Деятельность съездов крестьянских начальников в западной Сибири: к вопросу об эффективности (1898‒1917)

УРОКИ ИСТОРИИ

УДК 94(571) ГРНТИ 03.23.31

ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ СЪЕЗДОВ КРЕСТЬЯНСКИХ НАЧАЛЬНИКОВ В ЗАПАДНОЙ СИБИРИ: К ВОПРОСУ ОБ ЭФФЕКТИВНОСТИ (1898-1917)

В.В. Гермизеева

Омский государственный технический университет

Россия, 644050, Омск, просп. Мира, 11

Рассмотрены органы крестьянского самоуправления с точки зрения их эффективности. На съездах крестьянских начальников Западной Сибири утверждались или отменялись отдельные приговоры сельских сходов, рассматривались жалобы крестьян на решения и постановления крестьянских начальников, принимались инструкции сельским и волостным обществам, разрешались вопросы о продаже движимого имущества в случае наложения взысканий. Автор отмечает, что в целом отношение к деятельности уездных съездов крестьянских начальников носило негативный характер.

ACTIVITY OF PEASANT COMMANDERS& CONGRESSES IN WESTERN SIBERIA: ON THE QUESTION OF EFFICIENCY (1898-1917)

V.V. Germizeeva

Omsk Stat Technical University Russia, 644050, Omsk, prosp. Mira, 11

The article draws attention to the activities of the peasant commanders& congresses in Western Siberia. In this instance, separate verdicts of rural assemblies were approved or canceled, complaints of peasants against decisions and resolutions of peasant chiefs were considered, instructions to rural and volost societies were taken, questions on the sale of movable property were resolved in the event of imposition of penalties. The author notes that, in general, the attitude towards the activities of the county peasant commanders& congresses was negative, one of the attempts to solve the existing problems was the expansion of control over officials, in particular, audits, but the results of such work were small. One of the attempts to increase the effectiveness of the activities of the congresses was the project on the establishment of an independent post of chairman, but it was never implemented.

Знание опыта управленческой деятельности в историческом контексте, а также изучение вопросов, стоящих в разные периоды перед представителями местных учреждений, может быть полезно для создания различных

© Гермизеева В.В., 2019_

моделей управления. Ведь в современной России в процессе административных преобразований апробируются различные способы оценки эффективности деятельности органов власти.

После реформы 1861 г. царизм искал такие формы управления, которые могли бы установить действенный надзор над крестьянами, обеспечить полицейский порядок в деревне, более исправное поступление податей и несение повинностей. Для центральных губерний такой формой стал институт земских участковых начальников, а для Сибири - институт крестьянских начальников. Если в европейской России правительство рассчитывало не только на чиновников, но и на помещиков, которые через систему экономического принуждения оказывали влияние на крестьян, то в Сибири, при отсутствии в ней помещичьего элемента, административной опорой самодержавия являлся чиновник, облечённый широкими правами и находящийся в привилегированном положении.

Аграрная политика самодержавия и деятельность сибирских административных учреждений по решению проблем крестьянского самоуправления представлена в дореволюционных работах А.А. Кауфмана [1], М.Н. Соболева [2], В.Ю. Григорьева [3]. В советской и современной историографии эти вопросы отражены в исследованиях Л.М. Да-мешека [4, 5], В.Н. Никулина [6], И.В. Островского [7], Н.Ф. Иванцовой и др. В работах приводятся отдельные сведения о деятельности съездов, их роли в процессе управления крестьянским населением. Однако проблема исследована довольно фрагментарно.

В данной статье рассматривается деятельность съездов крестьянских начальников Западной Сибири с точки зрения их эффективности и качества выполнения законодательно определённых для них задач.

В конце XIX века центральная власть продолжила тенденцию, связанную с увеличением бюрократического аппарата, призванного осуществлять контроль за органами крестьянского самоуправления. В июне 1898 г. было принято «Временное положение о крестьянских начальниках». Новые должностные лица получили широкие права по заведованию общественным управлением и бытом сельских жителей в Сибири.

В каждом уезде был учреждён уездный съезд крестьянских начальников, который образовывался по очереди (устанавливалась общим присутствием) из крестьянских начальников уезда и уездного исправника. При решении административных дел в заседаниях съезда могли участвовать податные инспекторы в том случае, если их участки не ограничивались пределами городов. В уездах, образующих Алтайский округ, на правах члена входил представитель Главного управления округом. Съезды проводились под председательством одного из крестьянских начальников по назначению министра внутренних дел. При каждом уездном съезде был секретарь, назначаемый губернатором по представлению председательствующего в съезде, и канцелярия.

От съезда зависело разрешение вопросов по продаже движимого крестьянского имущества в случае наложения взысканий. Кроме того, на заседаниях мог быть определён обязательный размер жалованья для должностных лиц крестьянского самоуправления, если обществом не было назначено достаточного содержания. На съездах составлялась и предоставлялась в общее присутствие на утверждение инструкция сельским и волостным обществам и должностным лицам о порядке исполнения возложенных на них обязанностей. Уездные съезды крестьянских начальников собирались в сроки, которые ежегодно определялись общим присутствием губернского управления. Информация о срочных заседаниях публиковалась в местных «Губернских ведомостях», размещались объявления в помещениях съезда и во всех волостных правлениях уезда. Согласно «Временному положению о крестьянских начальниках» в решении каждого дела должно было участвовать не менее трёх членов съезда, включая председательствующего [8].

Уездные съезды крестьянских начальников подчинялись надзору и руководству местных губернаторов и общего присутствия губернского управления. Так, губернатор имел право проводить ревизии делопроизводства, указывать на существующие проблемы при исполнении служебных обязанностей, выносить на обсуждение общего присутствия обнаруженные нарушения. Ближайшее наблюдение и контроль за деятельностью крестьянских начальников и их съездов находились в ведении непременных членов по крестьянским делам.

Уездные съезды крестьянских начальников ежегодно составляли для губернских управлений отчёты о своей деятельности, а также о работе всех крестьянских начальников уезда. Согласно отчёту Бийского уездного съезда крестьянских начальников за 1903 г. (представлен в Томское губернское управление в августе 1904 г.) в течение года было

проведено 11 очередных и 3 чрезвычайных заседания, рассмотрено 486 дел по жалобам на решения крестьянских волостных судов (оставлено в силе 266, отменено 220). Кроме того, в 1903 г. было рассмотрено 11 жалоб на постановления крестьянских начальников, 25 уголовных дел по преданию суду должностных лиц волостных и сельских учреждений и 14 дел по податным и административно-хозяйственным вопросам. В течение отчётного года в канцелярию Бийского уездного съезда поступило 1548 входящих и было отправлено в различные учреждения 1824 документа. Из всех поступивших на рассмотрение дел к концу 1903 г. осталось не рассмотрено 58. В отчёте за следующий 1904 г. размер делопроизводства изменился незначительно - 1533 входящих бумаги и 1824 исходящих документа, а также 63 неразрешённых дела [9].

Подобные сводные документы о работе съездов часто вызывали множество вопросов, как с точки зрения оформления, так и со стороны содержательной части. Например, отчёт о деятельности Кузнецкого уездного съезда крестьянских начальников за 1906-1908 гг., представленный в крестьянское отделение Томского губернского управления, был возращён обратно по причине неверного оформления [9]. В частности, указывалось, что отчёты необходимо представлять за каждый год отдельно. Кроме того, материалы были подготовлены с большим опозданием и результаты деятельности за 1906 и 1907 гг. были представлены одновременно с 1908 г. только в июне 1909 г.

Деятельность съездов и крестьянских начальников часто вызывала недовольство не только сельского населения, но и местной власти. Одним из средств пресечения злоупотреблений должны были стать ревизии, проводимые администрацией. При подобных проверках особое внимание обращали на состояние делопроизводства и финансовую отчётность. Так, при ревизии Акмолинского уездного съезда крестьянских начальников, проводимой под руководством губернатора М.Я. Романова в 1905 г., было обнаружено, что расходные операции могли производиться из сумм одной волости для другой, часто смешивались денежные средства, выделенные в разные годы, все поступления учитывались общей суммой без разграничения на те или иные нужды [10].

Довольно распространённой была ситуация, когда заседания уездного съезда крестьянских начальников переносились в связи с отсутствием необходимого количества должностных лиц. Тобольский губернатор Н.Л. Гондатти в сентябре 1907 г. отмечал, что «такое положение вещей вызывает задержку в разрешении дел и порождает справедливое недовольство крестьян» [11]. Все дела, поступившие в уездный съезд ко времени его открытия, должны были рассматриваться в этом собрании, за исключением крайних случаев, а неуважительная неявка должностных лиц к подобным обстоятельствам не относилась. В связи с этим неоднократно указывалось на необходимость проводить заседания съездов крестьянских начальников в назначенное время и информировать о невозможности присутствовать как можно раньше. К сожалению, неудовлетворительное состояние дорог, большое количество обязанностей не способствовали безоговорочному выполнению подобных распоряжений. Так, даже чрезвычайное собрание Омского уездного съезда крестьянских начальников, назначенное на 10 января 1912 г., было перенесено на другую дату в связи с неявкой необходимого количества должностных лиц [12].

Согласно отчёту непременного члена по крестьянским делам Тобольского губернского управления В.А. Закревского о произведённой им ревизии крестьянских учреждений Ишим-ского уезда в ноябре 1907 г. работа уездного съезда осуществлялась на должном уровне. Этот вывод был сделан на основе анализа делопроизводства. Из поступивших ко дню ревизии 522 дел, 470 было решено, а рассмотрение остальных было назначено на декабрь. В.А. Закревский отмечал хорошую работу Ф.Н. Гловацкого в качестве председательствующего уездного съезда, а также как крестьянского начальника 1-го участка. Согласно результатам проверки среди документов Ишим-ского уездного съезда не было обнаружено ни одного дела, решение по которому можно было бы считать поверхностным или формальным. Доклады, составляемые не лично председателем, проверялись им до заседания [11].

В ходе проверки непременным членом А.П. Нарышкиным в августе 1908 г. Тюменского уездного съезда крестьянских начальников отмечалось, что заседания съезда проходят ежемесячно, средняя продолжительность сессий 1-2 дня. Очередь для участия в заседаниях между крестьянскими начальниками не устанавливалась, и обычно они присутствовали при решении дел в полном составе. Канцелярия

съезда состояла из секретаря, писца и «практиканта», который после нескольких месяцев безвозмездной работы мог быть рекомендован председателем волостным правлениям для занятия должности волостного писаря или его помощника [13]. Серьёзных нарушений в работе данного съезда выявлено не было.

В то же время при ревизии осенью 1908 г. А.П. Нарышкиным крестьянских учреждений Ялуторовского уезда были обнаружены серьёзные недостатки в работе уездного съезда крестьянских начальников. Много претензий было в отношении деятельности канцелярии, состоявшей из секретаря и трёх писцов, с вознаграждением 26, 16 и 14 рублей в месяц. Так, вся работа производилась писцами без участия и надзора секретаря. Имели место случаи предоставления таких копий с определений съезда в Тобольское губернское управление, в которых историческая часть журнала относилась к одному делу, а результативная -совершенно к другому. Подобная небрежность влекла за собой излишнюю переписку. На предложение А.П. Нарышкина представить доказательство участия в канцелярской работе, секретарь смог сослаться только на ведение им денежных книг, то есть на ежемесячную выписку в расход денег на содержание крестьянским начальникам и на канцелярские нужды съезда.

В ходе изучения делопроизводства Ялуторовского уездного съезда были отмечены следующие недостатки: небрежное ведение дел, для ознакомления с которыми приходилось тратить много времени, расписки сторон в объявлении им решений съезда подшивались наугад, часто ошибочно, а в ряде дел они вообще отсутствовали. Так, в качестве примера приводился случай, когда в судебном деле за 1908 г. вместо расписок сторон в объявлении решений съезда, была подшита ведомость с расписками писцов в получении содержания. Кроме того, указывалось, что исполнительные бумаги по определениям съезда подготавливались медленно: наименьший срок за 1908 г. был тринадцатидневный (мартовская сессия закончилась 23 числа, а бумаги по исходящему журналу выписаны 5 апреля). Чаще всего они готовились больше месяца после окончания сессии съезда. Так, исполнительные бумаги по решениям съезда, состоявшегося 21-26 января 1908 г. начали рассылать только с 1 марта. Заседания съезда проходили ежемесячно в течение 3-6 дней. Продолжительность сессий

напрямую была связана практически с полным отсутствием предварительной подготовки дел к докладу, до начала работы с поступившими документами никто не знакомился. Тем не менее, если принять во внимание показатели, связанные с решением дел, то всё обстояло не так уж критично: ко времени ревизии в настольные реестры было занесено 1202 дела по жалобам на решения волостных судов (решены все); 4 судебно-полицейских дела (решено 3); 454 административных дела (решено 437). Основная проблема была в том, что в связи отсутствием предварительного знакомства с документами часто принимались необоснованные решения, не соответствующие обстоятельствам дела, на что неоднократно обращало внимание общее присутствие Тобольского губернского управления при рассмотрении жалоб на определения Ялуторовского съезда крестьянских начальников [13].

Отсутствие подготовки дела к докладу, невнимательный разбор документов приводили к тому, что окончательное решение вопросов шло медленно, а уездный съезд и волостные суды обременялись дополнительной работой, так как дела без действительной на то необходимости возвращались или передавались для нового разбирательства в другие волостные суды, после вынесения решения направлялись по жалобам в общее присутствие, которым возвращались для рассмотрения в уездный съезд, а последним опять передавались волостному суду. В результате совсем простое дело могло разрастись в солидный том, для знакомства с которым необходимо было потратить несколько часов. После рассмотрения дела уездный съезд составлял резолюцию, на основании которой канцелярия съезда оформляла журнал, предлагаемый впоследствии для подписи составу съезда, решавшему дело. А.П. Нарышкин отмечал, что чётко мотивированных резолюций ему встречалось очень мало. Журналы, в которых излагались обстоятельства дела и переписывались в точной копии резолюции, принятые съездом во время заседания, составлялись настолько кратко, что руководствоваться ими для уяснения сущности и наиболее важных подробностей дела, а также для суждения о правильности и соответствии решений съезда действительным обстоятельствам было невозможно.

В целом неудовлетворительное состояние делопроизводства в Ялуторовском уездном съезде давало все основания предполагать

подобное положение у крестьянских начальников, но при ревизии оказалось, что каждый из них, взятый в отдельности, неплохо справляется со своими обязанностями. Возможно, одной из причин неудовлетворительной работы съезда была необходимость решать большое количество текущих вопросов на участках.

К самим ревизиям общественность порой относилась скептически. Например, в газете «Сибирская жизнь» о них писали следующее: «Каждый год из губернии командируются в уезды чиновники крестьянского присутствия... Как такие ревизии проводятся нужно догадываться только. Ревизующий находит, что у ревизуемого обстоит всё благополучно, а затем вдруг обнаруживается крупная растрата» [14]. Ревизии деятельности съездов и их должностных лиц, по мнению администрации, должны были решить проблему эффективности работы, но на практике это не приносило ожидаемых результатов.

В 1912 г. акмолинский губернатор А.Н. Неверов отмечал целесообразность учреждения отдельной должности председателя уездного съезда, так как необходимость выполнять работы по заведованию участком существенным образом влияла на эффективность деятельности [15]. Подобной же позиции придерживались и другие губернаторы. В Земском отделе МВД в ноябре 1913 г. обсуждался вопрос об увеличении личного состава крестьянских установлений. В частности, обращено внимание на то, что уже по штатам 1898 г. количество должностных лиц не соответствовало ни будущим потребностям, ни нуждам того времени. В связи с этим предполагалось увеличить число крестьянских начальников и ввести отдельную должность председателя уездного съезда. Для иллюстрации ситуации, сложившейся к 1913 г., использовались данные о размере делопроизводства. Так, если 1898 г. уездными съездами Тобольской губернии (всего 8) было получено 11 746 входящих документов, отправлено 12 999 исходящих бумаги и рассмотрено 4442 дела, то к 1912 г. канцелярская работа увеличилась почти в четыре раза (31 569 входящих, 32 223 исходящих документа и 12 026 дел). Ещё более сложной была ситуация в Томской губернии (всего 7 уездных съездов): с 1898 по 1912 гг. объём делопроизводства увеличился почти в 7 раз. За 1912 г. во всех съездах было рассмотрено 20 833 дела, получено 49 469 входящих документов и отправлено в различные инстанции 64 569. Отчёты, полученные в результате ревизий крестьянских учреждений, свидетельствовали о медленном производстве дел в уездных съездах и об увеличении числа нерешённых дел. В Министерстве внутренних дел не могли не заметить, что «соединение обязанностей крестьянского начальника с таковыми же по должности председательствующего в съезде. представляет. значительное затруднение, неизбежно отражается на общем ходе дел по крестьянскому управлению» [16].

Одной из основных причин неэффективной работы большей части съездов крестьянских начальников называлась необходимость совмещения работы в съезде и на участке как для членов, так и для председателя, но нагрузка для последнего была более обременительна. «Значительное количество постановлений съездов отменяется либо вследствие нарушений закона, либо вследствие превышения власти. И причина этого кроется не в служебной небрежности председательствующих, и не в отсутствии у них знаний, а в физической невозможности изучить с достаточной полнотою и осветить всесторонне докладываемые съезду дела. Обременённый делами своего участка. председательствующий лишь урывками может заниматься работою в съезде, уделяя ей столько служебного времени, сколько такового остаётся от участка» [16]. Подобные обстоятельства в процессе подготовки и проведения заседаний приводили к спешке и невнимательности при разрешении вопросов, выносимых на обсуждение.

Высказываясь в пользу учреждения особых должностей председателей уездных съездов, в Министерстве внутренних дел полагали, что их служебное положение должно быть одинаковым с председателями уездных съездов земских начальников. Количество планируемых должностей соответствовало числу уездных съездов, по всей Сибири их было 50. Проект по увеличению личного состава крестьянских установлений так и не был реализован, и съезды крестьянских начальников действовали на основе «Временного положения» 1898 г. вплоть до 1917 г. С началом Первой мировой войны ситуация усугубилась, так как нагрузка на эти учреждения ещё более возросла. Например, в Томской губернии работа по ведению делопроизводства по призрению семейств запасных чинов в уездах была возложена на съезды крестьянских начальников [17].

Деятельность крестьянских начальников и уездных съездов носила довольно противоречивый характер. С одной стороны, уездные съезды имели возможность отменять неправомерные решения волостных судов, рассматривали жалобы на постановления крестьянских начальников, решали спорные вопросы, связанные с деятельностью органов крестьянского самоуправления. Они являлись промежуточной инстанцией между крестьянскими начальниками и крестьянскими отделениями губернских

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Гермизеева Виктория Викторовна - кандидат исторических наук, доцент (Россия), доцент Омского государственного технического университета.

управлений. С другой стороны, как показывают результаты ревизий уездных съездов, часто работа в них была поставлена неудовлетворительно: дела рассматривались медленно, заседания проводились с опозданием, бумаги оформлялись небрежно. Однозначно ответить на вопрос об эффективности съездов крестьянских начальников не представляется возможным. Для выявления причин неэффективного управления необходимы дальнейшие научные исследования.

REFERENCES

Germizeeva Viktoriya Viktorovna - Cand. Sc.{History}, Associated Professor of Omsk State Technical University.

Статья поступила в редакцию 28.01.2019 г.