Становление и развитие государственного регулирования электроэнергетики в России

ПРОБЛЕМЫ ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСКОГО (ХОЗЯЙСТВЕННОГО) ПРАВА

А. С. Вишнякова *

Становление и развитие государственного регулирования электроэнергетики в России

Electric power industry is one of the most important sectors of the economy of any state. Ensuring uninterrupted power supply as the main task facing the state depends on the effectiveness of state regulation of the electricity sector.

The first acts of state regulation of relation which connected with the use of electrical power were emerged in late 19th century and were purely technical in nature. An example of these acts was adopted August 12, 1885 «Provisional Regulations sewage electric current of great strength and equipment wires and other devices for electric lighting».

State regulation of electric power due to the complexity of social and economic relations including those associated with the emergence of the first electric companies was channeled through the statement of the legal status of industrial enterprises, the establishment of government structures with responsibility for overseeing the activities of these companies electricity trading in general.

After coming to state power of the Bolshevik Party the public regulation was carried out exclusively by public authorities and enterprises through the adoption of administrative acts. At the legislative level the relationships in electricity sector have been regulated only in 2003 by the Federal Law on Electric Power Industry.

Электроэнергетический комплекс занимает ведущее положение в развитии экономики любого государства.

Зарождение электроэнергетики в России во второй половине XIX в. связано с именами выдающихся ученых-электротехников П.Н. Яблочкова, А.Н. Лодыгина, Д.А. Лачинова, М.О. Доливо-Добровольского и других. Их

© Вишнякова А.С., 2010

* Соискатель Московской государственной юридической академии имени О.Е. Кутафи-на. [anna-vishnyakova@rambler.ru]

смелые технические решения легли на благодатную почву стремительного развития российского капитализма после отмены крепостного права. Российская экономика активно модернизировалась, открывалась иностранному капиталу. Нарастающие темпы развития науки и техники были обусловлены потребностями экономики и усложнением технических задач в промышленности, транспорте, строительстве. По справедливому замечанию ученых в области электроэнергетики, «отставание в коммерческом использовании мировых достижений науки и техники того времени российским рыночным капиталом было минимальным»1.

Первое массовое практическое применение электричества связано с организацией электрического освещения 2. Результатом практического использования электрического освещения на основе разработок П.Н. Яблочкова, А.Н. Лодыгина, А.И. Шпаковского, В.Н. Чиколева стала идея централизованного производства электрической энергии3. Изобретенная П.Н. Яблочковым «электрическая свеча» заложила основы для внедрения в практическое применение переменного тока.

Электрификация, проводимая в России в конце 1880-х гг. посредством использования однофазного постоянного тока, показала свою несостоятельность и бесперспективность ввиду отсутствия возможности передачи большого количества электрической энергии на значительные расстояния.

Немаловажный вклад в разрешение указанной задачи внес русский ученый М.О. Доливо-Добровольский. В 1889 году он представил трехфазный асинхронный двигатель и систему генерирования и передачи электроэнергии трехфазным током, которые послужили предпосылкой для широкой электрификации промышленного производства 4. В итоге, начиная с 1900 года, дальнейшее развитие электроэнергетики было связано со строительством электростанций трехфазного тока.

Важную роль в развитии электроэнергетики в России сыграли и иностранные техники и предприниматели. Эрнст Вернер фон Сименс основал и был главным владельцем крупнейших электротехнических концернов в дореволюционной России: акционерного общества Русские электрические

заводы «Сименс и Гальске», «Русское общество Сименс-Шуккерт» идругих С 1851 по август 1914 гг. компания «Сименс» осуществляла поставку в Россию пишущих телеграфов, производство динамо-машин и электродвигателей, содействовала организации электрического освещения, проводила иные общественно значимые, публичные мероприятия, направленные на развитие электроэнергетики в России.

Проектирование и строительство первых электростанций — базиса функционирования электрохозяйства России, с конца XIX века и до его национализации советской властью в 1918 году, проводились исключительно за счет средств частного капитала. Роль государства в указанный период ограничивалась «техническо-полицейским надзором за безопасным использованием электричества и соблюдением гражданских законов в части купли-продажи, подготовкой необходимых изменений в гражданское законодательство и поощрением научных разработок в области электроэнергетики»2.

Ввиду того обстоятельства, что использование электрической энергии оказалось небезопасно как для населения, так и в промышленном производстве, уже в конце XIX века государством были предприняты первые попытки по урегулированию отношений, связанных с обращением этого особого товара. Так, 12 августа 1885 года заместитель министра внутренних дел И.Н. Дурново санкционировал «Временные правила канализации электрического тока большой силы и устройства проводов и прочих приспособлений для электрического освещения» (далее — Временные правила 1885 г.). Работа по разработке указанного документа была возложена на образованный в 1880 году VI отдел Императорского Русского Технического Общества (ИРТО)3.

Временные правила 1885 г. носили исключительно технический характер, устанавливая, например, требования к безопасному устройству помещений с электрогенераторными установками. Несмотря на техническое предназначение Временных правил 1885 г., данный документ представлял собой предписания с наличием соответствующих юридических атрибутов нормативного правового акта: они распространялись на неограниченное количество субъектов и были предназначены для неоднократного применения. 2 января 1891 г. Советом ИРТО были утверждены «Временные правила относительно мер предосторожности при устройстве и пользовании электрическим освещением». Однако, помимо закрепления некоторых сугубо технических правил, они содержали дефиниции основных правовых понятий, используемых в электроэнергетике, например, понятия электростанции.

Наметившаяся тенденция по принятию актов технического регулирования в сфере электроэнергетики продолжилась и в начале XX века. Так, 4 июня 1904 г. Техническо-строительным комитетом Министерства внутренних дел был принят циркуляр «О порядке разрешения устройства электротехнических сооружений и установок»1, 3 июля 1909 г. министром торговли и промышленности было подписано распоряжение «Об утверждении Правил о применении электрических измерительных приборов для расчета между потребителями и поставщиками электрической энергии»2. Указанные акты явили собой веху в дальнейшей регламентации отношений в сфере электроэнергетики.

К 1913 году общее состояние развития электроэнергетики России характеризовалось следующими показателями: суммарная установленная мощность электрических станций была равна 1141 тыс. кВт; совокупное количество произведенной электрической энергии на всех электростанциях России составило 2,04 млрд кВтч. По последнему показателю Россия заняла восьмое место в мире и шестое в Европе 3. В указанный период времени в результате объединения некоторых электростанций (в Москве, Баку, Донбассе) стали появляться первые энергетические системы.

Следующая ступень государственного регулирования электроэнергетики в дореволюционной России относится к периоду 1914—1916 гг. Вступление России в Первую мировую войну повлекло изменение внутриполитического курса страны. В части функционирования учрежденных к 1914 г. электроэнергетических компаний это выразилось в закреплении за Советом Министров специальных полномочий по закрытию (ликвидации) указанных компаний или введению в них особого временного управления 4. Указанные исключительные меры проводились лишь в отношении компаний, руководители которых являлись подданными враждебных России держав (в том числе германскими подданными). Так, мера в форме введения особого управления делами была применена в отношении крупнейшей электрокомпании России того времени — «Общества электрического освещения 1886 года»5. По причине наличия «тесной связи» с указанной компани-

ей аналогичная мера была санкционирована в отношении «Русского акционерного общества электрических районныгх станций»1.

Кроме того, в рассматриваемый период времени в целях борьбы с «угрожающими государственным интересам явлениями» министру финансов совместно с министром торговли и промышленности было предоставлено право осуществлять надзор за поступлением и расходованием денежных средств в отношении акционерных обществ, учрежденных в Австрии, Венгрии, Германии и Турции, операции которыгх проводились с Россией, а также в отношении промышленный предприятий России, которые принадлежали недружественным подданным 2. Усилению правительственного надзора в отношении торгово-промышленныгх предприятий способствовало принятие Советом Министров решения о необходимости осуществления надзора не только за иностранными акционерными компаниями, но и за, например, предприятиями, которые являлись агентами или комиссионерами компаний, образованный во враждебных России государствах3.

Одной из насущных проблем публичной регламентации в сфере электроэнергетики стал «переход от простого государственного технического регулирования к планомерному государственному руководству всем делом производства и распределения энергии в стране»4. В результате к концу февраля 1917 года Правительством Российской империи были определены основные направления государственной энергетической политики. Во-первых, была введена монополия государства на производство и передачу электрической энергии. Во-вторыгх, помимо принятия технических правил устройства электростанций, был решен вопрос о ведомственной компетенции в области электроэнергетики. Устройство электросооружений в жилых домах, правительственны« и общественный зданиях регулировалось Министерством внутренних дел применительно к строительному надзору; устройство специальных электротехнических сооружений на военных и морских обыектах, на железных дорогах и гидроэлектростанциях — Военным и Морским министерствами, а также Министерством путей сообщения соответственно. Все остальные полномочия в сфере электроэнергетики были

отнесены к ведению Министерства торговли и промышленности с его специализированным консультативным органом по энергетике — Совещанием по электротехническим делам.

Невозможно переоценить меры, предпринятые Правительством Российской империи, поскольку во всех развитых странах одним из первых шагов в развитии электроэнергетики стало обособление административного управления в указанной сфере. Общая тенденция к усилению государственного контроля с началом Первой мировой войны, а затем и при Временном правительстве, нашла свое логическое завершение в первые месяцы существования советской власти.

Доля потребления электрической энергии на механические процессы составляла к 1917 году 75—88% &. Таким образом, промышленность России явилась основным крупным потребителем электрической энергии, для которого электроснабжение от мощных электростанций стало наиболее предпочтительным и рациональным. Уровень развития электростанций, достигнутый к этому времени, при их рациональном использовании предоставлял возможность электрифицировать всю довоенную промышленность. Этим политико-экономическим обстоятельством и была обусловлена разработка в новых политико-экономических условиях первого перспективного плана электрификации России.

Так завершился первый этап в развитии государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики.

Свержение самодержавной власти в результате Февральской революции 1917 года и смена государственного режима после сосредоточения всей полноты государственной власти в руках партии большевиков предопределили дальнейшее развитие государственного регулирования отношений в сфере электроэнергетики. Регулирование всех отраслей экономики, включая электроэнергетику, проводилось исключительно на основе методов публичной регламентации. В качестве первостепенных задач советского периода регулирования можно выделить: создание необходимой нормативной правовой базы, учреждение уполномоченных органов государственного управления в сфере электроэнергетики, а также закрепление правового статуса предприятий электроэнергетического комплекса.

В первые месяцы существования советского государства государственной собственностью были объявлены все составляющие процесса производства электроэнергии2.

В феврале 1920 года Государственной комиссией по электрификации России (ГОЭЛРО) по заданию В.И. Ленина и под руководством Г.М. Кржижановского была начата работа по разработке первого государственного перспективного плана восстановления и развития народного хозяйства на основе электрификации всей страны, так называемого плана ГОЭЛРО. В Государственную комиссию входили крупнейшие специалисты в области электротехники и энергетики, такие как Г.О. Графтио, К.А. Круг, М.А. Ша-телен и другие, в общем, 22 ученых — постоянных членов Государственной комиссии и более 200 специалистов из всех отраслей хозяйства 1.

В декабре 1920 года на VIII Всероссийском съезде Советов план ГОЭЛРО был одобрен. Следует отметить, что он представлял собой первый план развития экономики крупной страны на основе новейших технологий того периода времени и предполагал комплексное развитие экономики страны на базе новой движущей силы — электричества, объединение его производителей сначала в ряд крупных локальных сетей, а затем, в перспективе, в глобальную энергетическую сеть, функционирование которой направлено на снабжение электрической энергией промышленных предприятий, транспортной инфраструктуры и других отраслей народного хозяйства России.

План ГОЭЛРО предусматривал увеличение объема мощности посредством строительства крупных энергетических комплексов, сооружение 30 районных электрических станций, включая 10 гидроэлектростанций, общей мощностью 1,75 млн кВт и годовой выработкой электрической энергии 8,8 млрд кВтч 2. Реализация плана ГОЭЛРО планировалась за 10—15 лет, однако к 1931 г. план электрификации был в основном выполнен. В это время СССР по выработке электрической энергии занимает 2-е место в Европе и третье место в мире (после Германии и США)3.

В советский период продолжаются широкомасштабные исследования в области электроэнергетики. Данные исследования проводились в Государственном научно-исследовательском энергетическом институте им. Г.М. Кржижановского, НИИ Энергосеть-проект, Всесоюзном электротехническом институте им. В.И. Ленина и других. Значительный вклад в развитие электроэнергетики в указанный период внесли такие советские ученые, как: Г.М. Кржижановский, А.В. Винтер, Р.Э. Классон, В.Ф. Мит-кевич, Л.Р. Нейман и многие другие.

План ГОЭЛРО явился основой для построения государственных предприятий электроэнергетического комплекса и формирования целостной

энергосистемы России. Помимо принятия ключевого документа в сфере электроэнергетики в советский период — плана ГОЭЛРО, основу государственного регулирования электроэнергетики в первые годы советской власти составляли немногочисленные акты высших органов государственного управления. Например, одним из Декретов СНК РСФСР был установлен запрет на взимание с 1 января 1921 года платы за жилые помещения, занимаемые рабочими и служащими, включая лиц, которые находились на их иждивении, в национализированных и муниципализированных домах, а также платы за пользование водопроводом, канализацией и очисткой, газом и электричеством, общественными банями с государственных учреждений и предприятий, а равно с занятых в этих учреждениях и предприятиях рабочих и служащих, включая лиц, которые находились на их иждивении 1.

В целях экономии топлива и для поддержания нормальной работы промышленных предприятий и государственных учреждений Чрезвычайной Комиссией по электроснабжению были разработаны нормы расходования электрической энергии в частных квартирах и соответствующих учреждениях, которые впоследствии были утверждены Советом Труда и Обороны РСФСР 2.

Начиная со второй половины XX века, государственное регулирование отношений в сфере электроэнергетики производилось посредством принятия многочисленных актов отраслевого органа государственного управления — Министерства энергетики и электрификации СССР, а также актами Совета Министров СССР. Следует отметить, что это были по преимуществу акты технического регулирования. К ним относились, в частности, правила охраны высоковольтных электрических сетей 3, правила приемки в эксплуатацию энергообъектов электростанций, электрических и тепловых сетей4, правила пользования электрической энергией5 и многие другие.

Таким образом, электрификация в СССР проводилась исключительно государственными органами и предприятиями на основе директивных планов в условиях отсутствия всякой конкуренции. При этом государственное регулирование осуществлялось не на основе законов, а на основе ведомственных административны« актов. Впервые на законодательном уровне быши зафиксированы общие положения договора о снабжении энергетическими и другими ресурсами в Основах гражданского законодательства СССР и республик от 31 мая 1991 г.1.

Поддержание и развитие в СССР промышленно ориентированной экономики определили планомерное увеличение производства электрической энергии, в результате чего к 1990 году по данному показателю СССР занимал первое место в Европе и второе место в мире (после США)2. Примечательно, что по такому показателю, как производство электроэнергии на душу населения, СССР занимал лишь шестое место в мире (после США, Канады, Японии, ФРГ и Франции)3.

Электроэнергетика России прошла в XX веке путь развития, схожий со многими иностранными государствами, — от установления государственной монополии к полной либерализации данной отрасли экономики. Сегодня реформирование всего электроэнергетического комплекса России находится на завершающей стадии, результатом которого станет закрепление рышочныгх принципов функционирования оптового и розничныгх рынков электроэнергии, развитие конкурентного рышка и ограничение монополистической деятельности субыектов электроэнергетики, сохранение государственного регулирования в тех сферах, где отсутствуют или ограничены условия для конкуренции.