Реорганизация полицейской системы Франции на начальном этапе буржуазной революции (июль 1789 август 1792 г. )

© В.В. Кучма, 2004

ИСТОРИЧЕСКИЕ И ОБЩЕТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ЮРИСПРУДЕНЦИИ=

РЕОРГАНИЗАЦИЯ ПОЛИЦЕЙСКОЙ СИСТЕМЫ ФРАНЦИИ НА НАЧАЛЬНОМ ЭТАПЕ БУРЖУАЗНОЙ РЕВОЛЮЦИИ (ИЮЛЬ 1789 - АВГУСТ 1792 г.)

В.В. Кучма

Великая французская буржуазная революция явилась следствием системного кризиса феодально-абсолютистского строя. Мощный карательный механизм, созданный и усовершенствованный в эпоху абсолютизма, оказался не в состоянии ни предотвратить, ни даже отсрочить гибель «старого режима». Что же касается конкретно одного из важнейших звеньев этого механизма, каким являлась полиция, то по справедливому замечанию И.Е. Андреевского, «французская полицейская система подготовила наибольшие опасности для королевской власти и, несмотря на сильную иерархию органов исполнительной полиции, построенную на началах централизации, не только не в состоянии была предупредить, но еще и ускорила разрушение королевской власти»1.

Политическое руководство революцией осуществляла буржуазия, представленная тремя основными течениями: конституционалистами (или фейянами), жирондистами и якобинцами. Все эти три политические группировки попеременно руководили революционными событиями на протяжении трех основных этапов революции. Опираясь на революционную активность широких народных масс, явившихся главной движущей силой развернувшихся событий, политическое руководство революцией основало, по выражению Ф. Энгельса, «чистое господство буржуазии с такой классической ясностью, как ни одна другая европейская страна»2.

Решительно разрушая экономические, политические и правовые основы «старого режима», буржуазия не проявила, однако, стремления к коренной ломке карательного

механизма феодального государства, в том числе и в первую очередь полицейской системы. Цель буржуазии заключалась в том, чтобы овладеть этим важнейшим звеном карательного механизма, превратить его в орудие достижения своих собственных политических целей.

Как неоднократно отмечалось в специальных исследованиях3, история полиции в период революции XVIII в. изучена далеко не достаточно, так что ее трансформация и организационные изменения остаются еще малоизвестными.

Не обладая опытом административной (а тем более полицейской) деятельности, Ж.С. Байи нуждался в компетентных помощниках. Декретом Национального учредительного собрания 25 июля 1789 г. был создан «Временный комитет полиции, безопасности и спокойствия города Парижа» (Соткй provisoire de Police, Sbire^ et TranquillM de la ville de Paris), состоявший из 20 членов,

получило санкцию министра королевского двора 5 августа 1789 года.

Приблизительно в это же время Генеральным советом Парижской коммуны был учрежден так называемый Комитет розысков ^е Сотке de recherches), состоявший из выборных членов, занимавшихся «получением сведений и сообщений о заговорах, злоумышлениях и тайных сообществах». С этой целью члены Комитета осуществляли допросы, собирали документы и другие доказательства, которые были необходимы для ведения следствия. Характерно, что члены Комитета розысков не были наделены какими бы то ни было административными полномочиями.

Подбор людей в составе указанных комитетов оказался случайным. «Революционный идеал, — с сарказмом отмечал А. Бю-иссон, автор капитального исследования по истории французской полиции, — требовал в данном случае, как и в других аналогичных обстоятельствах, комитета бравых людей, полностью лишенных опыта в ведении общественных дел, но зато воодушевленных энтузиазмом неофитов»7. Отмеченное обстоятельство объясняет весьма слабую эффективность деятельности вновь создаваемых полицейских учреждений.

Между тем ликвидация отдельных элементов дореволюционной полицейской организации продолжалась. Так, 4 августа

Проблемы реорганизации полицейской системы оказались в центре общественного внимания в связи с разработкой Учредительным собранием важнейшего программного документа революции — «Декларации прав человека и гражданина». 17 августа 1789 г. в Учредительном собрании было оглашено заявление народного представителя Бергас-са, в котором была дана уничтожающая критика старых принципов построения и функционирования полицейской организации. Старая полиция, говорилось в заявлении, характеризовалась мелочной административной опекой, стремлением распространять свой контроль на самые незначительные и, казалось бы, не могущие интересовать государство явления жизни и деятельности населения, стремлением регламентировать каждый шаг граждан. Полиция старого ре-

жима возбуждала лишь недоверие секретностью своей деятельности. Она вытравляла из национального сознания память о добродетелях галльского склада характера, она насаждала рабскую психологию, унижение и обскурантизм — черты, господствующие повсюду, где не царствует свобода9.

Как известно, Декларация прав человека и гражданина, провозглашенная 26 августа 1789 г., закрепила ряд новых, прогрессивных принципов, в том числе и касающихся организации общественного порядка в стране. К числу их могут быть отнесены: равенство всех граждан перед законом, пропорциональность наказания характеру, тяжести и общественной опасности преступления, отсутствие обратной силы уголовного закона, презумпция невиновности и др. Отмеченные принципы получили свое воплощение и в соответствующих разделах первой французской Конституции, принятой Учредительным собранием 3 сентября 1791 г. и через 10 дней санкционированной королем Людовиком XVI.

Между тем анализ некоторых нормативных актов текущего законодательства, принятых Учредительным собранием в первые месяцы революции, свидетельствует о существенном отходе от провозглашаемых конституционных принципов. Еще в период работы над Декларацией прав человека и гражданина был принят декрет, датированный 10 августа 1789 г. и носивший характерное название «О подавлении беспорядков». В этом декрете на местные органы власти возлагалась задача «наблюдать за сохранением общественного спокойствия». По требованию этих властей все разновидности имевшихся на тот момент в стране вооруженных сил, включая регулярные войска, могли быть применены для разгона сборищ граждан, выражающих свое несогласие с правительственными распоряжениями 10.

Еще более репрессивным характером отличался так называемый Чрезвычайный закон против сборищ (La loi martial contre attroupements), принятый Учредительным собранием 21 октября 1789 г. и утвержденный королем 3 ноября того же года 11. Поскольку это был один из первых чрезвычайных законов не только в истории французского законодательства, но и во всей мировой законодательной практике, есть необходимость остановиться на его содержании максимально подробно.

В вводной части этого закона Учредительное собрание констатировало наличие в стране сильных антиправительственных настроений, которые выражались в массовых противозаконных выступлениях. И если в спокойные времена, говорится далее в документе, послушание закону в достаточной мере обеспечивается ординарными действиями публичной власти, то в «трудные эпохи» необходимы действия экстраординарные.

Закон гласил, что в случаях, когда общественное спокойствие будет в опасности, муниципальные органы власти имеют право прибегать к помощи вооруженной силы (национальной гвардии, жандармерии или регулярных войск), чтобы восстановить порядок. После введения в данной местности чрезвычайного положения (декларация

об этом выставляется в главной витрине ратуши, а копии с нее разносятся по всем улицам и перекресткам в сопровождении знамени красного цвета) все сборища с оружием в руках объявляются противозаконными и поэтому могут быть разогнаны силой. Вызванные муниципальными властями воинские части во главе со своими офицерами с развернутыми знаменами выступают к месту сборищ в сопровождении муниципальных чиновников. По требованию последних участники сборища должны избрать из своей среды шестерых человек, которые должны изложить причины выступления и сформулировать претензии. После передачи петиции участники сборища должны разойтись. Если после трех предупреждений толпа отказывается разойтись, против нее может быть немедленно применена вооруженная сила; при этом военные командиры не несут никакой ответственности за последствия ее применения.

После разгона сборища власти имеют право преследования зачинщиков и подстрекателей в экстраординарном порядке. Если сборище было безоружным, его инициаторы наказываются 3 годами тюремного заключения; если сборище было вооружено, они караются смертной казнью. Против остальных участников сборища преследование не возбуждается. Если же при разгоне сборища толпа отказалась разойтись и оказала сопротивление, преследованию подвергаются все участники сборища. Арестованные впоследствии, они наказываются 1 годом тюрьмы, если в момент сборища были безоружными, и 3 годами, если были вооружены; инициаторы неподчинения властям

караются смертной казнью. Особенно жесткие меры наказания применялись против офицеров и солдат Национальной гвардии, войск и жандармерии, если они выступали в качестве подстрекателей сборищ, мятежей и бунтов: объявленные врагами нации, короля и закона, все они подлежат наказанию смертной казнью. Солдаты и офицеры, отказывающиеся от осуществления реквизиций, объявленных муниципальными властями, подлежат разжалованию и наказанию

Муниципальный чиновник, который сопровождает воинскую команду, направленную для разгона сборищ, обязан регистрировать весь ход событий в специальном протоколе. После подавления выступления и «восстановления мира» чрезвычайное положение объявляется отмененным, а его символ — красное знамя — через 8 дней заменяется знаменем белого цвета.

Жестокий репрессивный характер закона 21 октября 1789 г. не оставлял сомнений в решимости новых хозяев страны защищать свою власть любыми средствами. Показательно и то полное единодушие, с которым «избранники нации» в Учредительном собрании вотировали этот закон: против него проголосовал лишь один депутат — адвокат из города Арраса Макси-мильен Робеспьер.

Выполнение задач по охране общественного порядка в стране было с первых месяцев революции возложено на части и подразделения национальной гвардии, представлявшие собой вооруженное гражданское ополчение, строившееся по территориальному принципу и формировавшееся на добровольческой основе. Отряды национальной гвардии стали возникать повсеместно сразу же после событий 14 июля 1789 г.; в первое время младший и средний командный состав национальной гвардии был выборным. Национальная гвардия Парижа возглавлялась генералом М.Ж. Лафайетом, выходцем из аристократического рода (с титулом маркиза), но пользовавшимся широкой популярностью в народе из-за участия в освободительной войне американского народа против английских колонизаторов 12. Численность столичной национальной гвардии была доведена до 32 600 человек; ей были приданы 120 артиллерийских орудий.

Право на службу в национальной гвардии, формально предоставленное всем «патриотам», на деле стало привилегией лишь

состоятельных лиц, поскольку экипировка, вооружение и материальное обеспечение национального гвардейца осуществлялись за его собственный счет. Приобретение артиллерийских орудий, обучение гвардейцев финансировалось крупной буржуазией. Национальная гвардия формировалась в дистриктах и кантонах, на которые делились департаменты — основные административно-территориальные единицы страны, учрежденные декретом 15 января 1790 года. Каждый батальон национальной гвардии состоял из 4 рот; 8—10 батальонов сводились в легион. Трехцветные знамена гвардии украшались надписью: «Французский народ. Свобода или смерть».

Главная функция национальной гвардии состояла в том, чтобы по требованию соответствующих местных органов власти «водворять порядок и следить за исполнением законов». При этом национальным гвардейцам строжайше воспрещалось обсуждать какие-либо государственные дела и вмешиваться в деятельность региональных властей.

Декрет 3 июня 1790 г. установил, что национальными гвардейцами могут быть лишь граждане, отнесенные к категории «активных граждан»13. Что же касается остальной массы народа, то специальным декретом 19 июня 1790 г. она лишалась права ношения оружия 14.

Решением Учредительного собрания от 16 февраля 1791 г. была организована национальная жандармерия 15, заменившая так называемые дозорные команды дореволюционного периода 16. Численность национальной жандармерии была определена в 7 445 человек, составивших 28 дивизий. Поступить на службу в жандармерию можно было, достигнув 25 лет, умея читать и писать, а также предварительно пройдя службу в линейных войсках не менее одного срока (8 лет). Кандидаты в жандармы определялись директорией департамента по согласованию с командующим дивизией; назначение на службу оформлялось индивидуальным королевским патентом. Сфера деятельности жандармерии распространялась преимущественно на сельскую местность, впрочем, по вызову местных муниципальных властей она могла действовать и в пределах городов.

Что же касается непосредственно полиции, то наиболее существенное изменение, внесенное Учредительным собранием

в ее структуру, заключалось в децентрализации управления ею. Эта тенденция являлась частным проявлением процесса децентрализации государственного управления в целом — процесса, характерного для начального периода революции и особенно бросающегося в глаза по сравнению с предшествующим периодом, с последним веком существования «старого режима», характернейшей чертой которого была прогрессирующая централизация полицейского управления. Овладевшая политической властью крупная буржуазия отсекла от феодальной полицейской машины ее верхние детали и узлы, наиболее тесно связанные с абсолютизмом и являвшиеся наглядным олицетворением всех его пороков. Декретом 14 декабря 1789 г. забота о полиции вверялась местным органам самоуправления по департаментам, дистриктам (округам) и кантонам. Ст. 50 данного декрета вменяла местным муниципалитетам в обязанность предпринять все меры к тому, чтобы «граждане наслаждались преимуществами хорошей полиции, защищающей собственность, здоровье, безопасность и спокойствие в местностях и общественных зданиях»17.

Объектом особенно пристального внимания Учредительного собрания являлась полиция Парижского муниципалитета. 21 мая 1790 г. был принят декрет, рассмотрение которого происходило не менее чем на 9 заседаниях начиная с 3 мая. 27 июня этот декрет был утвержден королем. Декрет

учреждал в каждой из 48 секций Парижа пост комиссара полиции (ст. 3), избираемого сроком на 2 года (ст. 12). В помощь комиссару полиции в каждой секции избиралось по 16 секционных комиссаров (ст. 4 и 22). Вводилась практика ежедневных докладов секционных комиссаров своему комиссару полиции; последний периодически отчитывался перед мэром.

Год спустя, 19—22 июля 1791 г., Учредительным собранием был принят декрет 19, сформулировавший основную цель муниципальной полиции, которая заключалась в обеспечении «сохранения обычного порядка и спокойствия в каждой местности». Первоочередной задачей, выдвигаемой декретом перед муниципальными властями, была организация переписи населения, в которой самое активное участие должны были принять чины муниципальной полиции. При этом предписывалось организовать самый серьезный учет следующих категорий лиц: бездомные (те, которые, имея возможность

работать, не обладают ни средствами к существованию, ни навыками какого-либо ремесла и при этом не могут сослаться на поручителя), подозрительные (те, лояльность которых не может быть гарантирована) и «люди дурных умыслов» (те, которые выражают свое активное несогласие с правительственными распоряжениями, текущим законодательством и решениями местных властей).

Указанный июльский декрет вносил ясность в еще один существенный вопрос: он перечислял случаи, когда чины полиции имели право входить в жилища граждан, даже не получая на то их согласия. Эти случаи суть следующие:

- проведение переписи населения,

- проверка записей содержателей меблированных комнат,

- выполнение распоряжений о штрафах и конфискациях,

- выполнение судебных решений,

- крик изнутри дома с призывом прийти на помощь.

Полицейские чины получали также право в любое время проникать в торговые помещения и лечебные учреждения для контроля над мерами веса и длины, над чистотой и санитарным состоянием съестных припасов и медикаментов. Кроме того, они могли войти в помещение, где по заявлению двух местных жителей производилась игра в запрещенные азартные игры.

Содержание рассмотренного декрета весьма показательно: оно отчетливо свидетельствует о том, что существо и методы полицейской деятельности в послереволюционной Франции не имели значительных отличий по сравнению с эпохой «старого режима». Следует иметь в виду, что августовский декрет 1790 г. содержал в себе замысел создания двух особых разновидностей полиции, одна из которых (police municipale) должна была находиться в ведении местных властей, а другая (police generale) — подчиняться центральному правительству. Однако независимое и параллельное существование этих ветвей полиции оказалось невозможным: в силу инерции предшествующего периода правительственная полиция практически полностью поглотила полицию муниципальную, причем осуществила это без всякой редукции своих широчайших полномочий, сложившихся в период абсолютизма. Всесилие и полноправие полиции, доставшиеся буржуазии в на-

следство от периода абсолютизма, не были ни пресечены, ни ограничены: они получили законное право на существование и дальнейшее приумножение от имени «народных представителей», входящих в Учредительное собрание.

Законом 20—25 февраля 1791 г. окончательно упразднялись (считая с 1 января 1791 г.) высшие полицейские должности дореволюционной эпохи — генеральные лейтенанты полиции и их ближайшие помощники в лице королевских лейтенантов по гражданским и уголовным делам. После этого строительство новой полицейской организации фактически началось снизу. Первыми овладели полицейской властью в пределах своих административно-территориальных единиц органы местного самоуправления на уровне коммун, кантонов и дистриктов. Декретом 3—27 марта 1791 г. руководство местной муниципальной полицией со стороны департаментских директорий осуществлялось путем направления на места комиссаров (обычно двух) для сбора необходимой информации и оказания практической помощи. Координация деятельности полиции на более высоком уровне (между столицей и департаментами) производилось также с помощью комиссаров. Так, на основании декрета от 21 января 1791 г. в департаменты Верхний Рейн и Нижний Рейн были направлены три комиссара «для основания на местах порядка и спокойствия». Миссия преследовала в первую очередь инспекторские цели и должна была выяснить причины и обстоятельства волнений, которые происходили в Страсбурге в первой половине января. Комиссары были наделены полномочиями «обеспечить с помощью всех средств благоразумие местного населения, исполнение декретов Национального собрания, сохранить и установить общественное спокойствие, потребовав на сей случай помощь как со стороны линейных войск, так и национальной гвардии, в том числе и из соседних департаментов». Комиссары также наделялись полномочиями от имени Национального собрания давать разъяснения и делать заявления, которые они сочтут полезными для успеха своей миссии 20.

Эта практика имела продолжение и в будущем, когда декретами 16 и 21 февраля

койствие». Однако такой способ контроля столицы над департаментами был недостаточно эффективным и потребовал своего дальнейшего усовершенствования.

Одновременно с вышеизложенным декрет 29 сентября 1791 г. учредил создание в Париже 24 новых должностей — так называемых мировых чиновников (оГйс1еге de ра1х), наделенных полицейскими функциями. Фактически они являлись прямыми наследниками инспекторов полиции «старого режима». Назначаемые на 4 года администрацией муниципалитета, они наблюдали за соблюдением общественного порядка и спокойствия. В местах, где порядок и спокойствие оказывались нарушенными, мировые чиновники имели право арестовать виновников и доставить их мировому судье. Декрет 29 сентября признал именно мирового судью руководителем полиции безопасности в пределах кантона; комиссары полиции, если они имелись в данном кантоне, были лишь помощниками мирового судьи в полицейском отношении.

Однако уже через несколько месяцев такое «разделение труда» было признано нецелесообразным. 1 июня 1792 г. Учредительное собрание констатировало, что «усердие и бдительность муниципалитетов и мировых судей не являются достаточными во всех деталях, которые охватывают различные стороны функций, соответственно делегированных им в деле полицейского управления»21. Поэтому было признано необ-

ходимым ускорить повсеместное учреждение должности комиссаров полиции.

Закон 8 июня 1792 г. установил, что комиссары полиции избираются сроком на 2 года из числа граждан, отнесенных Конституцией 1791 г. к разряду активных22. Перед вступлением в должность они были обязаны принести гражданскую присягу перед Генеральным советом коммуны. Еще ранее, 22 июля 1791 г., были учреждены отличительные знаки должности комиссара полиции: трехцветная перевязь (из трех цветов нации — синего, белого и красного), носимая через левое плечо, а также жезл белого цвета.

Тенденция к унификации полицейских должностей прослеживается далее в декрете 6—13 июля 1792 г., в котором содержался перечень городов, где вводилась должность комиссаров полиции, а также определялась их численность в этих городах. Всего был назван 21 город, а число комиссаров полиции было определено в 54 человека. Так, например, в Лионе учреждалось 10 комиссаров полиции, в Руане — 8, в Орлеане — 5, в Тулоне и Страсбурге — по 4, в Шартре, Сомюре, Безье и Гавре — по 2, в Невшателе, Сен-Валери, Мо и многих других — по 123.

Однако все эти мероприятия оказывались малоэффективными. Внутренняя обстановка в стране продолжала накаляться. Декреты Национального собрания, принятые в конце первого этапа революции, пронизаны тревогой законодателей за незыблемость их власти. Особенно типичным в данном отношении является декрет 23 июня 1792 г. В нем констатировалось состояние серьезного брожения, охватившего страну. Вместе с тем настойчиво подчеркивалась мысль о том, что новая власть является законной, конституционной, что основы нового законодательства уже заложены, что все средства, потребные для обеспечения порядка и общественного спокойствия, уже имеются, и задача «добрых граждан» заключается в том, чтобы сплотиться вокруг конституционных властей для непримиримой борьбы с «врагами народа и свободы» с целью достижения всеобщего благоденствия.

В свете вышеизложенного становится понятной и позиция короля, выраженная им в декларации 31 июля 1792 года. В документе говорилось, что «король не может видеть без глубокого негодования акты насилия, посредством которых в столице уже в течение нескольких дней нарушено общественное спо-

койствие. Личная свобода оскорбляется, безопасность личности и собственности компрометируется. Его Величество будет считать себя соучастником таких эксцессов, если он перенесет молча их безнаказанное продление... и если кровь французов брызнет на стены его дворца, на двери Национального собрания». Далее в декларации были сформулированы угрозы в адрес «вооруженных людей, забывших, что существуют законы, охраняющие государственный порядок». Король информировал подданных, что он отдал приказ властям всех департаментов и муниципалитетов применить «все средства, которые им дает Конституция», для восстановления мира и порядка.

Однако эти увещевания и угрозы не могли принести желаемого результата — ситуация в стране уходила из-под контроля властей. Венецианский посол доносил из Парижа своему правительству, что к концу лета 1792 г. авторитет французского правительства упал до последнего предела — в стране «не имеется больше ни исполнительной власти, ни закона, ни магистров, ни полиции»24.

События 10 августа 1792 г., ознаменовавшиеся свержением конституционалистов, привели к власти жирондистское руководство. С началом их правления во Франции наступил новый этап государственного строительства.

ПРИМЕЧАНИЯ

frangaise pendant la Grande Revolution // Tribune du Commissaire de Police. November 1947.

цати поколений людей, последовательно населявших столицу Франции в течение предыдущих веков, стали переноситься в катакомбы за пределы города. Впоследствии эти работы продолжались с перерывами вплоть до 1871 года.

нуть 25-летнего возраста, З) прожить фактически в данном кантоне не менее 1 года, 4) платить прямой налог в размере местной трехдневной заработной платы, 5) не быть в положении прислуги, то есть не быть слугой на жаловании (текст декрета опубликован в издании: Захер Я.М. Французская революция... С. 59).