Спросить
Войти
В. Т. Юнгблюд, Д. В. Ильин
СЕНАТОРЫ Т. КОННЭЛЛИ И А. ВАНДЕНБЕРГ:
_ _ _ _ *-* *-* _ _ _ _ _ а
ДВУХПАРТИЙНЫЙ ДИАЛОГ в США В 1943 ГОДУ
Рассматриваются взгляды и деятельность сенаторов Томаса Коннэлли и Артура Ван-денберга. Показана их роль в налаживании межпартийного диалога в сенате и в организации согласованных действий исполнительной и законодательной власти по вопросам внешней политики в 1943 году.
V. Yungblud, D. Ilyin
SENATORS T. CONNALLY AND A. VANDENBERG:
BIPARTISAN DIALOGUE IN THE USA IN 1943.
The views and activities of senators Thomas Connally and Arthur Vandenberg are regarded, and their role for the establishment of inter-party dialogue in the U. S. Senate and for the organization of coordinated actions of the executive and the legislative powers in the foreign policy in 1943.
Для Соединенных Штатов Америки вступление во Вторую мировую войну сопровождалось не только перемещением с периферии в самый центр мировой политики, но и решительной корректировкой модели взаимодействия всех участников внешнеполитического процесса внутри страны. Отличительной чертой функционирования государственного механизма в эти годы стало более тесное взаимодействие ведомств, принадлежащих к разным ветвям власти, а также интенсивный диалог между демократическим большинством и республиканской оппозицией в обеих палатах конгресса. Высший представительный орган страны был средоточием интересов всех слоев общества и отражал умонастроения, характерные для самых различных регионов страны. Поэтому лидеры исполнительной власти сознательно при формировании внешней политики стре-
мились заручиться поддержкой законодателей. Таким образом, достигались две цели: непосредственная — обеспечение внутреннего единства нации, а следовательно, и мобилизационных возможностей администрации, и перспективная — подготовка законодателей к благожелательному восприятию послевоенных планов, и соответственно — послевоенной международной роли США. Наиболее дальновидные представители оппозиции с пониманием относились к внешнеполитическим инициативам Белого дома и Государственного департамента и проявили способность к компромиссам, учитывающим новые международные реалии. В результате формирование международного курса США в годы войны стало одним из самых ярких в американской истории примеров успешной двухпартийной политики [2, с. 297].
* Статья опубликована в рамках ФЦП «Научные и научно-педагогические кадры инновационной России» на 2009-2013 гг. (Госконтракт № 14.740.11.0659 от 12 октября 2010 г.)
В декабре 1941 г. конгрессмен Д. Фла-ниаген воскликнул: «Очевидно, Перл-
Харбор нам был необходим. Это — Голгофа, которая пробудит нас от самодостаточного самодовольства, чтобы возвысить над алчностью и ненавистью, заставить осознать духовный долг и ответственность и объединить для защиты данных нам богом идеалов свободы и равенства, мира, законности, норм приличия и морали, на которых стоит наша республика» [4, с. 6]. Патетичность этих слов соответствовала патриотическому настрою, охватившему страну после японского нападения на Гавайи 7 декабря, а их смысл весьма точно отражал радикальное изменение национальной внешнеполитической парадигмы, выразившееся в массовом отходе от изоляционизма и в признании необходимости международного сотрудничества для борьбы с общими врагами и создания универсальной системы безопасности в будущем.
В годы войны конгрессмены и сенаторы привлекались администрацией для обсуждения различных аспектов внешней политики. Сначала это происходило эпизодически. Настоящий прорыв произошел летом 1943 года при обсуждении правовых оснований участия США в Администрации помощи и восстановления Объединенных Наций (ЮНРРА). Ведущая роль в выработке двухпартийного консенсуса принадлежала Томасу Коннэлли, возглавлявшему Комитет по иностранным делам сената (демократ от штата Техас) и его заместителю, чрезвычайно влиятельному республиканцу Артуру Ванденбергу (штат Мичиган).
В Белом доме рассматривали создание ЮНРРА в качестве первого шага на пути формирования организации по обеспечению всеобщей безопасности, призванной в послевоенном мире заменить Лигу Наций. В начале июня 1943 года Рузвельт провел консультации с лидерами фракций большинства и меньшинства в обеих палатах конгресса и заручился их согласием на поддержку исполнительной власти в этом
вопросе [5, р. 18]. 11 июня проект соглашения о ЮННРА был обнародован Госдепартаментом. 22 июня Ванденберг обратился с письмом к Хэллу и попросил разъяснить, будет ли данный документ направлен в сенат для ратификации. Ответ Хэлла был отрицательным [7, р. 7436]. Подобный поворот событий вызвал серьезное недовольство не только Ванденберга, но и Коннэлли [5, р. 19], которому государственный секретарь еще раньше сообщил о желании президента использовать для легализации участия США в ЮНРРА проверенный годами способ — исполнительное соглашение, не требующее согласия Сената. Кон-нэлли назвал такую позицию «взрывоопасной», поскольку отторжение законодателей от участия в принятии такого важного решения, по его мнению, создавало «опасный прецедент» на будущее [8, р. 262].
Выступая в дебатах по этому вопросу, Ванденберг отмечал, что претензии сенаторов вызывает не столько содержание соглашения, сколько его форма. «Проблема в том, что обязательство такой неизмеримой величины, связанное не только с политикой, но и с ресурсами, устанавливается всего лишь исполнительным соглашением, которое оставит конгресс в стороне от процедуры принятия решения, кроме тех случаев, когда встанет вопрос об ассигнованиях, нужных для исполнения обязательств», — объяснял сенатор [7, р. 7436]. В предлагавшемся способе принятия проекта соглашения по ЮНРРА Ванденберг узрел попытку без участия законодателей учредить «новую Лигу Наций», тем самым «испытав метод, посредством которого будет осуществляться послевоенное планирование» [7, р. 7435, 7237]. Весьма примечательно, что аргументы убежденного республиканца Ванденберга оказались весьма созвучными точке зрения демократа Кон-нэлли, в данном вопросе выразившего категорическое несогласие с намерениями руководителей демократической администрации: «Я смог бы настоять и на догово-
ре, — пишет он в мемуарах, — но поскольку ЮНРРА была призвана заниматься, главным образом, предоставлением Объединенными Нациями миллиардных средств помощи различным странам, то было бы лучше привлечь к этому делу и Палату представителей» [8, р. 262-263].
вопросе об участии США в Администрации помощи и восстановления был зафиксирован голосованием в обеих палатах, на основании чего Рузвельт официально подписал соглашение 9 ноября 1943 г.
Год 1943-й был примечателен не только компромиссом ЮНРРА, но и рядом других важных событий.
Военные успехи союзников под Сталинградом и в Северной Африке зимой 19421943 гг. обозначили начало коренного перелома во Второй мировой войне: стратегическая инициатива перешла к странам антигитлеровской коалиции. Победа на Курской дуге и удачное начало операций на Сицилии и Апеннинском полуострове закрепили эти успехи. Изменившиеся военно-стратегические условия способствовали возрастанию интенсивности планирования послевоенного устройства мира, и американские сенаторы и конгрессмены оказались напрямую причастными к этому процессу. За 1943 год на рассмотрение сената и палаты представителей было внесено 12 резолюций, прямо или косвенно затрагивавших проблему американского участия в новой мировой системе [7, р. 8663]. Некоторые из них носили весьма радикальный характер.
В феврале 1943 года сенатор-демократ от штата Айова Г. Джиллет внес на рассмотрение сената проект резолюции № 91 (S. Res. 91), которая призывала президента немедленно созвать международную конференцию с участием представителей Объединенных Наций с целью подписания договора, закрепляющего принципы Атлантической хартии. Резолюция Джиллета после первого чтения поступила в Комитет по иностранным делам, а оттуда — в специально созданный подкомитет, где и была положена «под сукно» Коннэлли и Ван-денбергом [12, р. 38].
Спустя полтора месяца, 16 марта 1943 года, сенатор-республиканец Д. Болл от имени так называемой группы В2Н2 (по фамилиям входящих в нее сенаторов-
демократов Л. Хилла, К. Хатча и республиканцев Д. Болла и Р. Бертона) представил сенату в первом чтении резолюцию за номером 114 (S. Res. 114), имевшую более пространный, но не менее радикальный характер. Проект четырех сенаторов предполагал, что на конференции Объединенных Наций, инициатором созыва которой должны стать США, необходимо принять решение о скорейшем создании международной организации, обладающей широкими полномочиями в политической, экономической и военной сферах. Так, предлагаемая организация наделялась правом управлять экономическими ресурсами, направляемыми на восстановление освобожденных территорий, осуществлять мирное урегулирование споров между государствами-членами и формировать вооруженные силы, с помощью которых предполагалось пресекать в будущем любые попытки военной агрессии [7, р. 2030]. Иными словами, проект В2Н2 предполагал создание по ходу войны наднациональной организации, имеющей в своем распоряжении международные полицейские силы. Пройдя формальное первое чтение, резолюция № 114 была направлена по тому же «маршруту», что и резолюция Джиллета: Комитет по иностранным делам — специальный подкомитет — «долгий ящик».
Чем же названные резолюции, носившие вполне антиизоляционистский характер, не удовлетворили Коннэлли, Ванденберга и их коллег по комитету?
В тот же день, когда резолюция № 114 прошла первое чтение, Ванденберг провел две важные встречи, результаты которых внушали опасения. В Госдепартаменте он разговаривал с Хэллом, и тот ясно дал понять, что обсуждение в Сенате подобных вопросов преждевременно и крайне нежелательно для развития американо-британских и американо-советских отношений. Во время другой встречи британский министр иностранных дел А. Иден на прямой вопрос Ванденберга, не причинит ли ущерб
преждевременное объединение усилий в области мирного планирования нашим совместные военным усилиям, дал утвердительный ответ. В ходе очередного визита в США в мае 1943 г. У. Черчилль подтвердил слова Идена [12, р. 40-41, 50].
Ванденберг разделял беспокойство Хэл-ла. 24 марта он записал в своем дневнике: «Очевидно, что США после этой войны будут вовлечены в международное сотрудничество даже в большей степени, чем это было до ее начала, и мы в общих словах можем об этом объявить. Однако никакие конкретные обязательства невозможны до тех пор, пока не будет каких-либо обязательств со стороны Черчилля и Сталина» [12, Р. 41]. Приведенная цитата очень показательна для характеристики взглядов Ван-денберга в эти месяцы: признавая необходимость международного сотрудничества после войны, сенатор во что бы то ни стало стремился сохранить для США традиционную «свободу рук». Резолюция № 114 подобной свободы рук не предусматривала. Коннэлли в этом вопросе рассуждал несколько иначе, полагая, что Конгрессу все же следует принять резолюцию, «которая отражала бы национальные интересы» США, в том числе и для того, чтобы успокоить союзников, и в первую очередь СССР, проявлявший, по его мнению, беспокойство по поводу послевоенных планов США [8, р. 263]. Впрочем, так же как и Ванденберг, он считал резолюцию В2Н2 непригодной из-за излишней сложности и неуместной в данном случае детализации. «Некоторые из пунктов требовали длительного и тщательного изучения союзниками, прежде чем мы сами могли отважиться их принять», — отмечал сенатор. К тому же, ни один из инициаторов этой резолюции не входил в состав сенатского Комитета по иностранным делам и по этой причине, как ревниво отмечал Коннэлли, не обладал достаточной информацией для того, чтобы качественно подготовить столь важный документ [8, р. 263].
Летом 1943 г. официальное формулирование отношения США к созданию всемирной организации по обеспечению всеобщей безопасности приобрело чрезвычайную актуальность. По этой причине позиция руководства республиканской партии стала важнейшим фактором процесса принятия внешнеполитических решений на высшем государственном уровне. Речь в данном случае шла не только о проекте резолюции В2-Н2, но и об отношении к проблеме как таковой. Мнение Рузвельта, не скрывавшего, что спонтанная активность авторов резолюции N° 114 «вредит усилиям по созданию работоспособной международной организации» [8, р. 263], было известно. Коннэлли в «Нью-Йорк Таймс» также заявил, что «Комитет по международным делам не желает, чтобы в стенах сената начались несвоевременные и бесполезные дебаты» [9; 2, с. 301]. Поэтому от Ванденберга зависело, удастся ли укрепить двухпартийный консенсус. Несколько месяцев у него ушло на то, чтобы подобрать нужные «общие слова».
К середине лета 1943 г. необходимые формулировки были найдены. 2 июля он вместе с сенатором У. Уайтом представил проект резолюции M 16 (S. Con. Res. 16). Три пункта этого документа от имени всего конгресса одобряли ведение войны со странами Оси до победного конца, участие США в международном сотрудничестве после войны с целью предотвращения агрессии «любыми необходимыми средствами» и поддержания «всеобщего, прочного и справедливого мира на свободной земле». Также указывалось на необходимость соблюдения в этом вопросе конституционных процедур и «осознания американской ответственности и американских интересов» [7, р. 6998]. Пройдя формальное первое чтение, резолюция отправилась в известный подкомитет дожидаться осени — сенат ушел на летние каникулы.
Логическим продолжением деятельности Ванденберга в Сенате стала его работа
во время встречи лидеров республиканской партии на острове Макинак в сентябре 1943 г. Перед сенатором стояли крайне непростые задачи — привести к единому знаменателю взгляды на американскую внешнюю политику нескольких десятков представителей политического истэблишмента и добиться одобрения ими участия США в послевоенном международном сотрудничестве, избежав при этом скатывания в радикальный интервенционизм. «Я нахожусь в поиске среднего пути между теми экстремистами, кто "сдал" бы Америку, и теми экстремистами, кто попытался бы установить полную изоляцию», — объяснял Ванденберг свою позицию в письме к Т. Ламонту в августе 1943 года [12, р. 55]. При этом унилатерализм оставался составной частью его внешнеполитической концепции: «Мне кажется совершенной фантастикой, что мы можем наложить на Америку обязательства в отношении мира, который пока скрыт от нас во тьме» [12, р. 56].
Достижению поставленной цели способствовало то, что на живописный остров на озере Мичиган не были приглашены ни представители ультраинтервенционистско-го крыла партии У. Уилки и Г. Стассен, ни бывшие соратники Ванденберга по изоляционистскому лагерю Х. Джонсон, Д. Най, Г. Фиш. Ключевую роль в работе совещания сыграли не столь одиозные политики: губернатор Нью-Йорка Д. Дьюи, сенаторы Р. Тафт и У. Остин, конгрессмены Ч. Итон и Ф. Болтон [6, р. 522; 12, р. 57-58]. Сам Ванденберг возглавил работу Совещательного совета по внешней политике.
Итоги форума стали поистине триумфальными для Ванденберга. Принятая 9 сентября декларация провозгласила, что целями внешней политики США являются достижение полной победы над странами Оси с их последующим разоружением и демонтажом военной промышленности, а также «ответственное участие Соединенных Штатов в послевоенном международном сотрудничестве с целью создания ор-
ганизации по предотвращению военной агрессии и обеспечению прочного мира» [7, р. 7650]. Как и желал Ванденберг, излишней конкретики документ не содержал. Более того, подчеркивалось, что «в данный момент конкретная программа по достижению этих великих целей была бы непрактична, а специфические обязательства, принятые Советом, Республиканской партией или нацией, — глупыми» [7, р. 7650]. Разумеется, не обошлось без упоминаний о Конституции, Декларации независимости, и Билля о правах, на которые, по мнению республиканских лидеров, следовало опираться при принятии международных обязательств.
Возобновление работы Конгресса осенью 1943 года сопровождалось продолжением борьбы по вопросу об американском участии в будущей международной организации. Разница по сравнению с предыдущей сессией заключалась в том, что на этот раз и сенаторы, и конгрессмены были гораздо лучше подготовлены к дебатам. Почва для принятия согласованных решений была подготовлена предшествующими договоренностями [10, р. 126]. 21 сентября палата представителей одобрила резолюцию M 25 (H. Con. Res. 25), автором которой был мало кому известный представитель от штата Арканзас У. Фулбрайт. Резолюция одобряла «создание международного механизма с полномочиями, достаточными для того, чтобы установить и поддерживать прочный мир между народами Земли», а также участие США в такой организации [7, р. 7724].
В верхней палате ситуация была более сложной. Членам специального подкомитета с каждым днем было все сложнее держать «под сукном» резолюцию В2-Н2. Во-первых, теперь это могло быть расценено как откровенный саботаж прогрессивной инициативы и могло ударить по репутации Коннэлли и его соратников, позиционировавших себя сторонниками международного сотрудничества. Во-вторых, близилось
начало Московской конференции министров иностранных дел СССР, США и Великобритании, и дальнейшее бездействие Сената могло ослабить позиции американской делегации на ней.
К началу октября председатель комитета Коннэлли «созрел» для собственного проекта резолюции, альтернативной плану В2-Н2. Новый проект походил на резолюцию Фулбрайта, но имел более развернутую формулировку. Указывая на необходимость войны со странами оси до победного конца, резолюция Коннэлли призывала «объединить усилия с другими суверенными нациями по созданию международной организации, уполномоченной предупреждать агрессию и охранять всеобщий мир». Отдельно отмечалось, что правовое оформление американского участия должно опираться на «конституционные процедуры» [7, р. 8620].
Получив подавляющую поддержку (20 голосов — «за» и только 2 — «против») в Комитете по иностранным делам, резолюция 192 (S. Res. 192) была передана в сенат в конце октября 1943 года. Открывая дебаты по резолюции 25 октября, Коннэлли в первую очередь поблагодарил своих коллег по комитету — республиканцев Ванден-берга и У. Уайта, демократов А. Баркли, У. Джорджа, Г. Джиллета, Э. Томаса, прогрессиста Р. Ла Фоллетта — за «усердие, терпение и компетентные действия», проявленные ими в ходе работы над многочисленными резолюциями послевоенной направленности. Председатель комитета подчеркнул, что его проект является только «каркасом», на основе которого разработчики мирного договора создадут детализированную структуру организации по поддержанию всеобщего мира. Этим фактом он объяснял расплывчатость формулировок своей резолюции [7, р. 8663-8664].
Речь Ванденберга, на правах главного представителя республиканского меньшинства в комитете выступавшего в прениях вторым, была выдержана в аналогич-
ном ключе. Ванденберг без лишних слов признал неизбежность участия США после окончания войны в международном сотрудничестве в деле поддержания мира. К числу положительных сторон резолюции Ванденберг отнес незыблемость суверенитета Соединенных Штатов, которую обеспечивал проект Коннэлли, неприкосновенность конституционных прерогатив конгресса в области внешней политики, а также отсутствие в тексте «излишних подробностей» [7, р. 8665]. На последнем обстоятельстве сенатор делал особый акцент, подчеркивая, что обязательства США ни по времени принятия, ни по объему не должны опережать или превосходить обязательства СССР и Великобритании: «Мы не можем знать с точностью, каким будет будущее. Мы не знаем мирных планов и целей наших союзников. Кроме того, нам известно, что Черчилль и Сталин неоднократно обещали своим народам... отстаивать свои национальные интересы. Они скажут столько же, сколько скажем мы» [7, р. 8665].
В Сенате сложилась оппозиция проекту Коннэлли. К немногочисленным голосам убежденных изоляционистов, выступавших против послевоенного международного сотрудничества, добавились сторонники В2-Н2, критиковавшие проект за недостаточную определенность, а также ревнители конституционных прерогатив сената в деле ратификации международных договоров. Последние опасались того, что резолюция будет расценена в Белом доме как заранее произведенная ратификация [5, р. 25].
Дебаты между сторонниками и противниками резолюции шли несколько дней. Тем временем 30 октября Московская конференция министров иностранных дел США, СССР и Великобритании закончилась подписанием «Декларации четырех наций по вопросу о всеобщей безопасности», которая содержала отдельный пункт о необходимости как можно скорее создать «всеобщую международную организацию для поддержания международного мира и
безопасности, основанную на принципе суверенного равенства всех миролюбивых государств» [1, с. 347].
В итоге в американском внешнеполитическом ведомстве решили вмешаться в ситуацию. Помощник госсекретаря Б. Лонг после консультаций с руководством Госдепартамента и Белым домом провел беседу с Коннэлли, во время которой дал понять, что единственным выходом для сената будет внесение поправок в проект резолюции в соответствии с текстом Московской декларации [5, р. 26].
Принятие резолюций Фулбрайта и Кон-нэлли положило начало новому этапу в процессе послевоенного планирования в США. Отныне он приобретал более системный характер. На простой и фундаментальный вопрос, войдут ли США в Организацию по обеспечению всеобщей безопасности, был получен ясный утвердительный ответ. Далее предстояло решить, какой именно будет эта организация и сопутствующие ей институты. Активной стороной в продвижении планов создания ООН была исполнительная власть в лице президента
Рузвельта и руководителей госдепартамента. Однако и законодатели внесли существенный вклад в разработку идеологии участия США в мировых делах и в создание соответствующей национальной законодательной базы.
Резолюция Коннэлли, запечатлев в истории имя председателя сенатского комитета по иностранным делам, не была творением одного автора. Ее содержание стало подтверждением способности представителей Демократической и Республиканской партий искать и находить компромиссы. В итоге появились документы, «расчистившие тропу, по которой США смогли дви-
гаться к созданию межгосударственного органа, завершив тем самым двадцатилетний период изоляционизма» [11, р. 45]. Межпартийный диалог, содержательность и результативность которого во многом была обеспечена деятельностью сенаторов Коннэлли и Ванденберга, помимо создания непосредственных «продуктов» законодательной деятельности в виде резолюций и законов, также задавал новые параметры общенационального внешнеполитического сознания, укрепляя позиции администрации Рузвельта накануне выборов 1944 г. и готовя население страны к восприятию результатов Второй мировой войны.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
REFERENCES
