Особенности законодательного регулирования деятельности Советов в период либерализации общественных отношений в СССР в начале второй половины ХХ В. (1953-1964 гг. )

Смирнова Карина Сергеевна

адъюнкт кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России

Особенности законодательного регулирования деятельности Советов в период либерализации общественных отношений в СССР в начале второй половины ХХ в. (1953-1964 гг.)

В период «оттепели»

Щ (1953-1964 гг.) на союзном уровне не было принято ни одного закона, регулирующего деятельность местных Советов депутатов трудящихся, и последняя осуществлялась на основе Конституции СССР 1936 г., союзных конституциях (повторяющих союзную) и законами, принятыми ранее, которые не противоречили конституционным нормам. мы можем объяснить данное обстоятельство прежде всего тем, что после смерти Сталина шло активное противостояние между различными политическими группировками в борьбе за власть, в котором, как известно, победил Н.М. Хрущев. В дальнейшем Хрущев увлекся глобальными проектами, такими, как принятие новой редакции Программы КПСС, в которой говорилось о строительстве коммунистического общества, причем в обозримом будущем. И на этом фоне местные Советы не представляли собой актуальную проблему, тем более, что они, будучи придатком партийных органов на всех уровнях, исправно выполняли «партийные поручения». Кроме того, нельзя не учитывать те обстоятельства, что после смерти Сталина страна вошла в новое общественно-политическое состояние, перед принятием крупных решений требовались определенные наработки практики.

Однако ситуацию в нормативно-правовом регулировании деятельности местных Советов.

Вместе с тем, не следует расценивать как законодательный застой. Так, в 1957-1959 гг. в большинстве союзных республик были приняты новые Положения о сельских Советах депутатах трудящихся. А в некоторых республиках (Украина, Белоруссия, Азербайджан, Молдавия, Армения, Эстония и Узбекистан) были приняты положения не только о сельских Советах, но и о областных, городских, районных, поселковых Советах.

В этих законодательных актах, например, в Положениях об областном, городском, районном и поселковом Советов депутатов трудящихся, утвержденных постановлением Верховного Совета Узбекской СССР1, прежде всего воспроизводятся основные конституционные принципы построения и деятельности местных Советов как органов государственной власти. В них определяется юридическая база Советов, которые призваны руководствоваться в своей деятельности Советской конституцией, законами, указами, правительственными постановлениями и распоряжениями. В положениях о Советах всесторонне определяются важнейшие направления их деятельности, функции: руководство культурно-политическим и хозяйственным строительство, установление бюджета, руководство деятельностью подчиненных им органов управления, обеспечение охраны государственного и общественного порядка, содействие усилению обороноспособности страны, соблюдение законов и охрана прав граждан.

Новым в указанных законоположениях является то, что в них конкретно перечисляются полномочия Советов депутатов трудящихся по руководству деятельностью подчиненных им учреждений и предприятий, что Советы содействуют работе и наблюдают за деятельностью неподведомственных им учреждений, предприятий и организаций, находящихся на подвластной и территории; имеют право заслушивать доклады их руководителей, рекомендовать им мероприятия по дальнейшему улучшению работы, а в необходимых случаях ставить вопрос об их работе перед соответствующими вышестоящими органами. Советы разрешают в пределах своих прав все вопросы местного значения, обсуждают вопросы республиканского и общесоюзного значения и представляют свои предложения в вышестоящие органы; они содействуют осуществлению мероприятий, проводимых государственными органами и общественными организациями на территории, подведомственной Советам.

Оценивая такого рода законодательные акты союзных республик о местных Советах, следует заметить, что детальная регламентация прав и обязанностей областных, районных, городских, поселковых и сельских Советов, предусмотренная соответствующими Положениями о них, является достоинством нового республиканского законодательства о Советах. Однако в этих Положениях не приводится с достаточной последовательностью четкого разграничения, с одной стороны, прав, а с другой обязанностей тех или иных Советов. Если права Советов очерчены сравнительно полно, то обязанности их определены весьма кратко, недостаточно. Лишь пристальный анализ может позволить выявить соотношение прав и обязанностей, которыми наделен Совет соответствующего звена. Более того, в новых Положениях о Советах чаще всего определяются их полномочия как единство прав и обязанностей и менее разграничиваются права как гарантированные законом возможности и обязанности, как обусловленная законом для них необходимость действовать соответствующим образом в каждом важном случае.

Недостаточно также новыми Положениями о Советах очерчиваются взаимные права и обязанности Советов и их исполнительных комитетов, что могло породить смешение функций этих органов, случаи подмены сессионного порядка работы Совета деятельностью их исполнительных комитетов. Представляется также незавершенным и определение правового положения депутатов местных Советов в новом республиканском законодательстве, поскольку круг прав и обязанностей депутатов, вытекающих из их многообразной практической деятельности, далеко не исчерпан. Например, отсутствуют указания на право депутата присутствовать на заседаниях различных государственных учреждений и общественных организаций с совещательным голосом и его право на вход во все учреждения и организации, расположенные на территории данного Совета. Ничего не сказано в новых Положениях о местных Советах по поводу депутатских групп, практически организуемых во многих случаях как на предприятиях, так и в избирательных округах.

По ряду позиций новые Положения о местных Советах сделали даже шаг назад по сравнению с предшествующими законодательными актами. Так, в Положении о городских Советах, утвержденном Постановлением ВЦИК 20 января 1933 г., достаточно широко определялись задачи городских Советов в области государственного советского строительства, в том числе: руководство подготовкой и проведением выборов в Советы; привлечение массовых организаций трудящихся к постоянному участию в государственном управлении; борьба с бюрократическими извращениями в государственном и кооперативном аппарате; принятие мер к улучшению состава работников государственного аппарата; организация через учреждения рабоче-крестьянских инспекций совместно с профсоюзами шефства фабрик и заводов над учреждениями и организациями законов, постановлений и распоряжений вышестоящих органов и городского Совета; наблюдение за деятельностью добровольных обществ и обеспечение активного участия их в социалистическом строительстве и др1.

Что касается РСФСР, то там соответствующие положения о местных Советах были приняты позже остальных республик, и уже за пределами хронологических рамок «оттепели» (8 апреля 1968 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР было утверждено Примерное положение о сельских, поселковых и районных Советах, тогда же был принят Указ Президиума Верховного Совета СССР «Об основных правах и обязанностях сельских и поселковых Советов депутатов трудящихся», а 19 марта 1971 г. «Об основных правах и обязанностях районных в городах Советов депутатов трудящихся»).

Однако в литературе указывается, что именно опыт российских местных Советов во многом определил содержание будущих законов о мес1 СУ РСФРСР 1933. № 29. Ст. 103.

тных Советах. Так, Омский городской Совет депутатов трудящихся для подготовки своих решений и контроля деятельности горисполкома горсовет избирал постоянные комиссии: 1) плановобюджетную; 2) по социалистической законности и охране общественного порядка; 3) по делам молодежи; 4) по строительству; 5) по жилищнокоммунальному хозяйству; 6) по благоустройству и озеленению; 7) по транспорту и связи; 8) по бытовому обслуживанию; 9) по промышленности и производству товаров народного потребления; 10) по народному и профессионально-техническому образованию; 11) по здравоохранению и социальному обеспечению; 12) по вопросам труда и быта женщин, охране материнства и детства; 13) по охране природы, по культуре; 14) по физической культуре и спорту1. Исполнительный комитет Омского городского Совета депутатов трудящихся (горисполком) избирался на первой сессии горсовета в составе председателя, четырех заместителей, секретаря и девяти членов. Горисполком действовал на основе принципа «двойного подчинения», т.е. непосредственно подчинялся избравшему его Совету и исполкому вышестоящего Совета (в данном случае - Омскому облисполкому). Отделы и управления исполкома также действовали на основе принципа «двойного подчинения», т.е. непосредственно подчинялся избравшему его Совету и исполкому вышестоящего Совета (в данном случае - Омскому облисполкому). Отделы и управления исполкома также действовали на основе принципа «двойного подчинения». Кроме того, было еще, конечно, подчинение партийным органам. Горисполком выполнял следующие основные функции:

Эти и другие положения будут восприняты потом указанными выше российскими законами о местных Советах. В целом же принятые в ряде союзных республик законы о местных Советах и опыт их деятельности, особенно в РСФСР, существенно повлияли на содержание реформы местных Советов, осуществленной в конце 1960-х - начале 1970-х гг., и прежде всего в части расширения полномочий Советов и определенной демократизации их деятельности.