2008 История №2(3)
УДК 93/94:620.3(47+57)
В.Л. Некрасов, Е.А. Хромов
ПАРТИЙНЫЕ, РЕГИОНАЛЬНЫЕ И ВЕДОМСТВЕННЫЕ ГРУППЫ ИНТЕРЕСОВ В ФОРМИРОВАНИИ ПОЛИТИКИ ОСВОЕНИЯ ЗАПАДНО-СИБИРСКОЙ НЕФТЕГАЗОВОЙ ПРОВИНЦИИ
(1961-1965 гг.)
Анализируется влияние партийных, региональных и ведомственных интересов на формирование политики освоения Западно-Сибирской нефтегазовой провинции, в период от открытия первых нефтяных месторождений в 1960-1961 гг. до начала промышленного освоения новой нефтегазовой провинции в 1964-1965 гг. Автор выделяет три этапа межведомственного согласования политики освоения, связанные с доминированием партийных, региональных и ведомственных групп интересов.
Изучение проблематики конфликта интересов внутри советской элиты является относительно новым направлением отечественной историографии. Научное изучение проблем происходившей политической трансформации неизбежно выводит исследователей на поиск источников изменений, усматривавшихся в том числе и в развернувшейся активности определенных групп интересов внутри властвующей элиты. При всем разнообразии точек зрения на положение, роль и взаимодействие групп интересов в условиях советской политической системы у большинства российских и западных исследователей не осталось сомнений в том, что такие группы существовали и имели исключительное значение в функционировании всего общественного организма [1-7].
Однако проблематика конфликта интересов внутри советской элиты имеет ряд существенных недостатков, среди которых, в частности, следует назвать слабую изученность конфликта интересов на региональном уровне и в аспекте взаимодействия интересов различных хозяйственных уровней -ведомственного, регионального и партийного в рамках отдельных территорий и инвестиционных проектов.
В этой связи в данной статье анализируется взаимодействие партийных, региональных и ведомственных групп интересов в период подготовки и реализации одной из крупнейших региональных инвестиционных программ в нефтегазовом секторе СССР на севере Западной Сибири в первой половине 1960-х гг.
Межведомственное согласование в нефтегазовом секторе СССР в конце 1950-х - первой половине 1960-х гг. охватывало ряд принципиальных проблем, связанных с необходимостью выбора потенциальной нефтегазовой провинции, перераспределения и управления инвестициями, направляемыми в нефтегазовый сектор.
В период подготовки семилетнего плана развития народного хозяйства на 1959-1965 гг. произошло переосмысление приоритетов энергетической политики. Директивы XXI, XXII съездов КПСС обозначили «решительный курс на преимущественное развитие добычи и переработки нефти и газа».
Принятые решения закреплялись дальнейшим увеличением и перераспределением капитальных вложений в нефтегазовый комплекс. Распределение инвестиций обозначило приоритеты структурной трансформации народного хозяйства в 1959-1965 гг. [8. С. 367, 368]. В соответствии с приоритетами капитальных вложений в конце 1950-х - начале 1960-х гг. начинают формироваться новые межотраслевые комплексы экономики в машиностроении, химической промышленности, энергетике (атомная, нефтегазовая промышленность) и др. В планировании развития нефтяной и газовой промышленности усиливаются долговременные и системные тенденции. Данные тенденции были связаны как с изменением централизованного механизма социально-экономического планирования, так и регионализацией социальноэкономической политики в СССР в 1950-1960-е гг.
Директивы закрепляли реализацию программы развития нефтяной и газовой промышленности - освоение месторождений Волго-Уральской нефтеносной провинции, Среднеазиатской газовой провинции, расширение геологоразведочных работ на нефть и газ в восточных районах СССР, формирование системы магистральных трубопроводов, обеспечивающей передачу нефти и природного газа в западном и восточном направлениях [9. С. 281-283].
Открытие в начале 1960-х гг. Западно-Сибирской нефтегазовой провинции кардинально изменило геоэкономическую ситуацию в отрасли и регионе, усилило внимание властных структур различного уровня к хозяйственному освоению территории. Изменения отразились в первую очередь в обновлении приоритетов региональной политики, направлений промышленного освоения северных территорий.
Важно, что реализация данной региональной инвестиционной программы совпала с реформированием управления промышленностью. Ликвидация отраслевого руководства нефтяной промышленностью и геологической службы, создание территориальных органов управления усилили роль региональных хозяйственных и партийных органов власти в обосновании целесообразности освоения Западно-Сибирской нефтегазовой провинции.
В процессе межведомственного согласования политики освоения Западно-Сибирской нефтегазовой провинции можно выделить три этапа, характеризующихся составом и властными возможностями групп влияния.
Первый этап (1961-1962 гг.) характеризуется усилением роли региональных партийных органов власти в подготовке промышленного освоения Западно-Сибирской нефтегазовой провинции.
По замечанию В. П. Мохова, «создание совнархозов показалось привлекательным для секретарей ЦК компартий союзных республик и секретарей обкомов, так как делало их менее зависимыми от Центра. Очень скоро ЦК КПСС почувствовал, что местные партийные органы начинают активно воздействовать на совнархозы с целью реализации сугубо региональных интересов» [3. С. 82, 83]. В августе 1958 г. выходит специальное постановление ЦК КПСС, в котором ряд обкомов и крайкомов партии критикуются за вмешательство партийных руководителей в работу совнархозов [10].
В руководстве Тюменской области в течение 1958-1961 гг. в результате проработки различных проектов социально-экономического развития области сложилась единая точка зрения о перспективах развития региона - секретари обкома А.К. Протозанов, Б.Е. Щербина видели «основное будущее Тюменской области» в развитии нефтяной и газовой промышленности [11. Л. 281, 282]. Партийные руководители Тюменской области опирались на поддержку секретарей Бюро ЦК КПСС по РСФСР А.Б. Аристова, А.П. Кириленко, руководство Сибирского отделения АН СССР, фактически лоббировавших интересы региона в высших политических и экономических органах власти [12. С. 222; 13. С. 44; 14. С. 111, 112].
В результате Совет Министров СССР принял постановление № 471 от 19 мая 1962 г. «О мерах по усилению геологоразведочных работ на нефть и газ в районах Западной Сибири». По свидетельству Ф.Г. Гурари, это «историческое постановление» не только подтвердило большие перспективы неф-тегазоносности Западной Сибири, но выдвинуло ряд практических рекомендаций для их реализации [15. С. 175].
В декабре 1962 г. на сессии Верховного Совета СССР первый секретарь Тюменского обкома КПСС Б.Е. Щербина, используя возможности высокой трибуны, выступил с критикой Госплана СССР, подчеркивая, что «следует в ближайшее время разработать генеральный план нефтяной и газовой промышленности Тюменской области» [16. С. 253].
Ключевым являлся вопрос - кто будет заниматься освоением открытых месторождений? Совет народного хозяйства Тюменского экономического административного района не обладал кадровым потенциалом, крупным проектно-изыскательным и строительно-монтажным комплексом [17. С. 20, 21; 18. С. 256-258] Более того, по мнению многих специалистов, децентрализация управления геологией, нефтяной промышленностью, нефтепромыслового строительства снизила эффективность работы отрасли [19. С. 71; 20. Л. 10, 11, 14, 15, 185, 186; 21. Л. 31, 186].
Сдерживающим фактором освоения открытых нефтяных и газовых месторождений в Тюменской области в 1961-1963 гг. являлось отсутствие утвержденных запасов [22. Л. 20, 21].
В 1961-1963 гг. мощным фактором формирования региональной политики на Севере Западной Сибири, способным изменить направление развития этого региона выступил проект Нижне-Обской ГЭС. Инициатором проекта выступил институт «Гидропроект» - ведущий проектный институт Министерства строительства электростанций СССР.
Проект предусматривал строительство плотины в 130 км южнее Салехарда и затопление территории площадью 113 тыс. км2. Мощность гидроэлектростанции по замыслу проектировщиков должна была составить 3235 млрд кВт. Строительство Нижне-Обской ГЭС в «Гидропроекте» рассматривали как способ ликвидации дефицита энергии в Уральском экономикогеографическом районе [23. С. 120, 121; 24. Л. 3-46].
Руководство Тюменской области, учитывая приоритеты энергетической политики, стремилось привлечь инвестиции, выделяемые государством на развитие нефтегазовой промышленности. Иной альтернативы попасть в сфе-
ру развития тяжелой промышленности в 1960-е гг., даже при условии реализации проекта Нижне-Обской ГЭС, связанного с затоплением огромной территории с богатейшими природными ресурсами, и тем самым решить актуальные социально-экономические проблемы руководство Тюменской области не видело.
Второй этап (1963-1964 гг.) характеризуется обострением противоречий между различными группами влияния - территориальными органами управления промышленностью - совнархозами и региональными партийными органами власти и ослаблением влияния партийных органов власти.
Начало подготовительных работ по промышленному освоению нефтяных и газовых месторождений в Западной Сибири совпало с очередной реорганизацией партийного руководства и управления промышленностью.
Пленум ЦК КПСС 5 ноября 1962 г. принял постановление о разделении партийных организаций и партийных органов по производственному принципу, одновременно было принято решение об укрупнении совнархозов [25. С. 627-646]. По мнению А.Б. Коновалова, В.П. Мохова, Р.Г. Пихоя, это решение значительно усложнило системы внутрирегионального политического взаимодействия и взаимоотношений элит различного уровня, ослабило полномочия высшего слоя региональной элиты в отношении влияния на экономику регионов [2. С. 393; 3. С. 86, 87; 26. С. 209-211]. В результате региональная хозяйственная номенклатура стала более независимой от регионального партийного руководства. Поскольку границы совнархозов охватывали несколько
областей, это ослабляло позиции промышленных обкомов - они оказывались в фактическом подчинении местных совнархозов.
Создание в 1963 г. Совета народного хозяйства Средне-Уральского экономического административного района изменило ситуацию в освоении новой нефтегазовой провинции. Средне-Уральский совнархоз, специализирующийся на машиностроении и металлургии оказался не заинтересован в развитии нефтегазовой промышленности, затягивая строительство транспортной инфраструктуры в районах нового промышленного освоения на севере Тюменской области, перераспределяя «нефтяные» средства в пользу своих базовых отраслей, а Министерству строительства РСФСР было «не до нефтяных строителей» [16. С. 433; 27. С. 28; 28. Л. 104; 29. Л. 19]. По воспоминаниям Ф.К. Салманова, руководство Средне-Уральского совнархоза считало преждевременной организацию промышленной добычи нефти и природного газа в северных округах Тюменской области [30. С. 325, 326]. В
С. 195; 30. С. 326]. Но в условиях относительной самостоятельности крупных совнархозов от промышленных обкомов отдельных регионов это решение было нереальным [26. С. 209-211; 31]. Председатель Средне-Уральского совнархоза В.В. Кротов занял жесткую позицию, выступив против выделения Тюменской области, вмешательства Тюменского промышленного обкома КПСС в работу предприятий совнархоза [30. С. 324-326].
Тем не менее на рубеже 1962-1963 гг. удалось согласовать один из самых спорных моментов, вызывавших наиболее острые дискуссии - прогнозные запасы нефти и природного газа в Западной Сибири [32. С. 171, 175].
Согласование произошло не без давления на Государственный комитет геологии СССР со стороны заместителя Председателя Совета народного хозяйства СССР В.А. Каламкарова, считавшего первоочередной задачей утверждение разведанных, подготовленных запасов в Государственной комиссии по полезным ископаемым, и разработку перспективного плана прироста запасов до 1970 г., утвержденного Госпланом СССР, без этого отказываясь финансировать расширение геологоразведочных работ в Западной Сибири [14. С. 115, 116].
В апреле 1963 г. Государственный комитет геологии СССР признал безоговорочно Западно-Сибирскую низменность крупнейшей нефтегазоносной провинцией страны, а ее перспективы оценил значительно выше потенциала Волго-Уральской провинции [22. Л. 270; 33. С. 32]. Фактически Государственный геологический комитет СССР обеспечивал «за счет уникального по государственной значимости открытия в Западной Сибири» выполнение семилетнего плана (1959-1965 гг.) [21. Л. 5; 34. С. 53]. В результате в Совете народного хозяйства СССР поддержали инициативу Государственного комитета геологии СССР и Тюменского промышленного обкома КПСС о раз-
работке правительственного постановления об организации подготовительных работ по промышленному освоению открытых нефтяных и газовых месторождений и о дальнейшем развитии геологоразведочных работ в Тюменской области до 1970 г. [35. Л. 148-155]. В итоге в январе 1964 г. открытые на севере Тюменской области месторождения обследовала государственная комиссия во главе с председателем Государственного комитета нефтедобывающей промышленности СССР Н.К. Байбаковым, которая решила: начать пробную эксплуатацию. В феврале 1964 г. бюро Тюменского промышленного обкома КПСС приняло решение: довести добычу нефти к 1970 г. до 2325 млн т [12. С. 223].
Третий этап (конец 1963 - первая половина 1965 г.) характеризуется постепенным смещением центра согласования в отраслевые и производственные комитеты, усилением влияния региональных партийных органов и ослаблением позиций совнархозов (с конца 1964 г.).
Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О дальнейшем улучшении организации планирования развития народного хозяйства» от 11 января 1963 г. был образован Совет народного хозяйства СССР, 13 марта - Высший Совет народного хозяйства СССР, повышена роль государственных комитетов, их председатели наделялись правами министров СССР и входили в состав членов Госплана СССР [25. С. 672, 798, 1123 прим. 15, 1126 прим. 33, 1157 прим. 16]. Это решение, по утверждению Ю.А. Веденеева, закрепляло тенденцию организационного развития - усиление вертикальной, ведомственно-отраслевой системы хозяйственного управления внутри территориальной [36. С. 31-33].
Как известно, основными сдерживающими факторами освоения ЗападноСибирской нефтегазовой провинции в 1960-е гг. выступали отдаленность региона, сложные природно-климатические условия, отсутствие производственной и социальной инфраструктуры и др. Главным условием создания крупной нефтегазодобывающей базы в Западной Сибири, руководители нефтяной и газовой промышленности Н.К. Байбаков, В.Д. Шашин, Ю.И. Бок-серман, В.И. Муравленко называли форсированный характер освоения месторождений, т. е. в 2-3 раза быстрее, чем в Татарии и Башкирии, что, естественно, требовало опережающего развития производственной инфраструктуры [21. Л. 151; 37. Л. 155; 38. Л. 113]. Ни Государственный геологический комитет СССР, ни Государственный комитет нефтедобывающей промышленности СССР не обладали собственными мощными строительными организациями. В 1963-1965 гг. сложилась парадоксальная ситуация, специализированные строительные ведомства, в чью компетенцию входило освоение региона, «наотрез отказываются браться за Тюмень». Анализ источников раскрывает ключевую роль позиции Государственного производственного комитета газовой промышленности СССР в решении о начале освоения Западно-Сибирской нефтегазовой провинции.
По свидетельству Ю.Г. Эрвье, весной 1962 г. А.К. Кортунов дал согласие на обустройство разведочных экспедиций Тюменского территориального геологического управления [14. С. 113]. В Совете Министров СССР, Совете народного хозяйства СССР считали, что для Западной Сибири не-
обходима не простая передислокация, а серьезное наращивание сил строителей. Как вспоминал позднее Н.К. Байбаков, «но сначала их надо было объединить, собрав под мощной дланью, а проще говоря, переподчинив ведомству, на которое можно было рассчитывать всерьез в таком большом деле» [29. С. 12].
В 1963 г. в ходе подготовки постановления Совета Министров СССР «Об организации подготовительных работ по промышленному освоению открытых месторождений нефти и газа и о дальнейшем развитии геологоразведочных работ в Тюменской области» между А.Н. Косыгиным, В.А. Каламка-ровым, Н.К. Байбаковым и А.К. Кортуновым была достигнута договоренность, что Газпром СССР возьмется за нефтепромысловое строительство. 7 января 1964 г. Совет Министров СССР принял соответствующее постановление, определившее Газпром СССР в качестве генерального подрядчика объектов нефтегазодобывающей промышленности. Решение принималось с учетом расширения возможностей, концентрации в системе Газпрома СССР крупных финансовых и материально-технических ресурсов. Так, в результате передачи организаций Министерства строительства РСФСР общая численность работников строительных организаций Газпрома СССР увеличилась с 60 до 110 тыс. человек [29. С. 35].
Газпром СССР являлся одним из наиболее амбициозных ведомств в СССР в 1960-е гг. Позиция Газпрома СССР определялась перспективами Западной Сибири. В 1964-1965 г. в Газпроме СССР был разработан проект системы сверхмощных газопроводов Север Тюменской области - Урал, общей мощностью 20 млрд м3 в год, с объемом капиталовложений 1 млрд рублей [34. Л. 279;37. Л. 155].
Министр газовой промышленности А.К. Кортунов откровенно говорил, что «главное, почему я думаю взяться за Тюмень, - это то, что именно там мне видится перспектива газовой промышленности. ...И чем быстрее и капитальнее мы осядем в Тюмени, тем лучше. Это моя стратегическая цель» [29. С. 36]. Открытие крупных запасов природного газа на севере Тюменской области коренным образом изменило обеспеченность запасами, кратно улучшая перспективы газовой промышленности. Данное обстоятельство не мог не учитывать А. К. Кортунов, стремившийся к закреплению самостоятельности газовой отрасли [39. С. 4; 40. С. 42, 43].
В апреле 1965 г. Госплан СССР, Государственный комитет нефтедобывающей промышленности СССР, Государственный комитет газовой промышленности СССР приняли решение о необходимости концентрации капитальных вложений в Тюменской области [35. Л. 120-137].
Таким образом, процесс межведомственного согласования политики освоения Западно-Сибирской нефтегазовой провинции в первой половине 1960-х гг. позволяет выделить ряд тенденций.
Первая тенденция характеризуется усилением влияния региональных партийных органов на подготовку решений по экономическим вопросам. Вплоть до начала 1960-х гг. возрастает роль партийных структур в обосновании целесообразности в размещении производств, в решении вопросов по расширению крупных предприятий. Региональные партийные органы власти
выступают за организацию территориально-производственных комплексов, что усилило взаимодействие партийных органов с отраслевыми министерствами и совнархозами.
Вторая тенденция, связанная с укреплением позиций совнархозами и усилением влияния хозяйственной номенклатуры на территории, проявляется с 1962 г. Этому обстоятельству способствовало укрупнение совнархозов и разделение партийных организаций по производственному принципу.
Третья тенденция, характеризующаяся постепенным восстановлением отраслевого принципа управления промышленностью, набирает силу с 1963 г. Созданные отраслевые и производственные комитеты формируют собственные подходы к хозяйственному освоению тех или иных территорий, и в зависимости от конкретных условий происходит конструктивное взаимодействие ведомств и региональных партийных органов либо противостояние ведомств амбициям регионов, конфликтность ведомств, совнархозов, партийных органов.