Спросить
Войти
УДК: 93/94: 930
Саран Александр Юрьевич - кандидат исторических наук, доцент, старший научный сотрудник кафедры истории и международных отношений, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ, Среднерусский институт управления - филиал (Российская Федерация, г. Орёл), е- mail: asaran1958@yandex.ru
ИСТОРИЧЕСКИЙ ОПЫТ АДМИНИСТРАТИВНО- ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО ДЕЛЕНИЯ И
РЕФОРМА 1923-1934 ГГ. В СССР
Целью статьи является исследование влияния реформы административно- территориального деления на региональные процессы в СССР в 1923-1934 гг. Определяется роль окружного звена в системе управления регионом на примере Центрально- Черноземной области и значение ликвидации округов для судьбы регионального звена - мега- областей. Результаты исследования могут быть использованы при подготовке управленческих решений по внесению изменений в действующую систему административно-территориального деления и соотношение полномочий региональной и местной власти.
SARAN A. Y- Candidate of Historical Sciences, Associate Professor, Senior Researcher of the Department of History and International Relations, Central Russian Institute of Management - a branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Russian Federation, Orel), e-mail: asaran1958@yandex.ru
THE HISTORICAL EXPERIENCE OF THE ADMINISTRATIVE- TERRITORIAL DIVISION AND THE REFORM OF 1923- 1934 IN THE USSR
The purpose of the article is to study the impact of the reform of administrative- territorial division on regional processes in the USSR in 1923- 1934. The role of district level in the regional management system is determined by the example of the Tsentralno- Chernozemny
region, and the importance of the elimination of districts for the fate of the regional level- mega - regions. The results of the study can be used in the preparation of management decisions to amend the existing system of administrative- territorial division and the ratio of powers of regional and local authorities.
Административно-территориальная реформа 1923 -1934 гг. кардинальным образом изменила систему регионального и местного уровней управления в Советском Союзе. Рассмотрим ее в контексте исторического опыта российской государственности.
Древнерусское государство начинает формироваться в конце IX в. на перекрестке торговых путей. Племена и племенные союзы объединяются княжеской властью, которая разными способами подчиняет себе местные элиты. Раздробление древнерусского государства в XIII в. происходит в условиях господства Рюриковичей во всех регионах Древней Руси и ослабления позиций местных элит. Монгольское господство в 1237- 1480 гг. усиливает тенденции централизации, закрепляемые позднее Иваном IV (1530- 1584) в упорной борьбе с боярством. В этой борьбе растет и укрепляется служилое сословие - дворянство, зависимое от Центра и мобильное. Состав местных элит становится в большей степени переменным. Однако лишь новое административно-территориальное деление страны, введенное Петром I (1672-1725), позволило изменить сложившиеся геополитические границы земель России. В сочетании со
строительством нового аппарата центральной власти монарх в 1708 г. разделил страну на 8 губерний, во главе которых поставил самых доверенных людей - А.Д. Меншикова, Т.Н. Стрешнева и др. За пять последующих лет число губерний возросло до 12, а к 1725 г. до 14. В 1719 г. для удобства оперативного управления каждая губерния разделяется на провинции, а провинции делятся на дистрикты. Провинций получилось по всей России 50. Екатерина II (1762-1796) разделила имеющиеся губернии и создала на завоеванных землях новые, доведя к концу 18 в. общее число до 51 губернии, делились же губернии теперь на округа и уезды (около 500 уездов во всей России). За основу нового деления принимается численность населения: по 300 тыс. ревизских душ в губернии и 20 тыс. в уезде. Каждые две губернии соединялись в наместничество.
В XIX в. вновь появляется национальный принцип административного деления в дополнение к количественному - на национальных окраинах создаются генерал-губернаторства (великое княжество Финляндское, царство Польское и еще 5). Число губерний к началу 20 в. доходит до 1011.
Отмечается, что «распад Российской империи в ходе I Мировой войны 1914-1918 гг. и революций 1917 г. привел к новому витку административно-территориальных реформ в нашей стране. Уже после Февральской революции 1917 г. волость перестала быть единицей управления и стала единицей всесословного самоуправления населения. В результате стихийных захватов крестьянами помещичьих и государственных земель летом-осенью 1917 г. волости в России стали дробиться. А в декабре 1917 г. - уже новая, коммунистическая власть в лице НКВД РСФСР издает обращение ко всем Советам «Об организации местного самоуправления», в котором обязывает немедленно приступить к новой перестройке административно-территориального деления страны.1 В январе 1918 г. уже правительство - Совет народных комиссаров (СНК) РСФСР издает постановление, предоставлявшее местным Советам право самостоятельного внесения изменений в административно-территориальное деление (АТД). Появляется новая низшая единица АТД - группы населенных пунктов в волостях объединялись теперь под началом сельских Советов. Таким образом, складывается следующая четырехуровневая система АТД: губерния - уезд - волость -сельсовет. Конституция РСФСР 1918г. закрепляет это положение законодательно»2.
На VIII Всероссийском съезде Советов, который проходил в декабре 1920 г., было предложено ускорить работу региональных органов власти по введению нового административного деления на основе «экономического тяготения регионов».
А в 1923 г. XII съезд ВКП(б) рассмотрев положения доклада о ходе районирования, отметил в отдельной резолюции, что новым политическим и экономическим потребностям страны старое административно-территориальное деление уже не соответствует. На территории Соеветского Союза, который был образован 30 декабря 1922 г., с 1923 г. начал реализовываться план нового районирования страны. Старая структура административного деления постепенно заменялась на новую, которая разрабатывалась особой Административной комиссией ВЦИК и Госпланом3. Смысл реформы состоял в том, чтобы полностью заменить старые и относительно небольшие губернии на огромные области, границы которых совпадали бы с границами экономических районов, выделенных специалистами Госплана. Реформа предусматривала упразднение как губерний - административно-территориальных единиц высшего уровня, так и уездов с волостями -ATE среднего и низшего уровня. Новосо-зданные области взамен уездов делились на более крупные звенья, которые были названы округами, которые делились на
районы вместо прежних волостей. Сельсоветы оставались низшим звеном административного деления.
Смена руководства происходила на фоне развития с 1921 г. новой экономической политики, частичного восстановления рыночных отношений в стране и сворачивания чрезвычайных мер управления населением.
В качестве первых двух областей для опыта реформы АТД по районированию использовались промышленный Урал и сельскохозяйственный Северный Кавказ. В 1923 г. была создана Уральская область, разделенная на округа и районы, а в 1925 г. образован Северо-Кавказский край с таким же внутренним делением на ATE. Вскоре создаются Сибирский край (1925), Дальневосточный край (1926), Ленинградская область (1927), Московская область (1929), Ивановская область (1929) и другие.
В ходе реформы АТД 1923 -1929 гг. исчезли уезды (в прибалтийских республиках Советского Союза это произойдет лишь в 1949-1950 гг.). Кроме того, начавшееся с 1923 г. укрупнение волостей практически ликвидировало разницу между волостью и уездом на большей части территории СССР, в результате чего ATE низшего уровня окончательно становится сельсовет.
В случае, если в составе нового образования имеются национально-автономные объединения, оно называется не область, а край. При этом каждая новая область или
край объединяют несколько старых губерний. В ходе реформы промежуточное административное звено - округ - в 1930 г. упраздняется и остается деление СССР на союзные республики, последние - на области или края с районами. Кроме них, образуются национальные автономные республики, области, округа, районы и сельские советы1. То есть по-прежнему сохраняются появившиеся в XIX в. два подхода - количественный и национальный.
Термин «Центрально-Черноземная область» вводится в официальный оборот в 1919 г. в документах Государственной плановой комиссии, которая проводит условное экономическое районирование Советского Союза. В этом же плане в июне 1924 г. к вопросу подходит и первая областная конференция по изучению производительных сил ЦЧО. Правда, некоторые участники во главе председателем воронежского губисполкома С.П. Агеевым выступили и за создание новой административной единицы с тем же названием2. Они предлагали полное объединение Воронежской, Курской, Орловской и Тамбовской губерний с присоединением частей Брянской, Пензенской, Рязанской, Саратовской, Тульской и Царицынской губерний. В ноябре создается организационное бюро ЦЧО с плановой комиссией, начинается издание журнала «Народное хозяйство ЦЧО», выпускается даже карта планируемой Центрально-Черноземной области.
Однако осенью 1925 г. против планов создания ЦЧО с центром в Воронеже выступило руководство Орловской губернии. Они предложили организовать Северо-Черно-земную область из Орловской, Брянской, Курской, Рязанской и Тульской губерний. Острая борьба в руководстве ВКП(б) не позволяла ссориться с региональными элитами и занимать в конфликте губерний одну сторону. Поэтому в мае 1926 г. ВЦИК РСФСР принимает решение о ликвидации оргбюро ЦЧО и 16 июня оно вместе с плановой комиссией было расформировано.
Как отмечается, «Совместным постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 14 мая 1928 г. были образованы сразу три новые области - Центрально-Черноземная, Средне-Волжская и Нижне-Волжская области. В состав Центрально-Черноземной области вошли упраздненные с этого момента Орловская, Воронежская, Курская и Тамбовская губернии, дополнительно были включены два уезда Тульской губернии и большая часть Ранненбургского уезда Рязанской губернии, центром ЦЧО стал г. Воронеж. Площадь Центрально-Черноземной области составила 191.941 кв. км, а численность населения на год образования -11 824 800 чел.,
позднее она значительно превысила 12 млн. чел. На первых порах московское руководство решило сохранить губернское управленческое звено. Если воронежское оргбюро ЦЧО в 1925 г. предлагало упразднить губернии и на выпущенной тогда карте уничтожило губернские границы, то секретариат ЦК ВКП(б) 23 апреля 1928 г. принимает решение о районировании Центрально-Черноземной области, в котором наряду с созданием областных структур, предусматривается перевод губернских в статус окружных и сохранение районных»1. При такой схеме создания области ее руководство формировалось независимо от губернских элит центральными властями.
ВКП(б)1. Через Центральный Комитет проходят практически все персональные назначения руководителей: облсовнархоза и банковских структур, членов облпартбюро и заведующих отделов обкомом ВКП(б), председателя облсуда и редактора областной газеты «Новая деревня»2. Особое значения в предстоящих переменах в Центральной России будут играть репрессивные органы и партийное руководство тщательно подбирает кандидатуры на руководство Постоянным представительством ОГПУ по ЦЧО. 16 марта 1928 г. И.А. Апетер освобождается от работы на должности председателя ОГПУ Крыма, а 25 мая коллегия ОГПУ просит ЦК ВКП(б) утвердить его начальником отдела ОГПУ по ЦЧО3. Иван Андреевич справляется с задачей создания аппарата постоянного представительства ОГПУ, но к началу массовых репрессий против крестьян в 1930 г. его заменяют на H.H. Алексеева. А после завершения раскулачивания постановлением ЦК ВКП(б) от 23 мая 1932 г. назначается новый постоянный представитель -С.С. Дукельский.
В составе Центрально-Черноземной области оказываются Воронежская, Курская, Орловская и Тамбовская губернии. Дополнительно в ее состав вошли два уезда Тульской губернии и большая часть Ранненбург-ского уезда Рязанской губернии. Из Орловской губернии были образованы два из 11 округов - Орловской и Елецкий; в Орловский вошли 16 из 178 районов ЦЧО.
Площадь мега-области составила 192 ООО км кв., а численность населения в 1932 г. достигала 12 186 ООО жителей4.
Последним шагом этой реформы административно-территориального деления страны стало постановление президиума ВЦИК от 14 января 1929 г. о полной ликвидации губерний и создании областей и краев на оставшейся части страны - в Центре и на Европейском Севере. В этот день были образованы последние мега-области -Западная, Ивановская Промышленная, Нижегородская, Центрально-Промышленная области, а также Северный край.
Отметим,что, «проведение административно-территориальной реформы в 1923 -1929 гг. точно совпало с периодом наиболее ожесточенной борьбы за политическую власть в стране после ухода Ленина. В группировке Зиновьев-Каменев-Сталин к 1925 г. на первый план выдвинулся ее младший член - Иосиф Сталин, Лев Троцкий лишился в том же году своей главной опоры - Красной Армии, потеряв должность народного комиссара по военным и морским делам, в 1927 г. был отправлен в казахстанскую ссылку, а в 1929 г. вообще выслан за рубеж и позднее убит агентом советской разведки. Бывшие союзники Сталина сами подверглись репрессиям и превратились в политические «тени», игравшие второстепенные роли в жизни страны и компартии. В руководстве страны именно в
Первая административно-территориальная реформа советского периода оставила в стране лишь 23 единицы высшего звена АТД вместо 82, существовавших в 1923 г. Полностью были ликвидированы губернии, а также уезды и волости. Теперь стало 6 областей, соответствующих экономическим районам, определенных Госпланом. А также 7 краев, сформированных по национально-территориальному принципу. Эти преобразования новой «революционной» власти были чрезвычайно похожи по замыслу на петровские реформы начала XVIII в., воссоздавая в 1-й половине XX в. крупные ATE - мега-области, напоминающие по своим размерам, а отчасти, и по
очертаниям петровские губернии образца 1708 г.
Можно сказать, что «полное преобразование системы административно-территориального деления страны - смена ATE высшего уровня с губернии на области, средних - с уездов на районы, кардинальное изменение границ регионов и смена самого репертуара (названий), выражаясь библиографическим языком, регионов, вот основное содержание реформы АТД 1923 -1929 гг. Проведение реформы на фоне общеизвестной ныне острой политической борьбы в руководстве страны, казалось бы, явно указывает на взаимосвязь этих двух процессов. Однако не для всех подобные причинно-следственные связи и в настоящее время представляются очевидными. Так, рассматривая образование ЦЧО как изолированный процесс, автор опубликованной в Белгороде статьи, утверждает, что создание Центрально-Черноземной области было призвано решить «проблемы культурно-хозяйственного подъема», ведь «сходными для 4-х губерний [Курская, Воронежская, Тамбовская и Орловская - A.C.] показателями характеризовалась общая культурная отсталость края»2. Даже оставляя в стороне довольно сомнительный пассаж об отсталости Центрального Черноземья, сразу возникает вопрос к этому автору, а для чего же тогда было реорганизовывать все остальные регионы страны, раз у них2 Прокофьева Е.Ю. Из истории районирования территории Центрально-Черноземной области (ЦЧО) // Научные ведомости БелГУ. Серия: История. Политология. Экономика. Информатика. 2008. - № 1. - С. 37.
то, в отличие (по мнению белгородского автора) от Центральной России, все было в порядке с «культурно-хозяйственным подъемом». Одним словом, рассмотрение любого вопроса вне контекста эпохи, без сравнения со сходными явлениями, а уж тем более - вне общего процесса, к которому принадлежит анализируемое явление, может привести к надуманности, оперированию бездоказательными штампами, стереотипами и, скорее, отдалить от истины, чем приблизить к ней»1.
Сразу после завершения первой фазы реформы встал вопрос о разукрупнении только что созданных гигантских по своим размерам регионов. Разукрупнение мега-областей в СССР проходило в несколько этапов: 1) размельчение Дальне-Восточного края на области в 1932 г.; 2) разделение ряда краев и больших областей на меньшие по размерам области в 1934 -1935 гг.; 3) полное раздробление всех больших областей и краев, которые были образованы в 1925 -1929 гг., что было произведено за период с 1936 по 1938 гг.
Одновременно было решено окончательно отказаться от окружного звена административно-территориального деления, округа в основном были ликвидированы во второй половине 1930 г., хотя несколько округов на окраинах СССР просуществовали и даже создавались вновь вплоть до 1946 г. Процесс разукрупнения был начат уже летом 1930 г. ЦИК и СНКСССР приняли
Приемом, который применили работники облисполкома ЦЧО в отношении совершенствования аппарата райисполкомов, стало решение создать образцовую структуру в одном из более чем полутора сотен районов Центрально-Черноземной области. В начале 1930 г. началась работа «по организации показательного аппарата Бобровского районного исполкома». Прежде всего, районное звено решено было укрепить хорошими работниками из расформированных окружных структур. Кроме того, постановлением президиума облисполкома ЦЧО от 10 мая 1931 г. было решено «выделить Бобровскому РИКу 12.000 рублей на приведение здания в надлежащий вид и техническое оборудование»3. Эти решения показывают, что в Бобров вскоре предполагалось привезти руководителей из других районов области для распространения положительного опыта экспериментального райисполкома. И первое впечатление у приезжих было бы связано с прекрасным внешним видом Бобровского райисполкома.
Областной прокурор Козловский в 1933 г. прямо сообщал в обком ВКП(б), что «руководить 144 прокуратурами районов некому».
Выход из такой чрезвычайной ситуации Козловский предлагал нестандартный, он считал, что нужно ввести должность «секторный прокурор». За образец бралось секторное устройство органов ОГПУ и милиции. Да и границы секторов предлагалось взять у чекистов, разместив по 7 прокурорских работников в Тамбове для обслуживания 18 прилегающих к нему районов, в Орле (12 районов), в Курске (17 районов), Ельце (16 районов), Борисоглебске (13 районов), Белгороде (13 районов), Усмани (17 районов), Острогожске (20 районов) и Старом Осколе для 14 районов. Все это сильно напоминало восстановление окружных прокуратур, упраздненных в 1930 г. вместе с округами. Понимая эту нетактичную для высшего руководства, но естественную аналогию, Козловский специально оговаривал, что он «не дает оснований предполагать, что областная прокуратура думает возродить ликвидированные округа1. Однако объективное положение дел заставляло прийти к мысли, что управление мега-областью по системе «областной центр - районы» без какого-либо промежуточного звена было практически затруднено громоздкостью образовавшихся прямых связей. Конечно, этот вывод относился не только к системе прокурорского надзора ЦЧО, но и ко всей организации власти.
По мере преобразований проводилась и некоторая коррекция в отдельных положениях административно-территориальной
истории Воронежской области (Далее - ГАОПИ ВО). Ф.2. Оп.1. Д.2.590. Л. 9- 10._
реформы. Так, «Президиум облисполкома Центрально-Черноземной области 31 декабря 1930 г. принял постановление о новом принципе деления районов на категории в зависимости от числа жителей. По решению президиума ВЦИК от 17 июня 1934 г. ЦЧО разделили на две части: Воронежскую область (84 района) и Курскую область (60 районов)2. В состав Курской области вошла территория бывшей Орловской губернии, за исключением Елецкого, Становлянского и Красненского районов, которые достались Воронежской области. Западная часть бывшей Орловской губернии в это время еще оставалась в составе Западной области. В ходе реформы АТД 1923-1929 гг., помимо превращения губерний в огромные области, было проведено и районирование. Эта реформа проводилась в противоположном направлении - каждый из уездов дробился на несколько районов. По своим размерам новые ATE среднего уровня - районы были в 3-4 раза меньше прежних уездов, хотя за рядом из них были сохранены прежние названия. Как некая усредняющая линия реформы 1923-1929 гг. выступает создание промежуточной ATE среднего уровня -округа, который по своим размерам меньше прежней губернии или современной области, но больше уезда или района. Территория бывшей Орловской губернии оказалась разделенной на два округа - Орловский и Елецкий округа Центрально-Черноземной области. Ликвидация этого промежуточного
звена между областью и районами в 1930 г. выявила одну из причин нежизнеспособности мега-областей, и стало одной из причин их расформирования в предвоенные годы»1.
Таким образом, складывается новая периодизация региональной истории Центрального Черноземья России, определяющаяся ключевыми процессами - началом в 1923 г. общегосударственной реформы административно-территориального деления, которая сопровождалась реформированием региональных и местных органов управления, объединением нескольких губерний в мегаобласти, заменой структуры управления, основанной на вертикали губерния - уезд - волость - сельсовет, на новую вертикаль - область - округ - район -сельсовет, с преобразованием внутренних границ и реформированием аппарата управления. В 1923 - 1927 гг. в губерниях Центрального Черноземья шла подготовка к этой реформе, сопровождавшаяся борьбой региональных элит и частичными административно-территориальными преобразованиями. В 1928 - 1934 гг. Воронежская, Курская, Орловская и Тамбовская губернии были ликвидированы вместе с их органами власти, а на территории расформированных регионов была образована Центрально-Черноземная область с совершенно новым административно-территориальным делением, определившая своим появлением, развитием и ликвидацией самостоятельный период локальной истории Центрального Черноземья. Этапы этой периодизация отличаются от периодов, на которые традиционно разделяется история страны, в которой обычно выделяются НЭП (1921 -1929 гг.), сплошная коллективизация и форсированная индустриализация (1929 -1941 гг.).
Помимо указанных аспектов, в соответствии с новым административно-территориальным делением меняется и структура социума в регионе. Общество, будучи территориально структурировано административно-политическим делением, вынужденно меняется вместе с реформированием АТД. На месте самостоятельных социумов четырех губерний, начинает складываться более крупная региональная общность на базе Центрально-Черноземной области. Это приводит, в частности, и к изменению во взаимоотношениях региональных властных структур с обществом и общественными организациями. Эти взаимоотношения, в частности, определялись тем, что представители прогосударственных общественных организаций были в значительной степени интегрированы в партийно-государственные органы власти, а руководители региональных органов власти сами являлись членами общественных организаций. Так, партийный руководитель Центрально-Черноземной области И.М. Варей1 Саран А.Ю. Большая Орловщина. История административных границ. (1566-2012). Орел: Изд-воОрел-ГАУ им. Н.В. Парахина, 2013. С.53-54._
кис входил в состав руководства регионального отделения Общества старых большевиков. То есть, здесь имеет место один из видов взаимоотношений региональной власти и общественных организаций, а именно - их взаимопроникновение.
Вместе с тем, следует отметить и увязку реформы государственного аппарата в регионах с проведением таких крупных преобразований, как сплошная коллективизация и форсированная индустриализация. В Центральном Черноземье такая взаимосвязь особенно наглядна, поскольку ЦентральноЧерноземная область образуется за год до «великого перелома» и ликвидируется через год после окончания сплошной коллективизации.
В целом, реформа административно-территориального деления в СССР 1923 -1934 гг., если рассматривать ее в контексте исторического опыта преобразований российской государственности, представляла собой новую попытку найти оптимальное соотношение властных полномочий между регионами и центральной властью. Укрупнение регионов в 1923 -1930 гг. приводило к укреплению региональных элит и росту их влияния на положение дел в стране. Это было необходимо для проведения масштабных политических, экономических и социальных преобразований в стране. Сразу же после завершения сплошной коллективизации и начала форсированной индустриализации центральная власть укрепляет свои позиции путем дробления регионов на более мелкие административно-территориальные образования.
Библиография:
З.Коржихина Т.П. История государственных учреждений СССР. М.: Высшая школа, 1986.-399 с.
б.Саран А.Ю. Большая Орловщина. История административных границ. (1566 -2012). Орел: Изд-во ОрелГАУ им. Н.В. Пара-хина, 2013.-296 с.
References:
