенных случаях в заседаниях местного управления призрением, контролировать деятельность местных благотворительных учреждений и управлений призрением, а также ежегодно докладывать центральному управлению о результатах ревизии. В обязанность иснпекторам-счетоводам вменялось проведение ревизии хозяйственной деятельности местных управлений и анализ соответствия расходов законам и размерам выделенных средств, а также контроль единообразия ведения книг всеми местными управлениями.
Благодаря этой взаимосвязи инспекторов с местными управлениями и постоянному контролю над их расходами и счетоводством (бухгалтерией), центральное управление всегда имело четкое представление о положении призрения во всем его объеме. Это позволяло в случае необходимости принять меры как в каждом отдельном случае, так и в целом. Такой организацией английская система призрения обязана не только своей законченности и единству, но главным образом тому, что она может подвергаться необходимой реформации со стороны центрального управления.
Во Франции Законом от 15 июля 1893 г. учреждаются в каждой общине под общим руководством администрации департамента учреждения общественного призрения, а в 1896 г. в составе министерства внутренних дел образуется особое управление общественным призрением 15. В его состав, как и в Англии, входят инспектора для осуществления надзора на местах. Для надзора за призрением детей в каждом департаменте имелись специальные органы.
Кроме указанных черт, присущих общественному призрению XIX в., необходимо ещё выделить стремление государства изыскать источники финансирования, способные обеспечить наличие средства для покрытия расходов по призрению. В некоторых государствах сущес16
твовали специальные налоги в пользу бедных. Как было показано выше, в Англии статутом 1601 г. был введен данный налог, причем в дальнейшем он был взят за основу всей системы коммунальных налогов в этой стране. Налог в пользу бед ных существует в некоторых кантонах Швейцарии. В большинстве государств необходимые для общественного призрения средства отчислялись из общего бюджета государственных или коммунальных учреждений.
Существовала и смешанная система финансирования мероприятий по призрению бедных. Так, в Бельгии по закону 1891 г. на помощь благотворительным учреждениям и госпиталям при недостаточности их средств должна приходить община. При этом в Бельгии для целей призрения был создан особый фонд, который пополняется взносами государства и отдельных провинций.
В ряду особенностей постановки дела призрения бедных в XIX в. широкое распространение получил принцип объединения деятельности частных благотворительных учреждений и начато взаимодействие органов частной благотворительности и учреждений общественного призрения. Параллельное существование той и другой форм призрения, их гармоничная деятельность призвана обеспечить наиболее полное достижение общей цели. В результате взаимодействия с государственной (общественной) системой призрения бедных у частной благотворительности появляется возможность направлять свою помощь туда, где она необходима сверх установленного государственного минимума. Благодаря этому была устранена потребность в помощи как в настоящем, так и в будущем.
Следует заметить, что классическим примером этой деятельности являлась, по утверждению историков, деятельность английских организаций благотворительности 17. Именно в Англии в 1869г. началось практическое осуществление указанных выше идей посредством учреждения «Общества для организации благотворительности» 18.
В области разработки в указанный период вопросов общественного призрения и благотворительности следует отметить еще одно важное явление — международные конгрессы, созываемые для обсуждения этих вопросов. Первый конгресс состоялся в Париже в 1889 г. В этом же году состоялся второй конгресс в Жесч
сч •
о о о о.
с[ со
о я с о т ф ю
I IО ф
о о сч
о о о
о я с о т ш VO >s о
неве. Третий был проведен в 1900 г. в Париже, а четвертый — в Милане в 1906 г. Их деятельность была направлена на выработку единой политики в области призрения бедных.
Общей характерной особенностью положения общественного призрения в начале XX., по сравнению с предшествующими эпохами является более ограниченный и определенный взгляд на задачи общественного призрения. Первоначально в мерах призрения видели средство искоренения нищенства как социального явления. Затем они уже не рассматриваются в качестве «панацеи» от нищеты, борьба с которой возможна лишь посредством сложной системы мероприятий экономического характера, направленных на общий подъем материального благосостояния народа. Меры призрения могут иметь лишь значение «паллиатива» 19 в череде мер общего экономического уровня. Э. Мюн-стерберг, один из наиболее авторитетных исследователей проблем общественного призрения и видный практический деятель в этой сфере (он состоял во главе
управления призрением в Гамбурге, а чуть позже — и в Берлине), говоря о соотношении между общественным призрением и общими мерами поднятия благосостояния, замечал: «... призрение бедных между мерами попечения о благосостоянии населения занимает, безусловно, последнее место, и этого не следует ни на минуту упускать из вида. Оно должно заниматься лишь теми, кого попечительные мероприятия общего характера не могли спасти от впадения в нужду и, кто ни с помощью собственных сил, ни с помощью семьи и других близких, не может предотвратить грозящую ему нищету»20.
Само собой разумеется, что в настоящее время мы не можем даже предвидеть того момента, когда социальная защита неимущим стала бы лишней. Поэтому во всех демократических странах создана обширная система мер по ее реализации. Характерным является то, что в начале XX в. социальная защита неимущих не опиралась только на частную благотворительность. Привлекались средства общественных корпораций, граждан и государства.
Литература и примечания
