Спросить
Войти
УДК 323.37:316.422
ХОРЬКОВ С.А. Эволюция государственной
гражданской службы: проблемы
административного
реформирования
В статье отмечается необходимость усиления внимания к проблемам развития государственной гражданской службы как системы социального института и механизма реализации функций государственного управления с учетом имеющегося исторического опыта. Это обусловлено тем, что в ходе социально-политических и экономических преобразований российского общества, проведения административной реформы выявились существенные недостатки и трудности в работе государственного аппарата в модернизации государственной гражданской службы.
Достижение стабильности и обеспечение устойчивого развития современного российского общества непосредственно связаны с формированием эффективной деятельности государственной гражданской службы. Процессы эффективной деятельности, удовлетворяющие потребности общества и государства, осуществляемые органами исполнительной власти, проходят в сложных условиях развития цивилизации и, как следствие, увеличения требований граждан к качеству оказываемых государственных услуг1.
Выявить проблемные области в системе реформируемого государственного управления в Российской Федерации можно только с учетом всех значимых факторов социального порядка. Вновь возникшие задачи, которые решает сегодня государственная гражданская служба, -это, во-первых, разработка системы комплексного анализа; во-вторых, сбор объективных эмпирических данных, выявляющих имеющиеся тенденции в проблемных сферах; в-третьих, профессионально качественный анализ структуры субъектов властеотношений, механизмов реализации принятых ими решений, а также принципов функционирования и взаи-
модействия с институтами политической системы и гражданского общества.
Можно отметить, что развитие теории государственного управления происходит одновременно с активизацией научного интереса к проблемам субъекта управления - государственной гражданской службы. Именно она подвергается серьезным социально-институциональным преобразованиям в рыночной реальности, так как наиболее открыта, приближена по своим функциональным целям к региональным органам власти и местного самоуправления, институтам гражданского общества, к интересам и потребностям конкретных людей. Поэтому теоретическое обеспечение государственной службы можно рассматривать как необходимое и результативное средство, с одной стороны, повышения уровня управленческой деятельности персонала в государственных органах; с другой стороны, правового взаимодействия ее с социальной средой гражданского общества по поводу различных аспектов властеотношений.
С этой целью рассмотрено понятие «государственная гражданская служба», которое имеет в общественно-политической литературе ряд толкований: во-пер-
вых, как категория, обозначающая объективный процесс регулирования, упорядочения административной деятельности государства; во-вторых, как социальный институт, деятельность которого реализует волю аппарата государственной власти, выраженную в решениях соответствующих ее ветвей и оказывающую определяющее воздействие на жизнедеятельность общества и социальных групп с помощью правовых, организационных, идеологических механизмов2.
Понимая это, ученые на протяжении всей истории пытались разработать модели «идеального государства», в котором бы деятельность органов государственной власти соответствовала вызовам времени и отвечала интересам общества. Но для создания «идеального государства» необходимо иметь эффективную государственную гражданскую службу. Таким образом, все реформы, осуществляемые в течение многих веков в социуме, преследовали цель выработки и создания оптимальной модели функционирования органов государственной и местной власти.
Одной из первых моделей государственной службы является «азиатская», на становление и развитие которой в немалой степени повлияло учение Конфуция, который в труде «Лунь юй» («Беседы и высказывания») изложил нормы этического поведения граждан и принципы реализации государственной политики. Для государственных служащих главным качеством считалось беспрекословно служить императору, обеспечивая тем самым стабильность, устойчивость и неизменность системы государственного управления независимо от меняющихся исторических условий и обстоятельств.
Специфика азиатской системы государственной гражданской службы состояла в том, что чиновничество не осознавало себя самостоятельной политической силой, так как вся его деятельность зависела от милости императора; отсутствие у служащих узкой специализации делало чиновников взаимозаменяемыми; избыток кандидатов на должности ограничивал перспективы служебной карьеры (чиновник часто оставался в одной и той же дол-
жности весь срок своей деятельности); наличие административных мер по пресечению неформальных связей в органах государственной власти; финансовая зависимость чиновников от иных способов заработка помимо императорского жалованья; контроль за их деятельностью через разветвленную сеть секретной полиции; практика непосредственной связи императора с низшим эшелоном бюрократии, а также система личных назначений3. Таким образом, можно сделать вывод, что выстраивалась жесткая иерархическая «вертикаль власти», которая контролировала внешнюю деятельность служащих, но не оценивала качество их работы.
Позднее Г.В.Ф. Гегель в своих размышлениях о государственной власти и гражданском обществе выделял «всеобщее сословие», к которому он относит не только государственных служащих, но и военных, занятых в охране всеобщих интересов общества, ибо им, как и чиновникам, было запрещено заниматься коммерческой деятельностью.
В знаменитом произведении «Философия права» Гегель определяет правительственную власть как один из главных механизмов регулирования деятельности всех социальных групп общества. Ей принадлежат функции выполнения и применения решений государя, исполнения существующих законов, охрана учреждений, а также осуществление мер, направленных на общую пользу, организацию судебной и полицейской власти. Авторитет правительственной власти, по мнению Гегеля, должен быть основан на доверии членов сословий и граждан; само доверие, в свою очередь, зависело от эффективности выполнения правительством вверенных ему функций, которые касались интересов частной собственности и иных особых интересов. Более того, Гегель в качестве основных средств поддержания и обеспечения оптимального функционирования органов государственной власти видит наличие университетского образования у государственных служащих, прохождение ими экзамена на занимаемую должность, а также высокую оплату их труда и контроль4.
№ 3 2010 г.
На понимание содержания и смысла государственной службы в начале XIX века наибольшее влияние оказала теория «рациональной бюрократии» М. Вебера. Он усматривал главную особенность функционирования парламентской демократии в способах отбора политических лидеров и контроля над технически ориентированной административной бюрократией. Рассмотрение специфики данного направления он отразил в работе «Политика как призвание и профессия».
Бюрократия (в буквальном переводе -«власть конторских служащих») ассоциировалась у Вебера с типом государства, основанного на строгих и рациональных правилах, регулируемых и контролируемых законами, которые характеризовались следующими моментами: наличием обособленных служб и их компетенции, жестко определенных законами и служебными правилами в принятии решений; защитой государством статуса служащих; их иерархизацией в выполнении управленческих и исполнительских функций; подбором кадров на конкурсной основе; полным обособлением выполняемой служебной функции от личностных свойств и характеристик5. Все вышеперечисленные черты также характерны и для современного этапа бюрократизации управления, ибо, по справедливому замечанию М. Вебера: «Чиновник в принципе не может быть абсолютно беспристрастным исполнителем, поэтому он склонен использовать свое положение для собственной выгоды»6. Аналогичное положение мы наблюдаем в истории государственной гражданской службы России.
К примеру, после установления советской власти новое правительство в 1920 г. начало формировать госаппарат прежде всего из членов РКП(б). Принципами отбора кадров, в частности, были личные контакты членов партии с будущим кандидатом по революционной деятельности; социальное происхождение; преданность целям партии. В послевоенное время было отдано предпочтение административно-командной системе управления, которая подходила для восстановления всех областей жизнедеятельности советского обще-
ства. Главными критериями продвижения по карьерной лестнице на тот момент являлись конформизм, умение обеспечить выполнение плана, членство в Коммунистической партии, верность ее линии, что, по сути, обеспечивало стабильное функционирование всего государственного управления. Проводимая кадровая политика обеспечивала плавную ротацию чиновников и преемственность векторов государственного развития. Подготовкой государственных гражданских служащих занимались такие ведущие институты СССР как Академия народного хозяйства при Правительстве СССР, Академия общественных наук при ЦК КПСС, Высшая школа профсоюзного движения и Высшая комсомольская школа7.
Отсюда можно сделать вывод, что одной из целей неоднократного реформирования государственной службы в СССР было создание социально-политического аппарата управления с профессионально подготовленными и квалифицированными сотрудниками.
Развитие теории государственного управления происходило одновременно с активизацией научного интереса ученых к проблемам гражданского общества, иначе говоря, государственная служба, являющаяся реальным (в социальном отношении) воплощением субъекта государственного управления, не осмысливалась в отрыве от своего объекта. Поэтому на протяжении всего периода становления государственной гражданской службы в России изучались проблемы ее эффективности и выработки путей для преодоления возникающих вызовов.
Меры, предусмотренные в рамках административной реформы Российской Федерации, фактически продолжают курс преобразований,направленных на модернизацию и оптимизацию деятельности органов государственной и муниципальной власти. В связи с этим, российские ученые в качестве основных направлений административного реформирования государственной службы предлагают:
- осуществлять поиск и внедрение эффективных технологий и инновационных методов кадровой работы;
- совершенствовать механизмы обеспечения социальной и правовой защиты государственных служащих;
- оптимизировать информационный обмен между гражданами и органами государственной власти в рамках Программы «Электронное правительство»;
- повысить эффективность профессионального обучения и переподготовки работников органов государственной власти, а также совершенствовать механизмы контроля качества образования в области государственного управления8.
Проведенное нами исследование процессов административной реформы на региональном уровне позволяет сделать вывод, что предлагаемые модели функционирования государственной службы в Российской Федерации отображают эволюцию подходов к управлению общественно-политическими процессами в рамках отдельного государства. В связи с этим государство предстает в качестве социального института, главной задачей которого является регулирование общественных отношений между гражданами и группами лиц, занимающих административные должности9.
Это позволяет нам интерпретировать государственную гражданскую службу как механизм реализации функций государственного управления. Сущность и смысл существования данного механизма заключаются в том, чтобы с помощью использования своего административного аппарата государственная гражданская служба смогла реализовать нормативно-правовые акты, регулирующие общественное поведение граждан и их деятельность на конкретном историческом этапе развития российского общества. Следует также отметить, что для эффективной деятельности административного аппарата государственного управления необходимо постоянное совершенствование методов профессионального образования служащих и
технологии взаимодействия с представителями гражданского общества. Потребность такого взаимодействия может быть обеспечена повышением доверия граждан к государственной гражданской службе.
Исходя из этого, мы пришли к выводу о том, что прогнозируемые учеными дальнейшие направления реформирования и развития системы государственной гражданской службы необходимо должны быть ориентированы: во-первых, на обеспечение качественно нового уровня ее организации и функционирования; во-вторых, на развитие как комплексного социального института; в-третьих, на совершенствование функциональной организации деятельности государственных служащих с использованием эффективных технологий и принципов в рамках административной реформы.
№ 3 2010 г.
