Политика министерства внутренних дел в области формирования компетентного состава института земских участковых начальников (на материалах Воронежской губернии)

УДК 947.083 (471.324) ББК 63.3 (2) 5

ПОЛИТИКА МИНИСТЕРСТВА ВНУТРЕННИХ ДЕЛ В ОБЛАСТИ ФОРМИРОВАНИЯ КОМПЕТЕНТНОГО СОСТАВА ИНСТИТУТА ЗЕМСКИХ УЧАСТКОВЫХ

НАЧАЛЬНИКОВ (НА МАТЕРИАЛАХ ВОРОНЕЖСКОЙ ГУБЕРНИИ)

Башкирева Наталья Валерьевна,

кандидат исторических наук, ассистент кафедры истории России ВГПУ (г. Воронеж)

Аннотация. В статье на материалах Воронежской губернии рассматриваются мероприятия Министерства внутренних дел Российской империи по формированию компетентного состава института земских участковых начальников.

POLICY OF THE MINISTRY OF INTERNAL AFFAIRS FOR FORMATION OF COMPETENT STRUCTURE OF INSTITUTE OF ZEMSTVO

DIVISIONAL CHIEFS (ON MATERIALS OF THE VORONEZH PROVINCE)

Bashkireva N.V., candidate of historical sciences (Voronezh)

Abstract. In the article on materials of the Voronezh province tells about the actions of the Ministry of Internal Affairs of the Russian empire for formation of competent structure of institute of zemstvo divisional chiefs. Key words: Ministry of Internal Affairs, zemstvo divisional chiefs, nobility, Voronezh province.

Институт земских участковых начальников как орган административно-судебной власти существовал в русской деревне на рубеже Х1Х-ХХ вв. Институт, учрежденный в качестве административно-судебной инстанции для населения, подведомственного крестьянскому общественному управлению, в исторической литературе до сих пор оценивается неоднозначно. Нередко в качестве положительного аспекта функционирования института отмечают упорядочение системы крестьянского самоуправления, искоренение так называемых язв деревни [1]. В качестве негативных сторон его существования указывают не только объединение в руках одного должностного лица двух вет10

вей власти и наличие у чиновников дискреционных полномочий, но и многочисленные факты злоупотреблений отдельными управленцами, которые нередко представляются в качестве характерной черты института в целом [2].

Действительно, нападки на институт земских начальников не прекращали сыпаться с момента его учреждения, вплоть до самого упразднения. Причем негативно оценивался и социальный состав введенных установлений. Уже в 1890 году газета "Право" писала, что состав земских начальников пополнялся "только в редких случаях людьми с высшим образованием и с предварительной серьезной службою на месте нового служения" [3]. Правоведы громко заявляли, что институт комплектуется из людей, "возрастной и образовательный ценз которых был понижен до последних пределов" [4].

Состав института регламентировался Положением 12 июля 1889 года, в соответствии с которым при выборе кандидатов на должности земских начальников приоритет отдавался местным потомственным дворянам, обладавшим имущественным, образовательным, приравненным к служебному, цензом, высшим или средним образованием. Следуя идее создать "близкую" к народу власть, а также упрочить положение благородного сословия - извечной опоры самодержавия, законодатель рассчитывал на пополнение института за счет местного дворянского элемента. Действительно, из 233 земских начальников Воронежской губернии, служивших с 1891 по 1917 гг., информацией о сословной принадлежности которых мы располагаем (всего же в губернии по нашим данным институт земских начальников был представлен 317 должностными лицами), 211 чиновников, или 90,6%, принадлежали к потомственному дворянству, в том числе 187, или 80,3%, - к поместному [5].

Что касается уровня подготовки земских начальников к службе, следует проанализировать данные об уровне их образования и служебном цензе. 81% земских начальников Воронежской губернии, о которых имеется информация, имели высшее и среднее образование, требуемое по закону для занятия означенной должности. Причем из них 87 человек, или 50,9%, получили гражданское образование, 83 человека, или 48,5%, - военное, а 1 земский начальник (0,6%) окончил духовную семинарию. Приведенные данные действительно свидетельствуют о невысоком уровне теоретической подготовки земских начальников, поскольку средние учебные заведения как гражданского, так и в особенности военного профиля, не могли обеспечить своих выпускников знаниями, необходимыми для реализации судебных функций. К тому же 14,7% чиновников вообще не имели среднего образования.

Однако столь скромные показатели свидетельствуют не столько подтверждением расхожего мнения об абсолютной неподготовленности крестьянских чиновников, а скорее о том, что должность земского начальника изначально законодателем была поставлена в довольно невыгодные условия, вследствие чего постоянно пополнять состав института если не исключительно, то по большей части местными помещиками с высшим юридическим образованием или трехлетним опытом службы в крестьянских учреждениях на деле оказалось невозможным. В результате контингент претендентов был довольно узок, состоя в основном из получивших среднее, преимущественно военного профиля образования и не имеющих опыта службы в крестьянских учреждениях молодых людей, по большей части абсолютно не готовых к исполнению судебных полномочий. А преимущественно дворянский состав института (во внутренних губерниях империи) свидетельствовал лишь о том, что дворянство рассматривалось правительством как поставщик кадров для государственного аппарата, поскольку традиционно высший служивый класс обладал большими возможностями для получения образовательного ценза и служебных навыков.

Объективности ради стоит признать, что практически на протяжении всего периода существования института МВД уделяло особое внимание качеству подготовки земских начальников. Следствием этому являлся отказ в утверждении представленного губернатором кандидата, который зачастую мотивировался недостаточным образовательным или служебным цензом избранного лица.

Так, управляющий земским отделом министерства внутренних дел в письме воронежскому губернатору от 9 марта 1896 года сообщает, что "Господин Министр не изволил признать возможным назначение" кандидатом к земским начальникам при воронежском уездном съезде 49-летнего статского советника Владимира Васильевича Михайлова, окончившего курс в школе межевых топографов и не имеющего служебного ценза "в виду того, что по прежней службе г. Михайлов не может считаться подготовленным к исполнению сложных и ответственных обязанностей" кандидата к земским начальникам [6].

Министр не признал возможным изъявить согласие и на назначение в сентябре 1898 года кандидата к земским начальникам при Воронежском уездном съезде поручика запаса Николая Ивановича Бондаревского земским начальником 5 участка Воронежского уезда ввиду того, что он "окончил курс в Чугуевском пехотном юнкерском училище и до назначения на занимаемую им ныне должность проходил службу в войсках и состоял одно трехлетие членом уездной земской управы" [7]. Тем не менее, уже в январе 1899 года, предположительно, вследствие повторного ходатайства губернатора с заверением о подготовленности Бондаревского к исполнению служебных обязанностей земского начальника, вследствие неоднократного замещения им вакантных участков, он был-таки назначен земским начальником 5 участка, прослужив в котором 4 месяца, перевелся в 6-й, коим и заведовал в течение 15 лет, до самой смерти.

Интересно, что критерии отбора кандидатов во многом варьировались, как ни странно, в зависимости от главы министерства внутренних дел и его взглядов. В частности, Горемыкин, прослуживший в течение долгих лет в Сенате по 2-му, так называемому крестьянскому, департаменту, и невольно впитавший в себя "приверженность к законности и отрицательное отношение к административному произволу" [8], был больше озабочен качеством состава института земских начальников с точки зрения образованности и служебной подготовки чиновников. Тогда как сменившего его на посту министра Сипягина, для коего Россия "все еще представлялась вотчиной, которой должен отечески править русский царь" [9], больше интересовала их сословная принадлежность. В подтверждение стоит привести интересный факт.

И.Л. Горемыкиным в резкой форме был выражен отказ в утверждении земским начальником 5 участка Новохоперского уезда Воронежской губернии коллежского регистратора Владимира Адамовича Тржасковского, не имевшего высшего образования и не занимавшего должностей, требуемых по 6-7 статьям Положения о земских начальниках. 2 августа 1899 года он писал Воронежскому губернатору: "В циркуляре от 11 марта № 6 я просил господ губернаторов не представлять на ответственные должности земских начальников лиц, не удовлетворяющих условиям сословного, образовательного, служебного и имущественного ценза" [10], в заключение требуя соблюдать означенный циркуляр. А менее чем через год Сипя-гин, нашедший отсутствие образовательного и служебного цензов менее значимым препятствием, нежели отсутствие ценза сословного, утвердил на вакантную должность в 5 участок принадлежащего к потомственному дворянству Воронежской губернии Владимира Тржасковского

[11], вместо представленного губернатором личного дворянина Раевского. Подобный поворот событий не удивителен ни для Российской империи, ни для России современной: местничество, личностные связи, бюрократия и коррупция - спутники российской жизни любого периода.

Впрочем, министерство внутренних дел было вынуждено считаться как с мнением общественности, критикующей институт в прессе, так и с реальными условиями работы столь важного института административно-судебной власти в деревне и предпринимать различные меры для устранения негативных явлений в деятельности своих чиновников. Так появился закон 19 апреля 1904 года

[12], который изменил требования к кандидатам в соответствии с новыми условиями XX века и все большим оскудением сословия, из которого институт, по мысли законодателя, должен был комплектоваться.

Для того, чтобы было проще пополнять ряды земских начальников представителями поместного дворянства, привлечь в деревню молодежь, по новому закону 1904 года был понижен служебный ценз до одного года вместо трех, причем в число должностей, дающих право на назначение земским начальником, включены должности городского судьи, председателя земской управы, председателя губернской управы по делам земского хозяйства, непременного члена губернского присутствия, председателя уездного съезда, комиссара или чиновника по крестьянским делам, крестьянского начальника и кандидата на должность земского начальника [13]. Был понижен возрастной ценз (до 21 года) для местных дворян, получивших высшее образование и имеющих имущественный и служебный цензы; был в два раза понижен имущественный ценз для кандидатов из местных дворян, получивших среднее образование; наконец, для кандидатов из местных дворян было отменено требование состоять в гражданских или военных чинах [14].

Подобные корректировки, отнюдь, не означали ослабления контроля МВД за социальным составом института и подготовкой претендентов. Уже закон 1904 года для создания некоего резерва, из которого можно было комп-

лектовать корпус имеющих практику земских начальников, устанавливал при губернских присутствиях и уездных съездах кандидатов, определяемых на срок не свыше 5 лет из лиц, получивших среднее или высшее образование и имеющих сословный и имущественный ценз, установленный для земских начальников. Министерство также продолжало отказывать в утверждении претендентов, не имеющих должной теоретической или практической подготовки. В сентябре 1904 года министр не согласился на назначение представленного Воронежским губернатором потомственного дворянина, землевладельца Валуйского уезда надворного советника Василия Житкова. Он окончил лишь прогимназию и, проходя службу писцом Дворянской Опеки и судебным приставом Воронежского окружного суда, по мнению главы МВД, "едва ли мог приобрести познания и опытность для занятия должности земского начальника" [15]. А 16 февраля 1905 года министр не изъявил согласия на назначение земским начальником 3 участка Павловского уезда Михаила Тушнева, как не окончившего гимназию и не занимавшего должностей по 6-7 статьям Положения [16].

С каждым годом на чиновников возлагалось все больше административных обязанностей, требующих от управленца соответствующих знаний и навыков. Сама же должность "земского" была далеко не завидной, о чем говорили даже современники: во-первых, связана непосредственно с жизнью в деревне (при отсутствии собственного хозяйства это представляется довольно затруднительным); во-вторых, практически не предусматривала продвижения по карьерной лестнице (кроме возможности быть назначенным непременным членом губернского присутствия, но их всего два в губернии); наконец, не блестяще оплачиваемая [17]. Содержание земского начальника составляло 2200 рублей в год: 1000 рублей жалования + 600 рублей столовых + 600 рублей на разъезды и канцелярские расходы. Привлечь на должность подходящий пришлый элемент было довольно затруднительно. Управляющий Земским отделом В.И. Гурко в своих воспоминаниях писал по этому поводу: "Завлечь в деревенскую глушь на сравнительно ничтожное содержание людей, могущих, как ни на есть устроиться в более или менее культурных городских условиях, было тем труднее, что даже разрешение ими жилищного вопроса было почти невозможно. Помещики жили в своих усадьбах, а где мог поселиться пришлый человек, обреченный жить в пределах определенного сельского участка?" [18]. Сами земские начальники отмечали, что для чиновника это была единственная государственная должность, которая так мало обеспечивала завтрашний день [19]. Робкие попытки правительства заинтересовать потенциальных претендентов материальным стимулированием (по закону 1904 года были установлены 850 дополнительных окладов содержания земских начальников по 600 рублей за усердную и полезную деятельность), а также возможностью карьерного роста (законом предусматривалось замещение должностей вице-губернаторов, непременных членов губернских по земским и городским делам присутствий и губернских по воинской повинности присутствий преимущественно лицами, прослужившими не

менее трех лет в должностях по местным крестьянским учреждениям) не могли дать видимых результатов. Напротив, многие крестьянские руководители смотрели на свою деятельность как на нечто "временное, переходное, пока не представится что-нибудь более подходящее" [20]. Прослужив несколько лет, они начинали стремиться перейти на какую-нибудь другую службу [21]. Действительно, одной из характерных черт социального состава института являлась определенная нестабильность его кадров. Частая смена чиновников была особенно характерна для многолюдных и, по большей части, менее спокойных участков, как, например, 7 участок Острогожского уезда или 7 участок Бобровского уезда Воронежской губернии, где за 25 лет существования института сменилось по 15 земских начальников. Впрочем, вообще долголетняя служба в должности земского начальника была скорее исключением из правил. Так, в Воронежской губернии за весь период существования института из 311 земских начальников (не считая шестерых фактически не служивших) лишь четыре чиновника (Вейсфлог М.А., Марин М.В., Тарарыков А.Ф. и Цейдлер Н.А.) прослужили более 20 лет, 14 земских начальников - порядка 15-20 лет, 29 управленцев - 10-15 лет. Подавляющее большинство контингента земских начальников Воронежской губернии занимали должность в среднем до десяти лет (в том числе более половины - до пяти лет), а затем уходили в отставку или меняли место службы, а порой даже ведомство.

В условиях социальных брожений России начала XX века МВД все же продолжало корректировать состав института земских начальников в сторону повышения уровня подготовки чиновников к занятию ответственной должности. В 1908 году губернаторам был разослан циркуляр от 23 января за №6 "Об устройстве испытаний на местах лицам, назначаемым на должность земского участкового начальника" [22]. МВД было вынуждено признать не только недостаток кандидатов для замещения вакантных должностей ("ряды местного землевладельческого класса значительно поредели"), но и невысокий уровень их подготовки ("даже земские начальники, соответствующие всем формальным требованиям закона, оказывались нередко не на высоте своего положения"). Факт слабого знакомства назначаемых на должности земских начальников лиц с крестьянскими узаконениями, а также невозможность подготовки значительного числа кандидатов при губернских присутствиях, заставили министерство, возглавляемое П.А. Столыпиным, обратиться к мысли о производстве испытаний для лиц, назначаемых на должности земских участковых начальников. Подобная практика, установленная изначально при Земском отделе, должна была распространиться на все губернские присутствия, при которых испытания предполагалось проводить не менее 4-х раз в год. Министерством была выработана программа испытаний, целью которых являлась "основательная проверка осведомленности испытуемого в узаконениях и правилах, относящихся до деятельности земского начальника, а равно удостоверение в знакомстве экзаменующихся с расположением законодательных постановлений в Своде законов и местонахождением отдельных, наиболее

важных статей закона" [23]. Программа действительно была довольно содержательной и требовала от испытуемого не только усвоения собственно Положения 12 июля и Правил 29 декабря 1889 г. и их дальнейших дополнений, но и пространных теоретических знаний о крестьянском самоуправлении и основных его элементах, о специфике крестьянского землепользования и правилах землеустройства.

К этим испытаниям допускались только лица, обладающие необходимым по закону цензом, включая состоящих кандидатами на должность по закону 19 апреля 1904 г. В циркуляре также оговаривалось, что не каждый выдержавший экзамен, безусловно, готов к занятию ответственной должности, вследствие чего губернаторам предлагалось командировать этих лиц в камеру одного из земских начальников для практического ознакомления с делом и техникой производства.

Реальную картину реализации циркуляра рисует в своих воспоминаниях земский начальник одной из северных губерний Владимир Поливанов, державший в 1910 году экзамен при Земском отделе. Он, имевший высшее юридическое образование, отмечал, что вместе с двумя юристами и корнетом, был подвергнут "весьма строгому экзамену" [24]. Причем "корнет провалился и был с позором изгнан; одного юриста признали не вполне подготовленным и предложили явиться еще раз" [25], и лишь двоих, включая Поливанова, поздравили с успехом. А вот 2-недельные практические занятия в одном из делопроиз-водств, ведавших крестьянским управлением всей Сибири, сводившиеся к чисто канцелярской работе, были совершенно бесполезны при подготовке к должности земского начальника.

Несмотря на усилия министерства, экзамены, устраивающиеся при местных губернских присутствиях, не всегда были объективными. Так, исполняющий должность земского начальника 5 участка Новохоперского уезда кандидат Алексей Иванович Ведерников, державший экзамен при Воронежском губернском присутствии, во время министерской ревизии 1910 года показал себя недостаточно подготовленным к деятельности и обладающим недостаточными теоретическими знаниями для утверждения [26] (тем не менее, был всего лишь переведен в другой участок, где служил еще несколько лет).

При Земском отделе 6 ноября 1908 года были также учреждены месячные курсы для подготовки лиц, желающих подвергнуться испытанию на должность земского начальника [27]. Естественно, это был совсем небольшой срок, чтобы обеспечить должную подготовку крестьянских руководителей. Тем не менее, МВД придавало им большое значение, отмечая их положительные результаты. В частности, земский начальник 7 участка Бобровского уезда Воронежской губернии Борис Владимирович Репинский, слушавший подобный курс, упомянутой ревизией был признан усердным, энергичным, обладающим административными способностями и перспективным земским начальником [28], в отличие от большинства своих сослуживцев.

С началом Первой мировой войны, явившейся агонией не только институту земских начальников, но и всей

монархической системе государства, каких-либо мероприятий по улучшению состава аппарата управления в деревне не предпринималось. Последние годы функционирования института отмечены "чехардой" в замещении вакантных должностей, назначении недостаточно подготовленных кандидатов. Многие участки пустовали вследствие мобилизации запасных чинов (по некоторым данным, в годы Первой Мировой войны была мобилизована третья часть корпуса земских начальников [29]). Так, в Воронежской губернии, по нашим данным, с начала войны, по состоянию на конец 1916 года мобилизованы были 34 земских начальника [30]. В таких условиях кандидатам при уездных съездах приходилось перемещаться из участка в участок, или заведовать одновременно несколькими, однако, все равно, заместить все вакансии властям не удавалось.

Естественно, что говорить о качественно высоком уровне подготовки корпуса земских участковых начальников в этот период не приходится. В условиях начавшейся разрухи и приближающихся революционных потрясений, у министерства была одна задача - хоть как-то удержать власть на местах и оттянуть приближение краха всей монархической основы государства. На устройство строгих экзаменов для кандидатов не было ни времени, ни возможностей.

Анализируя мероприятия МВД по улучшению качества подготовки земских начальников, следует констатировать, что стоит отойти от определенных "штампов" в оценке этого органа власти, в том числе в плане компетентности его состава. Бесспорно, в деятельности института были негативные стороны. Нередко должности занимали люди не подготовленные ни по уровню образования, ни по предыдущей деятельности. Бесспорно и то, что институт нуждался в реформировании на основе законодательного закрепления бессословного принципа комплектования, лишения его представителей дискреционных полномочий и судебных функций, организации всесословной волости, как низшей административно-хозяйственной единицы, создания стройной системы местной государственной власти: губернатор - уездный начальник - участковый начальник, со строгой ответственностью низших административных звеньев перед высшими, наконец, отказа от взгляда на крестьянина как на "полуперсону" [31], требующую постоянной опеки (во многом данные изменения предполагались в реформе местного управления, предложенной П.А. Столыпиным [32]). Однако, объективно оценивая институт земских начальников, следует признать его положительную роль как органа управления на местах. Попытки же МВД повысить уровень компетентности социального состава вызваны не только и не столько низким уровнем подготовки его представителей, а стремлением наладить систему эффективного местного управления. Стоит признать, что орган, подобный институту земских начальников в позднеимперской России, был необходим, а негативные тенденции в его деятельности вызваны даже не самим фактом объединения в руках чиновников двух ветвей власти, а глубоким кризисом системы власти в царской России накануне падения самодержавия.

Примечания:

- Петроград: Огни, 1916. - С. 166-168.

- С. 77.

земских участковых начальниках, такие как мировой посредник, мировой судья или непременный член уездного по крестьянским делам присутствия, не существовали уже в течение 15-30 лет.

УДК 94:32: (4)"19" ББК 63.3(4) 6-6 76.02 (4)

ПРОБЛЕМА ГАЛИЦИИ В РУССКОЙ КОНСЕРВАТИВНОЙ ПУБЛИЦИСТИКЕ

НАЧАЛА XX ВЕКА

Колмаков Вадим Борисович,

кандидат философских наук, доцент (г. Воронеж)

Аннотация. В статье рассматривается, как освещалась проблема Галиции в консервативной русской публицистике начала XXв. В частности, анализируется позиция широко известного русского публициста Д.В. Скрынчен-ко. Автор рассматривает позиции украинского движения и русского государства по вопросу о Галиции во время Первой мировой войны.

GALICIA PROBLEM IN THE RUSSIAN CONSERVATIVE PUBLICISM IN THE EARLY

XX CENTURY

Kolmakov V. B.

Abstract. The article deals with the interpretation of Galicia problem in the Russian conservative publicism in the early XX c. The author especially analyses the position of prominent Russian publicist D. V. Skrynchenko. Also are examined the positions of the Ukrainian movement and the Russian state during the First World war.