Институциональная подготовка Польши к вступлению в Европейский союз

УДК 327

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ПОДГОТОВКА ПОЛЬШИ К ВСТУПЛЕНИЮ В ЕВРОПЕЙСКИЙ СОЮЗ

В. Томашевский

Варминьско-Мазурский университет 10—719, Польша, Ольштын ул. Очаповского, 2

Поступила в редакцию 10.01.2015 г. doi: 10.5922/2074-9848-2015-2-7 © Томашевский В., 2015

Балтийский регион. 2015. № 2(24). С. 98—108.

В мае 2014 г. Республика Польша отмечала десятилетие с момента вступления в Европейский союз. Вступлению предшествовал длительный период активной политической деятельности и переговоров, которые проходили между административными институтами Польши и Евросоюза. Процесс интеграции был чрезвычайно сложным. Он затрагивал экономические, правовые и гражданские аспекты жизни страны-кандидата, стремящейся соответствовать всем необходимым для вступления требованиям. Цель статьи — описание организационной структуры, созданной для эффективной реализации процесса интеграции с ЕС. Особое внимание уделяется институциональному подходу. На основе проведенных исследований, автор делает вывод о степени эффективности различных административных институтов в процессе интеграции.

В подготовительный период основные преобразования в Польше затронули главным образом политическую и экономическую системы страны. Одним из наиболее важных результатов того времени стало открытие Польши как страны для мира и Европы. Изменились ориентиры во внешней политике и, как следствие, были установлены контакты с европейским сообществом и НАТО, начали создаваться свободные экономические отношения, активизировался культурный обмен [1].

Дипломатические отношения между Польшей и Европейским экономическим сообществом (ЕЭС) были установлены в сентябре 1988 г. Тем

не менее политические элиты Польши начали активно стремиться к сотрудничеству с Европой лишь после выборов 4 июня 1989 г., а частности после формирования правительства под руководством Тадеуша Ма-зовецкого. Позже было создано дипломатическое представительство Польши в ЕЭС [2].

В начале 1990-х гг. подготовка к вступлению Польши в ЕС стала одним из приоритетов внешней политики страны. Первым шагом на пути интеграции Польши в европейские структуры стало Соглашение о торгово-экономическом сотрудничестве с ЕЭС, подписанное в сентябре 1989 г., что привело к снятию значительных ограничений в экономических отношениях между Польшей и ЕЭС [3]. В мае 1990 г. правительство Польши в Брюсселе вручило официальное заявление касательно соглашения об ассоциации с Европейским сообществом, а Европейской комиссии был представлен проект данного соглашения в форме меморандума. Яцек Сариуш-Вольски был назначен полномочным представителем правительства по вопросам европейской интеграции и внешней помощи.

В декабре 1991 г. по итогам переговоров было заключено «Соглашение об ассоциации между Республикой Польша и Европейским сообществом и государствами-членами», которое вступило в силу 1 февраля 1994 г. [3]. Его подписание стало своего рода подготовкой к заключению договора о вступлении в ЕС [4]. В соглашении делался акцент на ряд вопросов, касающихся функционирования государства, а также развития сотрудничества между Польшей и странами Европейского сообщества. Соглашение также предусматривало создание органов и институтов для его реализации, основным из которых стал Совет ассоциации. В его состав вошли представители польского правительства, Европейской комиссии и Совета министров ЕС. Основная задача Совета ассоциации состояла в выявлении направлений и разработке рекомендации для надлежащего исполнения положений Соглашения об ассоциации. Также был создан Комитет по ассоциации, в состав которого вошли представители стран-членов Совета Европейского союза и правительства Польши. Комитет поддерживал деятельность Совета ассоциации. Форумом для встреч членов Европейского парламента и членов польского Сейма стала Совместная парламентская комиссия ЕС — Польша [5].

В сентябре 1992 г. страны Вышеградской группы представили в Совет Европы «Меморандум правительств Чехословакии, Венгрии и Польши с целью укрепления процесса интеграции с европейскими сообществами и будущего членства» [6]. После получения Меморандума Европейская комиссия подготовила документ «О тесном взаимодействии со странами Центральной и Восточной Европы» [7]. Европейский совет на своем заседании в Копенгагене в июне 1993 г. принял постановление, гласящее что «ассоциированные страны Центральной и Восточной Европы, если они того пожелают, могут вступить в члены ЕС» при условии, что этот процесс не приведет к ослаблению интеграции.

На том же заседании Европейский совет принял так называемые Копенгагенские критерии вступления в ЕС, которые по сути были условиями, обязательными для выполнения странами-кандидатами в период, предшествующий вступлению в члены Европейского союза. Эти условия включают стабильность демократических институтов, соблюдение прав человека, защиту прав меньшинств, рыночную экономику и поддержание конкуренции, способность выполнять обязательства, налагаемые членством, а также принятие и соблюдение законодательства Европейского союза (так называемый acquis communautaire).

Копенгагенские критерии были использованы Европейской комиссией для оценки подготовки отдельных государств к вступлению в ЕС. Одним из основных условий интеграции стала гармонизация польского законодательства с законодательством ЕС, а экономика, финансы и культура рассматривались в качестве главных направлений сотрудничества [8].

В ходе реализация мер, направленных на интеграцию в ЕС, была разработана программа мероприятий, способствовавших адаптации правовой и экономической системы Польши к нормам Европейского союза [9]. Законодательные органы начали активную работу в рамках заседаний Парламентской комиссии сообществ Польши и Евросоюза.

Восьмого апреля 1994 г. министр иностранных дел Анджей Оле-ховский в Афинах представил официальную заявку Польши на членство в Европейском союзе. Условия членства были определены Европейским советом, который в рамках подготовки к вступлению обязал Европейскую комиссию разработать так называемую Белую книгу «Подготовка ассоциированных стран Центральной и Восточной Европы к интеграции во внутренний рынок Европейского союза». Этот документ содержал детальные требования к уровню готовности стран-кандидатов в рамках различных секторов внутреннего рынка ЕС [10].

В 1997 г. Европейская комиссия представила документ, озаглавленный «Повестка дня 2000», который был подготовлен на основе рекомендаций Европейского совета, а также с учетом положений Амстердамского договора и результатов работы Межправительственной конференции [11].

«Повестку дня 2000» разработал председатель Европейской комиссии Жак Сантер. Проект документа был представлен на заседании Европейского совета в Люксембурге в июле 1997 г. Его основными положениями стали: укрепление процесса европейской интеграции, реформы в структурах ЕС, гарантия равных возможностей для менее развитых территорий, повышение конкурентоспособности, развитие образования, подготовка ЕС к увеличению численности членов на 10 стран, реформы сельскохозяйственной и структурной политики, а также достижение сплоченности, улучшение жилищных условий граждан ЕС, снижение уровня безработицы в государствах-членах и, наконец, соблюдение Копенгагенских критериев [12].

Следующим шагом стала реализация программы «Партнерство ради членства», которую Совет Европейского союза принял в марте 1998 г.

Ее цель заключалась в подготовке стран-кандидатов к вступлению в ЕС. Программа определяла приоритеты дальнейшего сотрудничества, а также финансовые ресурсы, предоставляющие возможность странам-кандидатам соблюсти условия вступления.

Для Польши наиболее важными задачами в краткосрочной перспективе стали ускорение приватизации государственных предприятий, развитие финансового сектора, принятие и реализация программы реструктуризации тяжелой промышленности, в том числе сталелитейной, интенсификация деятельности в области стандартизации и сертификации, защита прав интеллектуальной собственности, совершенствование системы государственной помощи и госзакупок, создание эффективной системы контроля на границах; развитие сельских территорий, внедрение системы фитосанитарного контроля, а также реализация программ по защите окружающей среды.

Указанные выше документы и программы были направлены на выполнение Копенгагенских критериев. Соответствие требованиям, связанным с будущим членством в Европейском союзе, стало для Польши сложной задачей. Были инициированы специальные проекты: «Национальная программа подготовки к вступлению в Европейский союз», «Национальная стратегия по интеграции» и «Европейская стратегия правительства Республики Польша» [13].

Во время подготовки к вступлению Европейская комиссия ежегодно оценивала эффективность проводимых мероприятий. Особое внимание уделялось повышению административного потенциала с целью перехода, внедрения и соблюдения законодательства ЕС [14]. Анализ законодательства стран-кандидатов в плане их соответствия acquis com-munauitaire, так называемый скрининг, заложил основу будущих мероприятий по дальнейшей гармонизации законодательных систем [15].

В период подготовки к вступлению особую значимость приобрела надлежащая координация действий между административными органами и институтами, ответственными за соблюдение требований подготовительного периода. В августе 1996 г. был создан Комитет по вопросам европейской интеграции, который стал главным государственным органом, отвечающим за выполнение плана мероприятий по интеграции и адаптации к европейским стандартам. Важным направлением деятельности этого органа стало общее управление, получение и использование финансовых средств, предназначенных для реализации программы мероприятий по подготовке к вступлению в ЕС [16; 17]. Комитет представил Совету министров Евросоюза программы и планы мероприятий, проекты новых законов, а также отчеты о реализации принятых программ и планов. На Комитет была возложена ответственность за подготовку проектов решений по использованию предоставленных фондов помощи. Исполнительным органом Комитета стал Офис по вопросам европейской интеграции.

В 2000 г. было заключено соглашение между маршалом Сейма, маршалом Сената и председателем Совета министров. Цель соглашения состояла в согласовании работы по гармонизации польского законодательства с законодательством Европейского союза. В Сейме и Сенате создали комитеты по приведению подзаконных актов в соответствие с законодательством ЕС (были сформированы комитеты по европейскому праву и европейскому законодательству) [8]. Кроме того, Совет министров разработал график вступления актов в юридическую силу, чтобы зафиксировать результаты их адаптации. К моменту вступления в члены ЕС Совет министров принял 322 законодательных акта и 802 акта исполнительной власти.

Процесс подготовки к вступлению Польши в Евросоюз был проведен благодаря хорошо организованной институциональной инфраструктуре. Комитет по вопросам европейской интеграции, вместе с вспомогательным исполнительным органом — Офисом по вопросам европейской интеграции — отвечали за реализацию текущей политики, направленной на интеграцию с ЕС. Все проводимые мероприятия поддерживались Межведомственной комиссией по подготовке к переговорам о вступлении в Европейский союз. При этом важная роль отводилась полномочному представителю Правительства на переговорах по вступлению Польши в Европейский союз. Задачи полномочного представителя были определены нормативно-правовыми актами Совета министров [18]. Роль полномочного представителя на тот момент исполнял госсекретарь канцелярии премьер-министра страны, который отвечал за подготовку и координацию переговорного процесса по вступлению в ЕС, а также за проведение переговоров по согласованию о присоединении с государствами-членами ЕС. До октября 2001 г., главным переговорщиком был Ян Кулаковский, позднее эту должность занял Ян Трущинский и проработал в ней до окончания переговорного процесса [19].

Главный переговорщик возглавлял работу группы по проведению переговоров. Группа утверждала проекты стратегии ведения переговоров, разработанные ранее специальной подгруппой, работающих в рамках Межведомственной комиссии по ведению переговоров о вступлении в Европейский союз. Затем утвержденные документы представлялись на рассмотрение Комитету по вопросам европейской интеграции, которым руководил премьер-министр. После получения рекомендаций Комитета по вопросам европейской интеграции переговорные позиции формулировались в их окончательном варианте и официально принимались Советом министров. Далее эти документы отправлялись в Евросоюз, где их передавали представителю страны, председательствующей в ЕС. Тем не менее механизм принятия решений по вопросам интеграции часто оценивается как слишком сложный, настолько сложный, что иногда служил источником разногласий между отдельными административными органами, вовлеченными в этот процесс, особенно между главой Комитета по европейской интеграции, главным переговорщиком и министром иностранных дел [20].

Переговоры состоялись в рамках Межправительственной конференции по вступлению, во время которых главная роль отводилась Европейскому совету и Европейской комиссии. Страны-кандидаты были

официально представлены министрами иностранных дел. Однако многие вопросы решались на уровне рабочих групп, в состав которых входили заместители глав делегаций, а также послы стран-членов ЕС и главы делегаций стран-кандидатов.

Во время встречи на высшем уровне, проходившей в Копенгагене в декабре 2002 г., переговоры о вступлении Польши в ЕС были завершены. Было решено, что присоединение Польши к Европейскому союзу состоится 1 мая 2004 г.

Договор о присоединении был подписан государствами-членами и странами, присоединяющимися к Европейскому союзу, 16 апреля 2003 г. в Афинах [21; 22]. Этот акт стал заключительным этапом усилий Польши по интеграции в Европейский союз. Однако проведение переговоров и разработка условий членства не означали завершения сложных интеграционных процессов в рамках страны.

Действия польских властей перед вступлением были сосредоточены в основном на соответствии требованиям Европейского союза и его институтов. Эти мероприятия проводились в трех основных областях. Во-первых, в области политической деятельности. К ним относятся стабилизация системы права, особенно повышения доверия общества к государственным институтам, введение механизмов, направленных на защиту прав человека, в том числе этнических меньшинств. Руководство страны было готово перейти на политические стандарты ЕС. Во-вторых, в области хозяйственной деятельности, где суть проводимых мероприятий заключалась в укреплении рыночной экономики, свободной конкуренции, реформировании сектора государственных финансов. Эти мероприятия были проведены согласно требованиям общего рынка и подготовительной работе по ведению операций со странами зоны евро. Также было необходимо эффективно использовать фонды, выделенные на подготовку к вступлению [23].

Кроме того, проводились мероприятия, целью которых было формирование общественного мнения, повышение осведомленности о важности интеграции и подготовки к вступлению. Без широкой общественной поддержки идеи интеграции, все мероприятия, проводимые властями, были бы неэффективными.

Вступление Польши в Европейский союз означало выполнение необходимых обязательств самим государством. Отдельные полномочия Совета министров страны должны были быть переданы в учреждения Евросоюза. Кроме того, некоторые действия правительства теперь определялись в соответствии с нормативными правовыми актами законодательства ЕС. Таким образом, при проведении текущей политики, государство должно уважать обязательства, налагаемые законодательством ЕС.

Укрепление сотрудничества между исполнительной и законодательной властью страны стало важным направлением деятельности в рамках подготовительного периода. В 2004 г. отношения между органами власти были регламентированы соответствующим законом, который определял задачи и полномочия органов по вопросам, связанным с членством Польши в Европейском союзе [24]. Сотрудничество между Советом министров с Сеймом и Сенатом в этой области стало обязательным условием. Начался процесс формирования нормативно-институциональной базы Польши в составе Европейского союза.

Европейский комитет Совета министров (KERM), созданный в марте 2004 г., сыграл важную роль в принятии решений по вопросам европейской интеграции, особенно в начальный период, сразу после вступления Польши в ЕС [25]. Комитет проводил обсуждения, консультации и принимал решения, касающиеся сотрудничества правительства с ЕС, осуществлял мониторинг хода работы, связанной с учетом положений законодательства ЕС в польском законодательстве, а также отвечал за подготовку соответствующих законопроектов. Одна из задач Комитета заключалась в информировании Совета министров о поступающих материалах от институтов ЕС. Данный Комитет также выступал в качестве арбитражного органа в случае возникновения споров между министерствами Совета министров, если проблема касалась европейской проблематики.

После вступления в Евросоюз на органы власти была возложена ответственность за выполнение законодательства ЕС и реализации требований, установленных им. Спектр задач был очень широк. С 2004 г. по сентябрь 2013 г. ЕС принял 2643 различный правовых положений [26]. Учет правовых норм ЕС в польской законодательной системе включил принятие 367 правил, 641 директивы, 79 решений, 2 рекомендаций, 1 конвенции и 36 актов. Всего было принято 1126 нормативно-правовых документов [27].

Итак, административные институты, созданные Польшей для подготовки процесса вхождения в состав ЕС, доказали свою эффективность и решили поставленные перед ними задачи. Результатом их деятельности стало соответствие стандартам Европейского союза. Такие органы, как Комитет по вопросам европейской интеграции, офис Комитета по вопросам европейской интеграции, а также институт Главного переговорщика сыграли важную роль в период подготовки к ассоциации. Другие институты и должностные лица также имели жизненно важное значение — лично министр иностранных дел, а также другие министры, проводившие переговоры в рамах своих направлений деятельности.

Слабость институциональной системы заключалась в отсутствии точного распределения полномочий между конкретными органами, которые время от времени приводили к внутренним конфликтам.

Основная ответственность за подготовку Польши к вступлению в ЕС была возложена на Совет министров. Роль Совета министров в отношениях с ЕС существенно возросла, особенно после вступления Польши в Евросоюз. Институт Главного переговорщика был распущен, а полномочия Комитета по вопросам европейской интеграции были ограничены, и в 2010 г. Комитет вошел в состав Министерства иностранных дел.

Список литературы

Об авторе

Вольдемар Томашевский, Институт политических наук, Варминь-ско-Мазурский университет, Ольштын, Польша.

E-mail: tomaszewski.waldemar_xl@wp.pl

POLISH ACCESSION TO THE EUROPEAN UNION: PARTICIPATING INSTITUTIONS

W. Tomaszewski*

* University of Warmia and Mazury 2 Michaia Oczapowskiego ul., Olsztyn, Poland, 10—719

Submitted on January 10, 2015

In May 2014 it was aready ten years since Poland&s accession to the European Union. The accession was preceded by a long period of political action and negotiations between the Polish and the EU institutions. The process of integration was extremely complex. It covered almost all areas of economic, legal and civil aspects of the aspiring country&s economy, in which all necessary requirements had to be met.

B. ToMameBCKHH _

The aim of the article was to present the institutional framework created for efficient implementation of the process of accession. The considerations involved especially an institutional method. The research resulted in poining out both the actually efficient and less efficient bodies participating in the process of integration.

References

About the author

Dr Waldemar Tomaszewski, Institute of Political Science, University of Warmia and Mazury, Olsztyn, Poland.

E-mail: tomaszewski.waldemar_xl@wp.pl