Спросить
Войти
Долгов Александр Александрович
соискатель кафедры теории и истории государства и права Кубанского государственного аграрного университета _____________________________________(тел.: 89184833729)
Социально-правовая характеристика института государственной (гражданской) службы в первой половине Х1Х в.
В статье, в частности, анализируются правовая база гражданской службы, материальнобытовые условия присутственных мест, социальный состав служащих.
A.A. Dolgov, post-graduate of the chair of the theory and history of state and law of the Kuban State agrarian University; tel.: 89184833729.
The social and legal institute characteristic the public (civil) service in the first half of the XIX century
In article, in particular, the legal base of civil service, material living conditions of offices, social composition of employees are analyzed.
Системные основы государственной службы в России заложил, как известно, Табель о рангах 1722 г. В него были включены 94 наименования гражданских и воинских должностей, отнесенных к 14 классам. Каждый чиновник должен был пройти определенные ступени бюрократической лестницы, если удовлетворяло качество его службы. В Табель о рангах постоянно вносились изменения. Менялся некоторым образом и менталитет служащих российской бюрократии. Рассмотрим некоторые социально-правовые аспекты института государственной службы (гражданскую ее составляющую) в первой половине Х!Х в., учитывая, что в этот период стали воздаваться непосредственные предпосылки для последующих либеральных общественно-политических изменений и в России был смягчен режим абсолютизма, а вместе с ним были трансформированы правовые основы и условия «государевой» службы.
Прежде всего отметим, что уже в самом начале Х!Х в., вместе с воцарением Александра I, произошел ряд существенных государственных преобразований. В 1801 г. был учрежден Непременный совет (позже трансформированный в Государственный совет), заменивший собой Совет при императорском дворе Екатерины II и Павле I. В первой половине Х!Х в. создавались и особые органы: Соб-
ственная Его Императорского Величества Канцелярия, Третье отделение Канцелярии (орган политического сыска). Как отмечается в литературе, образовывались и не имеющие непосредственного отношения к государственному управлению органы, например, Свита Его Императорского Величества, которая насчитывала при Николае II около 400 человек [1]. Манифестом от 8 сентября 1802 г. в России учреждаются министерства в качестве органов центрального управления определенной отраслью на всем пространстве империи. Всего тогда было создано 8 министерств, между которыми были поделено руководство сохранившимися еще коллегиями и заменившими некоторые из них канцеляриями и департаментами. Важнейшими органами считались министерства внутренних дел, финансов, коммерции и народного просвещения. Позже институт министерств был значительно укреплен и сути своей сохраняется до сих пор. В указанных (высших) учреждениях несли гражданскую службу преимущественно представители дворянства, но и их состав свидетельствуют о неоднородности в социальном, имущественном и образовательном отношении. Помимо этого, значительная часть служащих сосредотачивалась в губерниях и городах, а там, как будет показано ниже, соотношение социальных групп служащих было несколько иным.
В зависимости от "высоты" ступени в табельной лестнице принято было деление гражданских служащих на группы. К высшей относили чиновников 1-5 классов (канцлер или действительный тайный советник 1 класса, действительный тайный советник, тайный советник, действительный статский советник и статский советник), к средней группе - чиновников 6-8 классов (коллежский советник, надворный советник и коллежский асессор), к низшей - 9-14 классов (титулярный советник, коллежский секретарь, корабельный секретарь, губернский секретарь, провинциальный секретарь и коллежский регистратор) [2] и к четвертой группе - канцелярских служителей, имевших свою "табель о рангах": канцелярист, подканцелярист и копиист [3]. Первую группу чиновников составляла высшая бюрократия: в столицах это члены Государственного совета, министры, сенаторы, директора министерских департаментов; в губерниях - генерал-губернаторы, губернаторы, вицегубернаторы, председатели казенных палат, председатели палат уголовного и гражданского суда. Среднее звено правительственного аппарата представляли чиновники 6-8 классов, занимавшие должности советников центральных и губернских учреждений, начальников отделений департаментов министерств, полицмейстеров, градоначальников, губернских прокуроров, судей. Именно они составляли ядро губернской администрации. Самой многочисленной была третья группа - чиновники 9-14 классов. В высших и центральных учреждениях (Сенат, министерства, ведомства и др.) они занимали низшие исполнительные места, но в масштабе уездной власти, пирамиду которой венчала должность городничего (9 класс), - играли решающую роль, будучи уездными судьями, казначеями, землемерами, заседателями и всесильными секретарями [4]. Канцелярские служители, составлявшие четвертую группу, не имели классных чинов и использовались для технической работы, прежде всего для переписки бумаг.
Как раз к двум последним группам и принадлежало подавляющее большинство гражданских служащих. В целом представление о чиновничестве первой трети XIX в. дают сведения о составе петербургских учреждений. В 1832 г. в столице было 13528 чиновников и канцеляристов. Из них низшие чины (9-14 классов) составляли 54 %, а канцелярские служители - 25 % [5]. Известны общие данные
о численности российских чиновников в середине XIX в. Так, в 1857 г. на гражданской службе состояло 122212 человек, в том числе 70446 чиновников 9-14 классов (57,6 %) и 32073 канцелярских служителей (26,2 %), что составляло около 84 % всех служащих (102519
человек). Очевидно, что в местном управлении , которое по числу низших штатных должностей превосходило центральное, этот процент был еще выше. Что касается социального их состава, есть основания предполагать, что в правительственном аппарате по-прежнему
преобладали недворяне [6] (в отличие от категорий служащих более высокого ранга).
Следует заметить, что в начале ХЖ в. стало заметным стремление высшей исполнительной власти установить более точную процедуру реализации властных полномочий чиновниками. Так, А.М. Сперанский отмечал, что «ни один деспот не может управлять всеми лично», в связи с чем призывал в целях обеспечения надлежащего управления «ввести закон на место произвола». Эта мысль нашла отражение во «Введении к уложению государственных законов», где, в частности, указывалось: «никто не обязан отправлять личную службу иначе, как по закону, а не по произволу другого» [7]. По представлению Сперанского, в целях проверки знания законов чиновниками был издан Указ от 6 августа 1809 г. «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в Коллежские асессоры и Статские советники» [8]. Вместе с тем положения соответствующих императорских Указов от 16 августа 1802 г. «О непреступлении губернаторами пределов власти, назначенных законами» [9] и от 3 июня 1837 г. «Общий наказ гражданским губернаторам» [10] в условиях самодержавия имели во многом формально-декларативный характер. Это было обусловлено высочайшей степенью самовластия монарха в условиях унитарного государства, когда ярко проявлялась тенденция к бюрократической централизации управления в империи. Не случайно проект Государственной уставной грамоты Российской империи, имевшей одной из основных целей модернизацию государственного управления на началах законности и сдерживания абсолютной власти, в итоге не получил одобрения [11], хотя, нельзя не признать, эта тема Александра I занимала довольно серьезно.
В организации государственной службы в рассматриваемый период важным шагом стала кодификация соответствующего законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской. Он был подготовлен к 1832 г., а уже спустя два года, в 1834 г., в его развитие Николай I подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Этим Положением были установлены сроки выслуги лет в зависимости от различных критериев: за добросовестную и положительно оцененную службу; за отличие в процессе осуществления службы. В зависимости от первого критерия представление до чина коллеж-
ского советника рассматривалось в Сенате. Верховная власть представляла к повышению в чине служащих за особые отличия. При этом в соответствии с указанным Положением строго выдерживалась последовательность получения новых чинов и в прохождении службы. Производство в чины, минуя получение очередного чина, не допускалось [12]. Новый порядок чинопроизводства состоял в том, что при успешной службе и «доброй нравственности» служащие приобретали право на очередной чин за выслугу лет. Положение предусматривало разделение лиц, имевших по закону право на работу в государственном аппарате, на три разряда: 1) окончившие курс наук в высших учебных заведениях; 2) окончившие курс наук в средних учебных заведениях; 3) «не имеющие аттестатов ни тех, ни других из означенных учебных заведений». Для каждого из этих видов чиновников определялись свои сроки в системе чинопроизводства. Так, лица, которые находились на уровне чиновников третьего разряда, имели право прохождения службы чиновников второго, а позднее и первого разрядов только после сдачи необходимых экзаменов. Служащие, окончившие средние учебные заведения, относились ко второму разряду и при поступлении на гражданскую службу имели право получить классный чин. Но службу они начинали в качестве канцелярского служащего и получали чин 14 класса [13]. С 1836 г. все дела по надзору за службой гражданских чиновников были сосредоточены в
I отделении Собственной его императорского величества канцелярии.
А 5 сентября 1846 г. по распоряжению Николая I в I отделении Собственной его императорского величества канцелярии был учрежден Инспекторский департамент гражданского ведомства [14]. При представлении служащих к производству в чины за отличия их начальники могли ходатайствовать о назначении им старшинства в испрашиваемых чинах с соблюдением следующих правил: назначение полного старшинства по срокам за отличие допускалось только в тех случаях, когда лица, получившие чины, между сроком выслуги и временем пожалования не удостоились другой награды; назначение старшинства не считается обязательным в отношении всех вообще чиновников, производимых в чины за отличие, но исключительно тех из них, которые по своей деятельности, усердию и отличным способностям, приносящим истинную пользу службе, обращают на себя особое внимание; не испрашивается старшинство за время служения в других ведомствах. Институт старшинства в чинах (сокращение на год и более срока выслуги) влиял на производство в следующие
чины, присвоение наград и получение преимуществ по службе. Условно-льготное старшинство при производстве в чины устанавливалось для лиц, окончивших учебное заведение с ученым званием. При определении на службу отставных военных, которым сохранялись прежние военные чины, и при производстве их в чин по выслуге лет соблюдались общие для гражданской службы правила и старшинство считалось: для уволенных с повышением чина, выслуживших в последнем военном чине три года и более, - со дня определения к должности; для уволенных с повышением чина, не выслуживших трех лет, - с зачетом недостающего до трех лет времени; для уволенных без повышения чина - со дня производства в последний военный чин, с вычетом времени нахождения в отставке [15]. Чиновники, не желающие производства, чтобы не лишаться военного чина и мундира, имели право просить вместо производства в чин другого вознаграждения.
Следует отметить, что законодательство о гражданской службе определяло ограничения, связанные с поступлением гражданина на государственную службу и с осуществлением им своих должностных обязанностей. Чиновники в соответствии с положениями Устава о гражданской службе не имели права: приобретать имущество, продажа которого поручалась им в качестве служебного поручения; заниматься подрядами и поставками по месту работы как самим лично, так и через родственников или подставных лиц; входить в долговые обязательства с подрядчиками и поставщиками как при заключении договоров по линии их ведомств и административных учреждений, так и в ходе их осуществления; быть поверенными в делах частных лиц или заниматься ходатайствами по частным делам в учреждениях, где они занимали должности [16]. В законодательстве был урегулирован вопрос об окончании государственной службы. Каждый государственный служащий имел право прошения об отставке в любое время. Для прекращения службы в полиции по собственному желанию достаточно было подать прошение. Представление и проект приказа об увольнении от службы и должности вносились непосредственно тем начальством, от которого таковое зависело. Но в определенных случаях начальствующие лица имели полномочия по увольнению чиновников со службы и без их прошения об отставке. В качестве причин увольнения рассматривались: несоответствие занимаемой должности; недобросовестное отношение к служебным обязанностям; преступление по службе; нарушение нравственных норм и другие условия. В соответствии с Положением
«О порядке увольнения гражданских чиновников за неспособностью» (1849 г.) начальствующие лица министерств, ведомств и учреждений имели право увольнять служащих «не за проступки или предосудительное поведение, а единственно по неспособности к занимаемому месту» [17]. Но уволенные по такому основанию служащие имели право трудоустроиться в другом министерстве или ведомстве.
Если иметь в виду социальный состав служащих, то нужно заметить, что к началу ХЖ в. наметилась тенденция к снижению доли дворян в местном управлении [18]. Этому в немалой степени способствовали принятие еще ранее Манифеста о вольности дворянства 1762 г., освободившего это сословие от обязательной службы, и проведение губернской реформы в 1775 г. Нелюбовь дворян к гражданской службе и, как следствие, преобладание среди служащих представителей непривилегированных сословий, отмечали и современники. Историк генерал-лейтенант Н.Ф. Дубровин, характеризуя состав служащих местных учреждений в начале XIX в. писал: «присутственные места заполнялись часто людьми недостойными, безнравственными и совершенно необразованными. Молодые дворяне до 20 лет больше сидели дома в недорослях, пока не наступало время женить их. Тогда родители записывают их в нижний земский суд и вместе с празднованием коллежского регистратора играется свадьба ... Дворянство находилось тогда в таком блаженном положении, что не желало обременять себя службой и всеми способами уклонялось от нее» [19]. С 1827 г. поступавших на гражданскую службу делили на разряды «по происхождению» и «по воспитанию» (образованию).
Однако и в середине XIX в. образовательный уровень будущих чиновников был низким. Так, в 1856 г. свыше 90 % определявшихся на службу «по воспитанию», были отнесены к третьему (низшему) разряду. На испытании они оказывались «знающими правильно читать, писать и основание грамматики и арифметики». Число лиц, поступавших на службу из приказных и духовенства, не удовлетворяло потребности быстро растущего аппарата, поэтому правительство было вынуждено допускать в канцелярские служители представителей податных сословий, хотя и с различными ограничениями. Выходцы из купечества, мещанства, крестьянства и отпущенные на волю крепостные служили во всех учреждениях, включая центральные. Многие из них получали классные чины и довольно быстро продвигались по служебной лестнице. Серьезным препятствием на их пути, как, впрочем, на пути и всех остальных чиновников, стал указ 6 августа 1809 г., согласно которому для получения
чина коллежского асессора (8 класс), дававшего права потомственного дворянства, и статского советника (5 класс) необходимо было предъявить свидетельство об окончании университета или сдать соответствующие экзамены [20]. В 1809-1834 гг., когда действовал этот закон, карьера многих чиновников заканчивалась 9 классом - чином титулярного советника. Николай I специальным указом (1827 г.) окончательно запретил прием на службу лиц из податных сословий, сделав исключение лишь для выпускников учебных заведений, дававших при окончании курса классные чины (университеты, духовные академии и семинарии, лицеи и училища высших наук). Тем не менее в 1836-1843 гг. около 65 % служащих, получивших чин коллежского асессора, а с ним и потомственное дворянство, происходили из духовенства, почетных граждан, купечества и мещанства [21]. Приведенные сведения о социальном составе гражданских служащих позволяют полагать, что большинство бюрократии принадлежало к непривилегированным сословиям. Именно с этой категорией служащих, находившихся на низших исполнительных должностях, постоянно соприкасалось население, по ее действиям судило о власти и силе закона в стране [22]. И мнение о власти было отнюдь не позитивным.
Помимо известных пороков (мздоимство, грубость, низкий уровень профессионализма) негативное впечатление производили и присутственные места - губернские и уездные учреждения подчас размещались в малопригодных помещениях. И только к концу правления императора Александра I губернские и уездные учреждения были переведены из временных помещений в новые здания присутственных мест. Однако менталитет чиновников оставался прежним. Грубость имела место не только к просителям, но и к младшим чинам присутственных мест, о чем свидетельствует, например, тот факт, что Александром I был в 1804 г. принят специальный указ «О нечинении в присутственных местах над приказнослужи-телями бесчиния и жестокости» [23], где, в частности, указывалось: «По делам правительствующего Сената открылось, что в некоторых губерниях советники губернских правлений наказывают приказных служителей непристойно и бесчинно, как то: сажают под стражу, в тюрьму, содержат в цепях, таскают за волосы, бьют по щекам и в присутствии, наконец, и самых больных понуждают к отправлению должности... чтобы такого бесчиния и жестокости нигде допускаемо не было». Наказаниям за упущения по службе подвергались и чиновники. При медленном решении дел или несвоевременном представлении ведомостей и отчетов виновным задерживали выплату жалова-
нья или, приставив охрану, их запирали «безвыходно» в учреждении до окончания работ [24]. Тем не менее уже к концу первой половины XIX в. гражданская служба становится легче: отошли в прошлое суровые наказания канцелярских служителей, сократился рабочий день. Режим работы министерских служащих стал более свободным. Так, в конце 1840-х гг. чиновники департаментов приходили на службу в 11 часу и занимались часов до 4, а в дни докладов (примерно раз в неделю) уходили позднее.
Однако глубоко укоренившееся чинопочитание сохранялось. Так, поздравления в праздничные дни старших чиновников младшими были также обязательны для подчиненных, как явка на службу. «Чиновный люд, - отмечал советник правления Московского университета М.Л. Назимов (в 1820-1840-х годах канцелярский служитель уездного суда в Нижнем Новгороде), - не мог и думать под страхом административных взысканий не явиться в Новый год или царские дни с поздравлением к своему начальству, начиная с низшего до высшего -губернатора. Чтобы поспеть туда и сюда, чиновники с раннего утра были на ногах, а побогаче в экипажах, в мундирах и треугольных шляпах, несмотря ни на какой дождь или мороз. Я видел, как дядюшка мой, губернский прокурор, принимал этих ранних гостей в халате и затем сам надевал мундир и являлся к губернатору» [25]. Эти обязательные визиты были повсеместным явлением среди чиновников.
Можно констатировать, что в первой половине ХЖ в. были осуществлены серьезные изменения института государственной (гражданской) службы в России - в соответствии с преобразованиями государственного аппарата и некоторым смягчением режима абсолютистского правления. Была усовершенствована правовая база гражданской службы, к концу первой трети века были улучшены материально-бытовые условия присутственных мест. Социальный состав служащих также трансформировался - в губерниях, городах и уездах большинство стали составлять выходцы из недворянских сословий. Вместе с тем прежними оставались недостатки (мздоимство, грубость, низкий уровень профессионализма), исправить которые существенным образом так и не удалось, несмотря на предпринимаемые верховной властью попытки.
Л., 1991. С. 117-118.
XVIII - начало XX вв. СПб., 2001. С. 171 -172.
истории чиновничества местных государственных учреждений России: 1762-1802 гг. Автореф. дис. ... канд. ист. наук. М., 1985.
XIX века // Русская старина. 1899. Т. 97. № 3. С. 565-566.
century // Right and policy. 2008. N 2. P. 474482.
XVIII - the beginning of the XX centuries of SPb., 2001. P. 171-172.
XIX century) // Legal world. 2008. N 7. P. 61.
___________________________________ 22
