Спросить
Войти
УДК 340 ББК 67.2
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ГОРОДСКИХ ПОЛИЦЕЙСКИХ УПРАВЛЕНИИ В ПОРЕФОРМЕННЫЙ ПЕРИОД
(по материалам ревизии киевской губернии 1880-1881 гг., собранных сенатором А.А. Половцовым)
АЛЕКСЕЙ НИКОЛАЕВИЧ ВАСИЛЬЕВ,
адъюнкт очной формы обучения кафедры истории государства и права Московского Университета МВД России имени В.Я. Кикотя
E-mail: aleks.vas.1969@mail.ru Научная специальность 12.00.01 — теория и история права и государства;
история учений о праве и государстве Научный руководитель и рецензент: доктор юридических наук, доктор исторических наук, профессор, Никитин А.Н.
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. На основании анализа нормативных актов и материалов ревизии Киевской губернии 1880-1881 гг., собранных сенатором А.А. Половцовым, рассматриваются особенности организации и деятельности городских полицейских управлений в пореформенный период.
Annotation. The article, based on an analysis of regulations and materials audit Kiev province 1880-1881 gg. collected by Senator AA Polovtsov considered the organization of urban police departments in the post-reform period.
На протяжении первой половины XIX в. организация и деятельность городской полиции в Российской империи регламентировалась нормативными актами, которые лишь в общих чертах (за исключением столиц) определяли ее структуру. К основным из них можно отнести: «Учреждения для управления губерний» (1775 г.), «Устав благочиния» (1782 г.), «О средствах исправления полиции в городах» (1803 г.), «Учреждение губернских правлений» (1845 г.), «Временные правила об устройстве полиции в городах и уездах губерний» (1862 г.). Реформы, которые проводились в России 60-70-е гг. XIX в. (крестьянская, земская, городская, судебная и др.), не могли не сказаться на организации и деятельности полицейских управлений на местах, учитывая, что полиция, так или иначе, имела отношение ко всему происходящему в губернии.
В 1880 г. в рамках намечаемой реформы местного управления, в ходе, которой планировалось увеличить роль земств, была назначена сенаторская ревизия губерний, расположенных в разных местах империи: Казанской, Костромской, Воронежской, Тамбовской, Киевской, Черниговской, Саратовской, Самарской.
Предполагалось исследовать деятельность всех правительственных, общественных, сословных учреждений. В целях конкретизации проблем, требующих исследования, для сенаторов, ревизующих губернии, была подготовлена специальная инструкция: «Особое наставление сенаторам...»1, в котором все обозначенные для исследования вопросы (всего 49 пунктов) были разделены по юрисдикции соответствующих министерств. Значительная часть этих вопросов, по направлению деятельности МВД, имела непосредственное отношение к деятельности городской полиции.
Большой интерес представляет описание организации и деятельности городской полиции, сделанное сенатором А.А. Половцовым, который был назначен ревизовать Киевскую и Черниговскую губернии. Александр Александрович Половцов (1832-1909) был одним из ярких представителей высшей бюрократии второй половины XIX в., о чем свидетельствуют его деятельность на различных государственных постах. Поступив на службу в 1851 г., он был определен в 1-й департамент Сената на должность секретаря канцелярии, в чине титулярного советника. По мере карьерного продвижения занимал различные должности: с 1867 г. — обер-прокурора; с 1873 г. — сенатора; в 1883 г. был пожалован в статс-секретари Александра III и назначен государственным секретарем; а в 1892 г. стал членом Государственного совета2.
В пояснительной записке3, подготовленной по материалам ревизии для Александра III, А.А. Половцов отмечает, что ревизия городской и уездной полиции, подчиненной губернскому правлению, подтверждает справедливость общественного мнения о недостатках полицейской службы, а ревизия Киевской городской полиции наиболее полно отражает характерные из них.
На основании собранных в ходе ревизии материалов о состоянии полиции ревизуемых губерний А.А. Половцовым было подготовлено отдельное исследование — «О полицейских учреждениях Киевской губернии»4, где на примере киевского городского полицейского управления была рассмотрена организация полицейских учреждений губерний и дана оценка их деятельности.
Городские полицейские управления (после полицейской реформы 1862 г.) состояли из полицмейстера, общего присутствия и канцелярии. Все документы, на основании которых делались соответствующие распоряжения исполнительным чиновникам и служащим городской полиции, проходили через канцелярию и были сгруппированы А.А. Половцовым в отдельные направления деятельности.
Большой объем разнообразных обращений поступающих в полицейские управления подтверждается собранными в ходе ревизии данными. Так, за 1880 г. в Киевское городское полицейское управление поступило 45989 отдельных требований от разных учреждений и должностных лиц, донесений подчиненных чинов и ходатайств частных лиц. Основную массу из них составили от губернатора — 573; губернского правления — 5298; должностных лиц ведомств: министерства внутренних дел — 4.124; министерства юстиции — 5940; министерства финансов — 3917; Военного министерства — 4768, обращения министерства императорского двора, государственных имуществ, министерства путей сообщения, духовного ведомства и православных вероисповеданий, государственного контроля — 242; жандармских управлений — 29, частных лиц — 11536. Прочие обращения составили — 9275.
В 60-70-ых г.г. в крупных городах империи резко возросла активность террористических организаций. Реагируя на эти вызовы, правительство законодательно расширяет полномочия начальников губерний, в целях принятия имени мер по наведению порядка в губерниях: «О предоставлении местным административным властям издавать обязательные постановления»
от 13 июля 1876 г 6, «О назначении временных Генерал-Губернаторов в городах С.-Петербург, Харьков и Одесса и о предоставлении как сим Генерал-Губернаторам, так и Генерал-Губернаторам в Москве, Киеве и Варшаве, некоторых особых прав для охранения порядка и общественного спокойствия во вверенном им крае» от 5 апреля 1879 г.7. Охрана порядка и борьба с преступностью в этих документах определяется, как основная забота местных органов власти, полиция, как и прежде, является основным исполнителем. Однако приведенные выше данные, собранные в ходе ревизии, показывают, что распоряжения МВД, и жандармских управлений, которые могли относится к охрана общественного порядка и борьбе с преступностью составляли менее 10 % от общего числа обращений обязательных для исполнения, а значит, только каждое десятое из них могло иметь отношение к основной функции полиции охране общественного порядка и борьбе с преступностью (п. 3)8. Обращения, которые определялись правительством как приоритетные и имели отношение к «охранению порядка и общественного спокойствия», для сотрудников канцелярий и исполнительных чиновников таковыми не являлись, так как растворялись в общем числе обращений, требующих от полиции обязательного исполнения (проведение воинского призыва для военного ведомства, сбор недоимок для министерства финансов и т.п.).
Из материалов ревизии, следует, что у полицейских управлений, при столь широком спектре деятельности фактически не было распорядительной власти. Порядок исполнения поступающих обращений был сосредоточен у губернатора и в центральных учреждениях, а также строго регламентирован действующими законами, что устраняло полицейские управления от обсуждения сути дел, а это вело к формализму при выполнении и развитию «письмоводства»9.
Собранные статистические данные показывают впечатляющий объем документооборота. Так, при 45989 обращениях в Киевское городское полицейское управление было заведено 205 журналов для регистрации их по направлениям деятельности полиции. На 12203 обращений в Киевское уездное полицейское управление заведено 247 различных журналов. Показательно преобладание входящих и исходящих бумаг к числу отдельных требований за 1880 г. Значительный объем «письмоводства», характеризуют следующие данные. В Киевском городском полицейском управление при 45989 обращениях было зарегистрировано различных входящих бумаг 100976, а исходящих — 111715. В Киевском уездном полицейском управлении при 12.203 обращениях входящих бумаг 22976, а исходящих — 25642. При этом из представленных данных, можно выделить тенденцию к увеличению документооборота10.
Отношение входящих и исходящих документов в Киевском городском и Киевском уездном полицейских управлениях за ревизуемый период 1878 — 1880 г.г.
Киевское городское полицейское управление Киевское уездное полицейское управление
Увеличение «письмоводства» было следствием бюрократизации не столько полицейских управлений, которые были ориентированы на точное исполнение всех отдаваемых им распоряжений и фактически не отвечали за конечный результат своей деятельности, сколько всей системы государственного управления.
Заслуживают внимания наблюдения, сделанные при рассмотрении самой организации делопроизводства полицейских управлений в Киевской губернии. В материалах ревизии было отмечено, что журналы в полицейских управлений заводятся во всех тех случаях, когда распоряжения могут повлечь ответственность (денежные отношения, ограничение лиц в каких-либо правах, и т.п.). При этом не принималось во внимание, требуется ли по существу дела обсуждение общего присутствия или нет.
Из 205 журналов, заведенных в Киевском городском полицейском управлении, 93 журнала были посвящены распоряжениям по хозяйственной части местных полицейских управлений; 68 — рассмотрению жалоб и сообщений на неправильные действия полицейских чинов; 28 — гражданским делам частных лиц11. Данные цифры, по мнению ревизора, свидетельствуют о том, что основной целью ведения 189 журналов из 205, было снятие личной ответственности за принятое решение.
Столь малый круг направлений деятельности, сопровождаемый, таким значительным количеством журналов показывает, что большинство распоряжений от имени полицейского управления было сделано по входным реестрам. Таким образом, чиновников канцелярий полицейских управлений мало интересовала степень важности содержания обращений и откуда они поступили, кроме случаев, когда речь шла о возможной персональной ответственности.
Все возрастающий поток разнородных требований, которые в подавляющем большинстве не имели отношения ни к охране порядка, ни к борьбе с преступностью, но были обязательны для исполнения, вынуждал чиновников канцелярий и полицейских чинов,
исполняющих поручения, относится ко всем поступающим обращениям формально.
Полицейские управления, являясь промежуточным звеном системы местного управления, по сути, своими канцеляриями обеспечивали документооборот между различными государственными, общественными, сословными учреждениями и непосредственно полицейскими чинами, на которых возлагалась ответственность за исполнение поступающих обращений.
В отношении же общего присутствия, которое и должно было принимать решения по всем обращениям ревизор, установил, что никакого коллегиального обсуждения дел не ведется. Не было различия между распоряжениями исходящими от общего присутствия и сделанными по резолюции12. Должностные лица (помощник полицмейстера, заседатель), из-за огромного документооборота, физически не имели возможности наблюдать за точным и правильным ведением дел, как того требовал закон (п. 28, 29)13. Вследствие этого журналы заседаний общего присутствия в полицейских управлениях, по мнению ревизора, стали формальностью, которая была средством распространения ответственности на большее количество лиц14.
В материалах ревизии представлен анализ организации делопроизводства в Киевском городском полицейском управлении в котором указывается, что вся обширная переписка в канцелярии была разделена по трем столам. В 1-ом столе было выделено 25 предметов занятий, во 2-ом столе — 24 предмета занятий, в 3-ем — 12. При этом значительное по объему «письмоводство» канцелярий дополнялось ведением обязательных для полицейских управлений книг и реестров (более 30). Из представленного на четырех страницах15, обширного перечня предметов ведения столов канцелярии, следует, что дела в полицейских управлениях не распределялись между столами на исполнительные и специально полицейские (охрана порядка, борьба с преступностью). Так, во втором столе велась переписка о «всенародном» опубликовании различных нормативных актов (п. 17), выдача пенсионерам расчетных листов (п. 18)16 и т.п. Там же велись дела о розыске «лиц и предметов по публикациям» (п. 15), переписка о выдаче свидетельств о «неподсудности» (п. 14) и выдаче заграничных паспортов и высылке из страны (п. 24). Таким образом, существовавшая организация делопроизводства в полицейских управлениях свидетельствует об отсутствии обособления дел по охране общественного порядка и борьбе с преступностью в отдельное направление деятельности. Соответственно данная деятельность не была приоритетной, как того требовала сложившаяся в стране ситуация.
Описывая организацию городской полиции Киевской губернии, А.А. Половцов отмечал, что у полицейских управлений не было реальной власти не только при решении дел отнесенных к ведению полиции, но и над подчиненными им чиновниками. Так, в отношении нижних чинов полицейским управлениям были представлены полномочия по утверждению и увольнению от должности, «предание суду». В тоже время право привлекать исполнительных чиновников к ответственности судебным порядком находилось у гене-рал-губернатора17. Из материалов ревизии следует, что полицейским управлениям было предоставлено право разрешать дела по обвинению в неправильных или незаконных действиях только административным порядком. Передавать дела судебной власти для проведения предварительного следствия полицейские управления не могли, так как должны были передавать их губернским властям, даже если на стадии полицейского дознания было доказано преступление. Таким образом, передача дел судебной власти для проведения предварительного следствия зависела от губернатора, который сам утверждал этих лиц в должности.
В руках генерал-губернатора были сосредоточены полномочия назначать лиц на должности исполнительных чиновников, в то же время он нес ответственность перед «высшим Правительством» как за личный состав, так и за несвоевременное принятие мер по охранению общественного спокойствия. Поэтому всякая публичная критика полицейских чинов, назначенных и действующих под руководством начальника губернии, могла быть представлена как указание на несостоятельность его управления. Распорядительная власть полицмейстеров и исправников, как и власть полицейских управлений, была номинальной и имела те же недостатки. Поэтому поводу А.А. Половцов писал: «Возведенная в систему безнаказанность полицейских чиновников и беззащитность местных жителей действует растлевающим образом на политическую нравственность населения»18. Таким образом, сложившийся порядок лишал обывателей защиты от злоупотреблений полицейских чиновников, что было одной из причин социальной напряженности в стране.
Определяя общий характер деятельности полицмейстеров и исправников, А.А. Половцов делает вывод, что непосильные обязанности и отсутствие возможности распорядиться самостоятельно, без риска ответственности за отступление от установленного порядка действий, вызывает у полицмейстеров и урядников полное равнодушие к своим обязанностям. И как следствие вынуждает их сосредотачивать все свое внимание на ограждении себя от ответственности за невыполнение в точности предписанных формальностей. Полицмейстеры и исправники вынуждены постоянно и всякими путями снискивать личное расположение и благосклонность начальника губернии, который обладал правом не только увольнения от службы, но и правом передачи материалов о преступлениях в судебные инстанции. На основании этого делается следующий вывод: «Ни обеспечение начальника полиции хорошим жалованием, ни общественное положение, ни примерные личные нравственные качества, ни что не может, при настоящем положении полиции, освободить это лицо от вредного для дела направления служить лицу, а не государству»19.
В ходе ревизии Полицмейстеру Киева и его помощнику было предложено самим указать причины неудовлетворительной деятельности полиции и меры к исправлению. Главная причина, по их мнению, состояла в том, что полиция стала исполнительным органом не только правительственных учреждений, но и учреждений сословных. В положения всех вновь создаваемых учреждений было включено право требовать от полиции если не исполнения своих распоряжений, то всевозможного содействия. Органы «правительственной и общественной власти», требовали от полиции исполнения или содействия в исполнении распоряжений, которые не соответствовали ни основному ее назначению, ни штатам, ни средствам которыми она располагала. Особое внимание заслуживает оценка организации и деятельности городской полиции, данная киевским полицмейстером: «Положение полиции в настоящее время таково, что сложно найти способ, при котором без полнейшего изменения существующей и уже отжившей организации ее, возможно бы было рассчитывать на удовлетворительное отношение к делу государственного и общественного спокойствия и безопасности»20. Принимаемые правительством меры (увеличение штатов, повышение размера содержания) приводили лишь к перераспределению разнообразных и многочисленных обязанностей, и не могли улучшить практическую сторону деятельности полиции по охране порядка и борьбе с преступностью.
В заключении А.А. Половцов приводит мнение полицмейстера Киева, которое представляет собой план реформирования полицейских учреждений губернии: «Отнимите обязанности, навязанные полиции, но не относящиеся к ее ведомству, поставьте ее на степень самостоятельного органа государственного и общественного спокойствия и безопасности, обеспечьте службу чинов полиции от полнейшего произвола лиц, от усмотрения которых зависит их определение и увольнение, и тогда путем правильной инспекции
требуйте точных, верных и полных сведений по разным предметам, составляющим саму суть ее деятель-ности»21.
Таким образом, в период реформ 60-70-ых гг. XIX в. на полицейские управления городов губерний были возложены дополнительные обязанности по обеспечению деятельности государственных, сословных, общественных органов. Это привело к растворению их основных направлений деятельности (охрана общественного порядка, борьба с преступностью) во все возрастающем потоке отдельных обращений, требующих обязательного исполнения. Вследствии этого, на фоне нарастания социально-политической напряженности в стране, в условиях дальнейшей бюрократизации системы управления, местные органы власти (генерал-губернаторы, губернаторы, губернские правления) все в меньшей степени были способны эффективно через городские полицейские управления реализовывать увеличивающийся объем полномочий в области охраны порядка и борьбе с преступностью.
