Становление и развитие парламентского контроля в России

Попова Е.П.

Аспирантка специальности, Московский городской университет управления

Правительства Москвы

СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ

Любое демократическое общество должно заботиться о совершенстве контрольного механизма. При этом подлинный демократический контроль сводится к контролю не только за гражданами, но и за всеми без исключения государственными структурами, наделенными властными полномочиями, в том числе и за исполнительной властью [1, 17].

Комплексное исследование такой масштабной и значимой проблемы как осуществление парламентского контроля за исполнительной властью, невозможно без применения исторического метода, то есть анализа коллегиальных представительных институтов власти, полномочных осуществлять контроль за административноуправленческой сферой, создававшихся в тех или иных формах в России в разные периоды ее истории.

В XX в. Россия вошла как абсолютная монархия, но уже в 1905 году ситуация изменилась. Контроль обрел такие качества как продуктивность, беспристрастность и гласность, что связано с реформированием и появлением в феврале 1906 г. в России такого органа как Государственная Дума, статус которой согласно Закону был существенно ограничен существовавшим самодержавным строем [2].

Опыт России начала XX в. весьма показателен. Именно в 1906 - 1917гг. происходило налаживание диалога между законодательной и исполнительной властью, сотрудничества между палатами парламента и межфракционного взаимодействия[3, 6]. В целом в начале XX в. в царской России система государственного контроля включала центральные ревизионные учреждения и местные ревизионные органы, последние делились на контрольные палаты и специальные местные учреждения государственного контроля. Государственный контроль представлял в основном единую многофункциональную центральную государственную систему, использующую различные формы контрольной деятельности. В их числе - документы и учреждения контроля, проверка, исполнение принятых государственных решений, ревизия финансовой деятельности, инспектирование и надзор.

Вместе с тем, изучение досоветского опыта организации государственного контроля свидетельствует о том, что органы контроля воспроизводили особенности установок государственного политической власти и тенденции ее развития. Парламентский контроль в России не был наделен такими качествами как независимость, несменяемость, бескорыстность, продуктивность (эффективность) и гласность. При этом были и позитивные черты, отличавшие это учреждение в тот период: «постоянство законной основы, усиливавшаяся независимость от подконтрольных структур», конкретность многих ее работников [4, 29].

Очевидно, что досоветские и постсоветские Думы имеют некоторые общие черты, нет необходимого равновесия между различными ветвями власти (и прежде всего между органами исполнительной и законодательной власти), а представительные органы лишены надлежащих полномочий в сфере законодательства и контроль за исполнительной властью. Значительный перенос полномочий в пользу исполнительной власти не только обесценивает представительный орган, но и разрушает всю ту объективно необходимую систему разделения, взаимодействия и взаимного сдерживания властей, без которых невозможно эффективное и общественно полезное функционирование самой исполнительной власти [5, 364].

Роль Государственного совета в развитии российского законодательства невозможно переоценить. Несмотря на самодержавный характер власти российских императоров до 1905 г., наличие Государственного совета в развитии придавало характер законности значительной части правительственных мероприятий. Прохождение через Государственный совет большей части законопроектов служило гарантией против непродуманных или недостаточно квалифицированных решений отдельных министров [6, 62].

Октябрьская социалистическая революция 1917 года положила конец первому этапу становления российского парламентаризма, дав импульс становлению парламентаризма современного типа. Анализ исторического развития института парламентского контроля СССР и Российской Федерации свидетельствует о том, что после октября 1917 года система государственного контроля претерпела кардинальные изменения. Учитывая, что контрольная деятельность органов советского государства достаточно исследована и освещена, остановимся только на принципиальных моментах[7].

В советское время была создана мощная система органов партийногосударственного контроля, занимавшее важное место в функционировании советского государства на всех этапах его развития. Она вуалировалась названием «народный контроль», имея фактически атрибутику государственного контроля.

В обращении «К гражданам России», В.И.Ленин 25 октября (7 ноября) 1917г. провозгласил: «Дело, за которое боролся народ, немедленное предложение

демократического мира, отмена помещичьей собственности на землю, рабочий контроль над правительством, создание советского правительства, это дело обеспечено» [8]. Контроль над правительством был назван В.И.Лениным в числе первоочередных задач Советской власти.

Если о верховных контрольных полномочиях Всероссийского Съезда Советов можно сделать вывод из положения Конституции РСФСР 1918г. - Всероссийский Съезд Советов является высшим властью Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» (статья 24 глава 6 раздел 3), - то на высшие контрольные полномочия ВЦИК существует прямое указание в статье 3 того же раздела главы 7 «Всероссийский российский Центральный Исполнительный Комитет Советов является высшим контролирующим органом Российской Социалистической Федеративной Советской Республики»[9].

Усиление контрольных функций Советской республики привело к расширению функций Государственного контроля. Постановление ВЦИК в мае 1918г. Центральная контрольная коллегия преобразована в Народный комиссариат Госконтроля. 26 ноября

К началу 1919 г. в стране фактически существовало три системы контроля Наркомат госконтроля, ведомственные исполнительные органы и рабочие инспекции (продовольственная, железнодорожная). 9 апреля 1919 г. ВЦИК принял Декрет «О государственном контроле», которым предусматривалось объединение всех организационных ведомств и всех форм общественного контроля предприятий и органов в единственном центре - Госконтроле.

Контроль центральных советских органов в 1924-1936 гг. развивался по линии установления отчетности правительства и наркоматов СССР перед съездами Советов СССР и ЦИК СССР. Конституция СССР [12] постановлением VII Съезда Советов СССР от 5 февраля 1935г. «По докладу о конституционных вопросах» была дополнена положением, согласно которому в качестве специальных контрольных органов учреждена Комиссия Советского Контроля, состоящая при Совете Народных Комиссаров Союза ССР.

После реорганизации в начале 1920 г. Госконтроля государственная власть постановила перед ним новые задачи. 16 марта 1921 г. ВЦИК своим положением возложено на Рабоче-крестьянскую инспекцию (РКИ) [13] осуществление систематический контроль за правильным исполнением «всех депутатов и материальных средств, отпускаемых и кредитуемых всем без исключения государственных, общественных, частным и смешанного типа организациям, учреждениям и предприятиям или собираемых как добровольные взносы и пожертвования на государственные и общественные нужды и цели», а также наблюдение за выполнением всеми органами и учреждениями обстоятельств, вытекающих из поручений данных им государством или его органами».

С целью усиления влияния партии на административную и хозяйственную работу XII Съезд партии (17-25 апреля 1923г.) реорганизовал ЦКК и РКИ, создав объединенный орган ЦКК-РКИ.

РКИ получала право требовать от всех государственных органов предоставления необходимых сведений, материалов, документов, актов, отчетов, справок, вызывать руководителей и сотрудников обследуемых учреждений и органов для личных объяснений и участия в обсуждении вопросов на совещаниях и заседаниях. РКИ могла требовать увольнения должностных лиц, предлагать руководителям обследуемых органов налагать дисциплинарные взыскания на лицо, совершившее то или иное преступление или проступок, возбуждение против виновных дела в административном или судебном порядке. Представители НК РКИ участвовали с правом совещательного голоса во всех постоянных органах, а также комиссиях и совещаниях и др.

Постановление ЦИК и СНК СССР об образовании Комиссии Советского контроля при СНК СССР от 11 февраля 1934 г. Наркомат РКИ был упразднен. Комиссия исполнения при СНК СССР была преобразована в Комиссию СНК СССР (КСК), на который возлагалась задача осуществления проверки исполнения решения правительства, выявления конкретных виновных в их срыве, принятие мер по исправлению ошибок, укрепление дисциплины.

Дальнейшее развитие конституционного института парламентского контроля связано с принятием Конституции СССР и РСФСР соответственно 1936 и 1937 гг. Законом СССР от 25 февраля 1947 года «Об изменении и дополнении текста Конституции (Основного закона) СССР»[14] СНК СССР был переименован в Совмин СССР.

Высшим органов государственной власти объявлялся Верховный Совет СССР, а с 1988г. - Съезд народных депутатов СССР. Данный орган объявлялся высшим органом государственной власти и имел право осуществлять на своем уровне все функции власти, по крайней мере, законодательной и исполнительной [15, 354].

Важное значение для дальнейшего совершения и усиления контроля и проверки имело создание на основе Указа Президента Верховного Совета СССР от 6 сентября 1940 г. Народного комиссариата государственного контроля СССР. Наркомат осуществлял контроль в двух видах: предварительный и последующий. Предварительный проводился путем проверки смет, расходных денежных документов, заявок и нарядов на материальные ценности с правом наложения контролером запрета на весь расход или часть его. Последующий осуществлялся посредством ревизий по фактическому состоянию государственных денежных средств, материальных ценностей, путем проверки бухгалтерских записей.

В чрезвычайных условиях военного времени потребовалась перестройка в деятельности органов Г осударственного Контроля. Он стал распространять свои функции и на действительную армию. Послевоенный период поставил перед органом государственного контроля задачу проверки решений правительства по быстрейшему восстановлению народного хозяйства.

В августе 1957 года Совет Министров СССР постановил образовать Комиссию советского контроля СНК Совмин СССР. Однако, практически сразу в июле 1961 г. данная Комиссия была преобразована в Комиссию Государственного Контроля Совета Министров СССР (Госконтроль СССР). В декабре 1968 г. постановлением ЦК КПСС и Совмин СССР было утверждено Положение об организации народного контроля в СССР. В нем отмечалось: в органы народного контроля сочетались государственный контроль с общественным контролем трудящихся. На органы народного контроля возлагалось осуществление систем Контроля за ходом выполнения государственных планов и заданий.

Конституция СССР 1977 г. [16, 27-37] в качестве субъектов контроля определила государство (ст.14), высшие органы государственной власти и управления (ч.2 ст.73); союзных республик (ст.77); автономных республик (ст.83), органы народного контроля, образованные Советами народных депутатов (ст.92), в том числе Комитет народного контроля СССР (ст.108), другие контрольные органы (ст.92), Советы народных депутатов (ст.98), депутаты (ст.103), Верховный Совет СССР - постоянный действующий орган государственной власти СССР (ст.111 ч.10); контрольная палата СССР (ч.4 ст.113, ст.125); постоянные палаты Совещательного Союза и Совета национальностей (ст.120); Съезд народных депутатов СССР (ст.125) и др.

Содержание статей Конституции 1977 г. дает основания судить о формах контроля, которые исполнял представительный орган СС и их депутатов - отчеты. Проверки, запросы, создание следственных и ревизионных комиссий.

К конституционным контрольным полномочиям Верховного Совета СССР относились его прерогативы по предложению Президента СССР, образовывать и упразднять министерства СССР и др., центр орган Государственного управления СССР (ч.2 ст.113); право отменять акты Кабинета Министров СССР, постановлений и распоряжений Совета министров союзных республик в случае несоответствия их Конституции и законам СССР (ч.18 и 19 ст.113).

Огромное значение для повышения роли органов народного контроля в жизни советского общества имело закрепление их статуса в Конституции СССР, а также принятие 30 ноябре 1979 г. Закона «О народном контроле в СССР». Закон определял задачи и направления деятельности органов народного контроля, основные принципы организации: соблюдение социальной законности, демократический централизм,

коллективность и гласность в работе. Закреплял порядок взаимодействия органов

народного контроля с постоянными комиссиями Советов народных депутатов, правоохранительных органов, судами. Он регулировал порядок образования, функционирования и всю систему народного контроля в стране, определил права органов народного контроля.

В советский период отечественный парламентаризм во многом носил номинальный характер. Верховый Совет оформлял и легитимировал решения, принятые партийногосударственным аппаратом. Вместе с тем, Верховный Совет СССР и аналогичные структуры республиканского уровня продолжали выполнять представительные функции [17, 60-61].

Практическая реализация идей о конституционном правосудии, включая уровень субъектов Российской Федерации, пришлась на период перестройки. По мнению Т.Я. Хабриевой период, начавшийся во второй половине 80-х гг. считается отправной точкой становления и развития современного российского парламентаризма. Конституционноправовые реформы 1988-1990 гг., проходившие в СССР и РСФСР, заложили основы современного парламентаризма [18, 40].

В соответствии с Декларацией прав и свобод человека и гражданина, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. [19], парламентский контроль за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации возлагался на Парламентского уполномоченного по правам человека. Он назначался Верховным Советом РСФСР сроком на 5 лет, был подотчетен Верховному Совету РСФСР и обладал той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР [20].

Важное значение придавалось работе комиссий и комитетов Верховного Совета. Избрание судей Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации, а также назначение Генерального прокурора Российской Федерации должны были производиться при наличии заключений соответствующих постоянных комиссий и комитетов Верховного Совета Российской Федерации.

Таким образом, весь предыдущий период истории парламентаризма в России готовил почву и создавал предпосылки для формирования современных институтов парламентского контроля.

Учитывая вышеперечисленное, автор делает вывод о следующих тенденциях развития парламентского контроля в советский период:

- доминирование развития финансового контроля за доходами и расходами (прежде всего государственных бюджетных средств);

- формирование всестороннего централизованного контроля с жесткой вертикалью всех структур, направленную прежде всего на обеспечение выполнения предписаний и правил, поступающих из единого центра и касающихся контроля за обществом, производством и потреблением.

Несмотря на несовершенство советского контроля, анализ его контрольного механизма способствует изучению института парламентского контроля в современной России и оценке сложившегося в ней государственного контрольного дела.

Литература

- М.: Юридическая литература. 1989. С.27-37