Проведение административно-территориальной реформы 1775 г. На северо-западе Российской империи

УДК 94(47).066

Вестник СПбГУ. Сер. 2. 2012. Вып. 2

А. Р. Белоусова

ПРОВЕДЕНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ 1775 г. НА СЕВЕРО-ЗАПАДЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ

Указом № 14392 «Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи» от 7 ноября 1775 г. [1, с. 229] на территории Российской империи вводилась новая система административно-территориального устройства. Согласно указу, главным критерием образования губерний была избрана численность состава населения. Национально-исторические и экономические особенности территорий во внимание не принимались.

«Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи» содержит двадцать восемь глав. Каждая глава либо регламентирует порядок образования губернии, либо определяет новые органы местной администрации и их должностные функции. Например, первая глава посвящена примерному штату губерний [1, с. 231], вторая глава регламентирует соотношение новых чинов с «Табелью о рангах» [1, с. 233], третья разъясняет механизм определения в должности [1, с. 234]. Все последующие главы уже непосредственно связаны с должностными инструкциями различных чиновничьих групп («О должности палаты Уголовного суда», «О должности палаты Гражданского суда», «О прокурорской и стряпчей должности» [1, с. 239, 240, 279]).

Необходимо отметить, что через пять лет, а именно 4 января 1780 г., вышла вторая часть указа № 14392 «Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи» [1, с. 287], включающая в себя три главы. В Полном собрании законов Российской империи две части закона следуют непосредственно друг за другом. Однако вторая часть особо отмечена, «хотя сия часть издана 1780 года генваря 4, но помещается здесь для соединения Учреждения о Губерниях в одно целое» [1, с. 287].

Данные главы посвящены распределению функций между губернским правлением и местными судебными органами. Как представляется, это связано с практической деятельностью образования губерний и функционирования местной администрации. Процесс открытия губерний с момента выхода указа в 1775 г. был весьма растянут. Так, например, первыми «новыми» губерниями стали Тверская и Смоленская [2, с. 311], а наиболее поздней — Санкт-Петербургская [3, с. 906]. Таким образом, к 1780 г. стало уже ясно, что в «Указе о губерниях» четко не определено, каким образом должны соотноситься функции губернского правления с верхним и нижним земским судом. Также учреждались дополнительные судебные органы: верхний и нижний надворные суды [1, с. 295].

Нельзя не сказать и о преамбуле к «Указу о губерниях». В ней говорится о морально-этических причинах, побудивших правительство изменить существующую систему административно-территориального управления: «медленность, упущения и волокита единой воеводской канцелярии, из чего возрастает ябеда и волокита» [1, с. 230].

В настоящей статье будет рассмотрен практический аспект реализации административно-территориальной реформы 1775 г. на примере губерний Северо-Запада России в контексте путешествия Екатерины II в Белоруссию в 1780 г.

© А. Р. Белоусова, 2012

Историография реформы 1775 г. и обширна. За прошедшие два века исследователи досконально проанализировали историко-юридическое значение документа «Учреждения для управления Губерний Всероссийской империи». В исторической науке сложилось четкое понимание причин, хода и значения реформы с точки зрения развития административного управления в Российской империи.

В современной историографии стоит отметить работы А. Б. Каменского. Исследователь считает, что в момент восшествия на престол императрица имела определенную политическую программу, основанную на идеях философии Просвещения [4, с. 84]. Если говорить о реформе 1775 г., то здесь просветительские идеи выражались в попытке создания такого государственного устройства, при котором соблюдались права отдельной человеческой личности. Кроме того, Екатерина II, хорошо знавшая особенности России, брала из учения просветителей лишь то, что, по ее мнению, было пригодно для российских условий. Именно административные реформы Екатерины II подготовили трансформацию русского государства и общества в первой четверти XIX в. и стали необходимым условием для реформ 1860-х годов.

О. А. Омельченко обращает внимание на то, что распределение функций между столицей и регионами при проведении административно-территориальной реформы 1775 г. остались неизменными. Но если раньше проводником идей центра выступали ведомства, строго подчиненные монарху, то теперь — чиновники, регламентированные почти во всей своей административной деятельности и действующие по предписанию государственного закона [5, с. 108]. Н. В. Середа, проводя источниковедческое исследование реформы управления Екатерины II, напротив, увидела в ней момент передачи контроля за деятельностью местных органов управления из Москвы и Санкт-Петербурга в губернские города [6].

К сожалению, в настоящее время специальному научному рассмотрению еще не подверглась реализация административно-территориальной реформы 1775 г. в контексте путешествия Екатерины II в Белоруссию. Между тем именно эта поездка ставила такую правительственную цель. Екатерина II хотела убедиться, что местная администрация вновь учрежденных губерний эффективно работает. Для этого императрица сама составила специальный документ — анкету, которую должны были заполнить представители администрации Санкт-Петербургской, Новгородской, Псковской, Смоленской и Могилевской губерний. Важно подчеркнуть, что рассмотрение этих анкет никогда не становилось предметом особого научного исследования и что они впервые вводятся в научный оборот.

Анкета включала в себя 16 пунктов. Свое основное внимание она сосредотачивала на выяснении вопросов социального и экономического уровня развития регионов Российской империи. Так, например, 1-6-й пункты анкеты были посвящены вопросам о численности населения губерний, разделения их на уезды, создания и комплектования штатами новых государственных учреждений, уровне делопроизводства. Вопрос о состоянии уголовных дел, в частности колодников, особенно отметил князь А. А. Без-бородко. Он своей рукой в анкете дописал «об оных списки с показанием их преступлений, когда вступило в дело и почему осталось без решения» [7, с. 385].

Ответы на другую группу вопросов должны были сообщить сведения о финансово-экономическом состоянии губерний и уездов: имеются ли недоимки и в какой сумме, увеличились или уменьшились оброчные доходы, какие промышленные заведения расположены на территории губерний и уездов, каковы цены на съестные припасы.

Особняком в анкете стояли предложения, обращенные к местным властям, высказать свои претензии и мнения о нуждах и недостатках управляемой территории и вопрос о взимании неустановленных законом поборов.

В 7-м пункте губернская и уездная казначейская палата и казначейства должны были предоставить сведения о наличных деньгах и объяснить, почему они до сих пор не были израсходованы по назначению («остаются без доставления по местам куда подлежат») [7, с. 386].

Таким образом, диапазон вопросов в анкете охватывал все стороны жизни губернии. Главное внимание обращалось на недочеты и проблемы края — как ранее существовавшие, так и возникшие после проведения реформы. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку такая направленность анкеты показала понимание правительством невозможности полноценного управления регионами из центра. Кроме того, содержание пунктов анкеты позволяет увидеть наиболее волновавшие Екатерину II вопросы внутренней политики: развитие инфраструктуры в провинции и превышение должностных полномочий на местах, что и было отмечено в преамбуле к «Закону о губерниях».

Анализ полученных данных императрица поручила сенаторам графам Я. А. Брюсу и А. С. Строганову, бригадиру А. А. Безбородко и полковнику П. И. Турчанинову. Во время путешествия они должны были в каждом губернском и уездном городе осве-

домляться об уровне управления населенного пункта, придерживаясь указанных вопросов. К сожалению, ответы на вопросы не были получены в полном объеме, причем чем больше отдалялась путешественница от Царского Села, тем менее обстоятельными были ответы, становившиеся формальностью. На многие вопросы ответы не были получены вовсе. Так, например, в Нарве, первом городе, где Екатерина сделала остановку, были даны ответы на 14 из 16 вопросов; администрация Гдова удосужилась ответить на 11, а Пскова — всего на 9. Как справедливо отметил отечественный историк Н. И. Павленко, «чем дальше картеж путешественницы удалялся от Царского села <...> тем менее обстоятельными становились ответы, смахивающие на отписки» [9, с. 226].

Ознакомиться с материалами анкет можно в «Дневной записке путешествия ее императорского величества через Псков и Полоцк в Могилев, а оттуда обратно через Смоленск и Новгород» [7]. Она издана в первом томе Сборника Русского исторического общества, который полностью посвящен эпохе царствования Екатерины II. «Дневная записка» представляет собой не только исторический источник, описывающий путешествие императрицы, но и содержит весьма ценную информацию о намерении правительства определить степень реализации проведенной в 1775 г. административно-территориальной реформы по средствам, в том числе и упомянутой выше анкеты.

Теперь обратимся непосредственно к реализации административно-территориальной реформы Екатерины II на Северо-Западе в той последовательности, в которой она посещала в ходе путешествия 1780 г. вновь учрежденные губернии.

Первой на ее пути оказалась Санкт-Петербургская губерния, созданная меньше года назад, в январе 1780 г., именным указом Сената генерал-фельдмаршалу князю А. М. Голицыну [3, с. 906]. Санкт-Петербургская губерния была образована из семи уездов: Санкт-Петербургского, Шлиссельбургского, Софийского, Рождественского, Ораниенбаумского, Ямбургского и Нарвского. В настоящем мы располагаем только одной анкетой, подготовленной администрацией Нарвского уезда.

Данная анкета представляет собой подробное изложение в 14 пунктах степени реализации административно-территориальной реформы и социально-экономического состояния уезда. Немаловажно, что 5 из 14 пунктов посвящены проводимой реформе и, несмотря на столь «юный возраст» и губернии, и уезда (раньше Нарва не имела собственного уезда. — А. Б.), все было подготовлено к открытию новых органов управления. Нарвские чиновники даже зафиксировали график работы, указав свой «отпуск» — «кроме четырех недель в году», которые отведены под каникулы [7, с. 388]. Кроме всего этого администрацией Нарвы было построено помещение для уездного суда с дворянской опекой; нижнего земского суда; для дворянского собрания отремонтирован хороший государственный дом; для уездного казначейства было отведено специальное место в замке. Стоит заметить, что такого строительного «успеха» для новых органов управления, зафиксированных в анкетах, смогли добиться только представители Нарвского уезда.

Затем картеж императрицы пересек границу Псковской губернии, где она была встречена псковским губернатором П. Д. Мансуровым и псковским генерал-губернатором Я. Е. Сиверсом [10]. О последнем чиновнике и сподвижнике Екатерины II хотелось бы сказать несколько слов. В 1764 г., в возрасте 33 лет, он был назначен новгородским губернатором. Найдя положение здесь в плачевном состоянии, он составил для императрицы докладную записку об улучшениях, настаивая главным образом на немедленном размежевании земель, на мерах к сохранению лесов, на учреждении

сельскохозяйственного общества [11]. Вместе с тем Я. Е. Сиверс составил ряд проектов по разным отраслям управления своей губернией; многие из них были приняты императрицей и в значительной части вошли в губернаторские инструкции.

Вместе с тем излишнее рвение императорского наместника начинало уже досаждать Сенату. Об этом прекрасно свидетельствует замечание в указе Сената от 9 июня 1776 г. «О присоединении к городу Вытегре и его уезду Оштинского погоста и разных селений Белозерского уезда» [12, с. 394]. В нем говорится, что Сенат не считает нужным утруждать императрицу особым докладом, а поручает Я. Е. Сиверсу все точно исполнить и донести всеподданнейшим рапортом.

Само Псковское наместничество было учреждено указом от 3 августа 1777 г. [13, с. 543]. Псковскую губернию должны были составить 10 уездов: Псковский, Островский, Опочецкий, Пусторжевский (переименован в Новоржевский), Великолуцкий, Холмский, Порховский, Луцкий и Гдовский. При этом статус города получил Холм-ский посад, и были созданы два новых города — Луга, при впадении одноименной реки в реку Вревка, и Новоржев. Спустя пятнадцать дней был утвержден и штат Псковского наместничества [14, с. 545].

Касательно Псковской губернии мы имеем анкетные данные по шести городам: Гдов, Псков, Опочка, Остров, Великие Луки, Порхов [7, с. 391-396, 415-417]. Это больше половины всех опубликованных анкет в «Дневной записке». С одной стороны, это не может не говорить о добросовестности псковских чиновников, с другой — четыре из шести анкет похожи на простую формальность, не отражающую действительного положения вещей.

Согласно данным анкеты, в Великих Луках, Опочке, Острове и Порхове все структуры, согласно «Учреждению о губерниях», работают исправно и делопроизводство налажено без каких-либо трудностей. Тем временем в Гдове все учреждения открыты, «кроме нижней расправы, которая для удобства к другому месту была прикреплена» [7, с. 391].

Более серьезные недочеты обнаружились в Псковском уезде. Он был неравномерно разделен согласно новому закону, в нем проживало около 42 тыс. душ. Я. Е. Сиверс объяснял этот факт отсутствием межевания в данном уезде. Думается, что в его словах была правда, поскольку с момента своего назначения на должность Я. Е. Сиверс постоянно обращал внимание на этот факт и торопился начать процесс разделения земель. Познакомившись с представленными сведениями, императрица распорядилась в 1781 г. начать межевание земель не только в этом уезде, но и в Псковской губернии в целом.

Анализируя остальные пункты анкет городов Псковской губернии, приходится констатировать, что только администрация Пскова и Гдова подошла ответственно к заполнению данного документа, подробно изложив все успехи, а также проблемы и недочеты подведомственной им территории: от отсутствия промышленной инфраструктуры до начала строительства городской школы. Тем не менее это не уберегло Гдов от критики императрицы. 13 мая 1775 г. Екатерина II писала: «Славное здесь место, в нем все найдешь, кроме того, что нужно. Пожары немного повредят этому городу, так как в нем почти нет зданий, да и воров опасаться не стоит: ни добра, ни жителей в нем почти нет. <...> Я бегу из этого города» [15, с. 483].

И все же нельзя не отметить «управленческую отзывчивость» Екатерины II: чем более подробные ответы содержались в анкете, тем больше именных распоряжений ка-

сательно исправления ситуации на местах она давала. Так, например, гдовская анкета состоит из 11 пунктов, и здесь Екатерина распорядилась помимо традиционной благотворительности лично проследить генерал-губернатору, губернатору и директору экономии за «постройкой фабрик и основанием какого-либо промысла, чтобы у жителей появились средства к пропитанию». Псковской же администрации, потрудившейся подробно ответить на половину вопросов, было поручено основать различные фабрики не столько для пропитания людей, сколько для предоставления населению рабочих мест.

Обратный путь из Могилева, где Екатерина II встретилась с графом Фалькенштей-ном (австрийским императором Иосифом II, любившим путешествовать инкогнито) проходил через Новгородскую губернию. Новгородская губерния была учреждена в 1776 г. указом «Об открытии Новгородского наместничества» [16, с. 408], и практически через месяц был утвержден штат Новгородской губернии [17, с. 417]. Собранных анкет в этой губернии было всего две — в Старой Руссе и Новгороде.

В новгородском отчете вызывает интерес второй пункт анкеты, раскрывающий вопрос о количестве нерешенных дел: их в Новгороде оказалось самое большое количество — 284, из которых 32 дела перешли по новому территориальному делению. Однако внимательное исследование Полного собрания законов Российской империи позволило нам обнаружить частые обращения новгородского губернатора Я. Е. Сивер-са с просьбой увеличить ему штат сотрудников для скорейшего решения дел [18, с. 336; 19, с. 344].

Сама же информация касательно проведения административно-территориальной реформы, предоставленная новгородской администрацией, к сожалению, не выходит за рамки формальной отписки типа: «все присутственные места находятся в действии и укомплектованы необходимым числом заседателей и приказных служителей», что не может не огорчать исследователей.

В заключение подведем некоторые итоги. Впервые специальному рассмотрению были подвергнуты ревизионные анкеты, составленные Екатериной II и собранные в ходе ее путешествия в 1780 г. Кроме того, по материалам данных анкет и Полного собрания законов Российской империи была реконструирована ситуация перехода от момента опубликования закона об образовании губернии к непосредственному функционированию вновь созданных административных учреждений.

Чиновники Санкт-Петербургской, Псковской и Новгородской губерний столкнулись с рядом трудностей. Прежде всего с отсутствием объективно отражающих данных о межевании земель в губернии, что существенно тормозило запущенный механизм создания новой территориальной структуры. Кроме того, местную администрацию постоянно отвлекали так называемые «приемные часы», выдача определенного рода справок. В условиях создания качественно отличающихся административных структур подобного рода просьбы зачастую оказывались трудновыполнимыми, одновременно сказываясь на скорости и качестве работы сотрудников. Так же достаточно медленно возводились здания для присутственных мест, что в совокупности с выше обозначенными трудностями не позволяло ускорить процесс реализации реформы.

В связи с этим нельзя не отметить положительную роль, которую сыграла Екатерина II, решившая с инспекционными целями посетить губернии по дороге в Белоруссию. В частности, практически в каждом уезде она лично распорядилась начать «скорейшее межевание» и прямо на местах выделяла денежные субсидии не только в качестве благотворительных целей, но и на непосредственные каждодневные нужды

и строительство. И, наверно, не будет преувеличением сказать, что административно-территориальная реформа Екатерины II — вершина ее управленческого таланта. Слаженно отрегулированная административная система управления в паре с верно «скроенной» обширной территорией Российской империи «заработали» на благо народа, государства и самой императрицы.

Источники и литература

бернскую канцелярию для скорейшего решения и разбора по материалам имеющихся в оном деле» // ПСЗРИ. Собрание первое 1649-1825 гг. Т. 20. СПб.: Типогр. II Отделения Собственной Е. И. В. Канцелярии, 1846. С. 336-337.

Статья поступила в редакцию 29 декабря 2011 г.