Спросить
Войти

Вопрос о мелкой земской единице в свете дискуссий конца xix в

Автор: указан в статье

ВОПРОС О МЕЛКОЙ ЗЕМСКОЙ ЕДИНИЦЕ В СВЕТЕ ДИСКУССИЙ КОНЦА XIX В.

© Ехлакова С.Ф.*

Омский государственный университет им. Ф.М. Достоевского, г. Омск

Статья посвящена одной из актуальных проблем местного самоуправления - мелкой земской единице. Бесспорно, что современная система местного самоуправления далека от идеала, поэтому законодатели, общественные деятели и ученые стараются найти ответы на интересующие их вопросы в далеком прошлом. Проблемы мелкой земской единицы раскрываются на основе дискуссий между консерваторами и либералами не только в печати, но и в собраниях земских деятелей. В статье рассматриваются следующие дискуссионные проблемы: своевременность введения мелкой земской единицы, ее взаимоотношения с уездным земством.

О мелкой земской единице мечтало не одно поколение российских общественных деятелей. Да и сам вопрос о всесословном земстве имеет почтенное прошлое. Так, первые предложения о создании волостной единицы самоуправления появились ещё в 50-х г. XIX в. в период подготовки Великих реформ.

По словам профессора М. Д. Загряцкова система российского самоуправления после земской реформы 1864 г. стала подобна зданию в три этажа с пристройкой к нижнему [1, с. 88]. Этот нижний этаж здания составляли волостные, второй - уездные и третий - губернские земские учреждения. Кроме этого, первому этажу соответствовали и органы городского самоуправления, которые, в зависимости от статуса города могли иметь права уездных или губернских земств. Имелась в этом не очень стройном здании «без крыши» и пристройка к нижнему этажу - это поселковое управление. По словам Б.Б. Веселовского, поселковое самоуправление и по характеру, и по правам являлось «переходной ступенью между обычным сельским управлением и городским самоуправлением» [2, с. 99].

В данной работе рассматривается нижний этаж здания самоуправления

- волостное земство, в частности та длительная борьба, которую вело земство за введение мелкой земской единицы. С развитием хозяйственной деятельности земства сталкивались с необходимостью проводить свои мероприятия при содействии населения. Затрудняло местную работу отсутствие низовых органов земского самоуправления, приближенных к сельскому населению. Уездное земство оказывалось слишком далеким и малодоступным. Эта ситуация возникла при введении Положения 1864 г. ив дальнейшем, по

* Аспирант.

Положению 1890 г., была усугублена: представительство крестьян в земских учреждениях сократилось до одной трети всех гласных.

Шингарев А.И., видный общественный деятель и исследователь российской деревни, дал такую оценку проведенным преобразованиям: «земские реформы 60-х годов - ив этом состоял их величайший недостаток - не только не были продолжены вверх (до народного представительства) и вширь «по всему лицу земли русской», но не были закончены и вниз» [3, с. 27]. Земское самоуправление даже во внутренних губерниях Европейской России не пошло дальше организации уездного земства, осталось далеким от самой толщи населения. Реформирование земств в 1890 г., создав из них сословное представительство, сильно сократив права крестьян и установив привилегию для поместного дворянства, не только еще более удалило сельское население от земской жизни, но и усилило отчужденность ее от земской работы.

Различие мнений о необходимости введения мелкой земской единицы вылилось в широкую полемику на страницах журналов, продолжавшуюся несколько десятилетий. В конце 70-х - 80-х гг. XIX в. эту проблему разрабатывал «Вестник Европы», «Внутреннее обозрение» которого многие годы вел К.К. Арсеньев [4, с. 233]. Он наиболее четко сформулировал положения о введении волостного земства как части программы либеральной земской общественности. Мелкая земская единица представлялась на страницах «Вестника Европы» необходимым фундаментом российского земства [5, с. 841]. Её органическое слияние с сельским обществом и гармоничное сочетание с уездными и губернскими земскими учреждениями являлось для журнала бесспорной предпосылкой реорганизации земства. Всесословность и равенство представительства в волостной земской общине предполагалось осуществить следующим образом: «в мелкой земской единице должно быть именно волостное собрание, поставленное под контроль уездного земского собрания, но пользующееся самостоятельностью... избрание крестьянскими обществами такого числа уполномоченных, которое превышало бы число участвующих в волостном собрании личных землевладельцев» [6, с. 366].

Исследователь Б.Б. Веселовский, также относящийся к сторонникам волостного земства, полагал, что интенсивное развитие земствами экономической, медицинской и культурно-образовательной деятельности требовало непосредственной связи земских учреждений с широкими слоями населения. «Сама жизнь, - писал он, - диктует образование мелких общественных единиц для упорядочения различных отраслей земского хозяйства» [7, с. 691]. Экономическая целесообразность создания волостного зем-ства дополнялась тем, что для значительной части земских деятелей мелкая земская единица представлялась институтом самодеятельности местного населения, школой гражданственности.

Эта точка зрения земцев-либералов вызывала протест консерваторов, определивших требования введения всесословной волости как разновид-

ность «конституционных бредней». Трибуной для критики либеральных взглядов на развитие земского самоуправления являлись «Московские ведомости» [8, с. 812]. По мнению газеты, земские начальники, «объединяя лучшие элементы деревни», полностью решали вопросы сельского управления [9, с. 13].

«Более чем странно предполагать, - возражал газете «Вестник Европы», - что 5-10 должностных лиц на уезд, влияние которых сплошь и рядом обратно пропорционально их власти, могут заменить собою несколько десятков или сотен развитых и более или менее зажиточных людей, живущих на месте, пользующихся доверием населения, разделяющих его потребности и относящихся к нему не как начальство, а как первые между равными» [10, с. 812].

Сочетание мелкой земской единицы с властью земского начальника представлялось К.К. Арсеньеву вообще лишенной смысла: «Пока институт земских начальников сохраняет свой настоящий характер, замена крестьянской волости всесословною не представляется желательною, потому что новое учреждение было бы неизбежно подчинено земскому начальнику; подчиненность совершенно извратила бы его значение» [11, с. 381]. Шингарев А.И. так же считал, что крестьянская волость, будучи замкнутой в строго сословные рамки, подавленной бременем выкупных платежей местных расходов, а с 1899 г. отданной под опеку земским начальникам, лишилась практически всякой культурно-хозяйственной жизни, превратилась в своеобразную «форму низшей судебно-административной полицейскойрасправы» [3, с. 27].

Противниками мелкой земской единицы, точнее своевременности ее введения, а также демократизации низового земского звена выступали и некоторые известные земцы. В начале XX в. на страницах «Вестника Европы» опубликовали некоторые наиболее яркие и спорные выступления земских деятелей [12]. В частности, противником мелкой земской единицы являлся В.Д. Кузьмин-Караваев, гласный Бежецкого уездного и Тверского губернского земского собрания. Речь, произнесенная им в Тверском губернском уездном собрании 19 ноября 1901 г. была опубликована, ее содержание породило очередную дискуссию в обществе по вопросу о волостном земстве [12, с. 346-353]. Кузьмин-Караваев подчеркивал, что мелкая земская единица - это враг земства, поскольку ее введение приведет к понижению земской деятельности, а все управление будет отдано «массе некультурной и не сознающей своих прав, что, в конечном счете, приведет к уничтожению всякого культурного начинания земства» [13, с. 136]. Таким образом, он опасался, что преимущественно крестьянские (по составу) земские учреждения утратят свой общественный, культурный и, даже возможно, политический характер, сосредоточившись даже не на местных, а на местечковых интересах. Низведение земской деятельности до уров-

ня «своей колокольни» в таком смысле было, в большей степени выгодно бюрократическим структурам, а не населению.

Крестьянской волости необходимы были перемены, чтобы из замкнутой и задавленной налогами, она стала действительно одной из важных сил самоуправления. Другой вопрос в том, каким образом, это должно осуществиться.

Именно от «прежней» волости и избирались земские гласные от крестьянства или, на официальном языке, - от сельских обществ. По земскому Положению 12 июня 1890 г. из общего числа 10229 гласных в 34 земских губерниях, «от сельских обществ» избиралось на всю земскую Россию около 3 тыс. гласных, что составляло до 30 % от общего числа. Между тем по земскому Положению 1864 г. из 13329 уездных гласных, по данным Центрального статистического комитета Министерства внутренних дел, число гласных крестьян в 60-х и 80-х гг. XIX в. составляло более 38 % (в 1864-1886 гг. - 38,5 %, в 1883-1886 гг. - 38,4 %) [14]. По Положению 1890 г. от 1-го избирательного собрания (от дворянского землевладения) полагалось более 57 % всего числа уездных гласных, между тем как в земствах до того времени (по Положению 1864 г.) число дворян и чиновников среди гласных не превышало 42-45 % [1, с. 89].

Проходивший в Москве в феврале 1901 г. съезд деятелей агрономической помощи местному хозяйству обратился ко всем земствам с предложением поставить и обсудить вопрос о мелкой земской единице [15, с. 5]. Однако на местах мнения разделились. На сессиях земских собраний 1901 г. за мелкую земскую единицу единогласно высказывались лишь Воронежское и Новгородское земства (Курское и Ярославское, обсудив вопрос, передали его на решение своим управам). Председатель Новгородской губернской земской управы Н.Н. Сомов высказал предположение, что после введения мелкой земской единицы «земство станет истинно-народным учреждением», которое нельзя будет сломить никакими силами властвующей бюрократии, «как нельзя сломить начала, положенные в основание освобождения крестьян, потому что начала эти стали народным достоянием [16, с. 333]. Арсеньев К.К. же считал, что «волость, как территория, настолько велика, что располагает достаточными средствами для создания и ведения скромного общего дела, и вместе с тем настолько мала, что все предпринимаемое ею может быть основано на самом точном знании местных условий». Главную беду волости Арсеньев не без оснований видел в том, что «она не получила нормального развития, ее вовсе не коснулось прогрессивное движение... Застыв и омертвев, она стала последней спицей в бюрократической колеснице, вместо того, чтобы быть начальной ячейкой живого организма» [16].

Таким образом, реформа всесословного земского самоуправления была важной, по мнению земских деятелей. Во-первых, благодаря данной реформе происходило включение в систему местного самоуправления многочисленного крестьянского населения губернии, которое составляло более 80 %

всего населения. Во-вторых, с введением волостного земства, уже на законодательной основе, структура земских учреждений пронизывала бы всю государственную жизнь - от волости до всероссийской земской организации и превращалась в целостную систему местного самоуправления. От выборов в волостное земство во многом зависели также выборы в Учредительное собрание, так как первые являлись своеобразной репетицией вторых и были первыми в истории России всеобщими выборами.

Следует также отметить, что население не могло относиться к земству как к своему собственному учреждению не только потому, что было введено сословное начало, но и потому, что земство было пространственно далеко от населения. Но не только население было оторвано от земства, но и земство в лице своих представителей местных польз и нужд недостаточно знало всю обслуживаемую им территорию уезда и нужды населяющего ее крестьянства. По словам гласного А.М. Колюбакина, ни в губернских, ни в уездных земских собраниях не было полного знания местных условий, поскольку на каждого гласного приходилось большое число людей и обширная площадь уезда. И действительно, по подсчету И.П. Белоконского, сделанному примерно в то же время, один земский гласный уездного уровня приходился в среднем на 242 квадратных версты и более чем на 6,5 тысячи человек [17, с. 8].

В 60-70-х гг. XIX в. земская деятельность мало затрагивала интересы деревни, более того крестьяне уезда в большинстве случаев ничего не зна-ли о земствах [1, с. 90]. Позднее деятельность земств стала улучшаться, фактически приближаясь к реальным проблемам местного управления: в деле народного образования, например, выработался тип земской народной школы, в области охраны народного здоровья - земская участковая больница. Что касается экономической области, то здесь тоже не сразу была выработана участковая агрономия, учреждение по обслуживанию кооперативов [7, с. 692]. Таким образом, для истории земства характерно медленное количественное развитие деятельности земств: несколько школ, две - три лечебницы приходилось на весь уезд. Объем и быстрота роста земского хозяйства лучше всего характеризуется изменениями земского бюджета, в то время как при издании земского Положения 1890 г., то есть через четверть столетия после введения земства по Положению 1864 г., весь бюджет земств в 34 земских губерниях по сметам на 1890 г. все еще не превышал 48,4 млн. рублей, по сметам на 1914 г. земский бюджет в тех же 34 губерниях достиг уже 297 млн. рублей. Помимо изменения объема, изменился и темп развития земской деятельности после 1905-1907 гг. После 1907 года наблюдается быстрый темп увеличения земских бюджетов: с 1907 г. по 1913 г. земский бюджет тех же 34 губерний вырос со 124 млн. рублей до 253 млн. рублей. Если прежде среднее возрастание не превышало 1 млн. рублей, то перед войной оно достигает 30 и более млн. в год [1, с. 92].

С конца 90-х г. XIX в. наблюдается рост земских расходов, поскольку у населения возникают запросы к земствам. Исходя из потребности насе-

ления, возникает стремление приблизить земские учреждения к населению через создание мелких земских единиц, разделение уезда на районы и введение в них отдельных земских самоуправлений.

Земские деятели отмечали основные недостатки деятельности земских учреждений в новых условиях: 1) земское хозяйство росло, а круг земских деятелей не только не увеличивался, но с каждым годом сокращался в виду изменений в землевладении; 2) органы земского самоуправления по-прежнему оставались отдаленными от населения и по характеру выборов, и по своему составу, и отдаленными огромными расстояниями [18, с. 248]. Решением практически всех вопросов виделось создание волостного земства как земской единицы, более мелкой, чем уездное земство, и потому более близкой к местному населению пространственно. Кроме того отмечалось, что главные органы управления общественным хозяйством - земские собрания и земские управы - не только не улучшались, но даже ставились в трудное положение, так как вследствие устаревшего закона (Положение 1890 г.) и изменений в составе населения более широкие слои местного населения оказались исключенными из земской организации. Таким образом, подрывался основной смысл местного самоуправления, сила которого состояла в том, чтобы само заинтересованное в деле населения ведало свои собственные хозяйственные, культурные и государственные нужды.

Многие общественные деятели осознавали необходимость мелкой ячейки самоуправления и величину государственной опасности, которая могла возникнуть при ее отрицании.

Уже к началу девятисотых годов требование введения приближенного к населению земства стало распространенным земским требованием. Широкое признание это требование получило в постановлениях комитетов о нуждах сельскохозяйственной промышленности в России в 1902-1903 гг., а в 1904 г. в связи с волной общественного движения правительству пришлось признать неотложным и подлежащим немедленному исполнению введение приближенного к населению земства. В известном указе 12 декабря 1904 г. верховная власть предоставляла земским учреждениям широкое участие в заведовании местным благоустройством.

Таким образом, вопрос о мелкой земской единице неоднократно обсуждался на различных собраниях, в печати, в таких крупных изданиях как: «Вестник Европы», «Московские ведомости». Это свидетельствует о том, что данная проблема являлась значимой для общества и острой. Об интересе к данной проблематике свидетельствует и издание сборника статей с одноименным названием, в котором отмечалась разноголосица мнений о мелкой земской единице: одобрение, неприятие, одобрение в принципе, но с оговоркой о несвоевременности в данный момент [16]. Одни выступали за наделение мелкой земской единицы административными функциями и полный контроль со стороны администрации, вторые ратовали за полностью самостоятельное существование всесословного земства, третьи на-

ходились где-то по середине, считая, что должно быть и то, и другое. Но как бы там ни было, мы должны признать, что мелкая земская единица была необходимым для того времени образованием, способным решать и хозяйственные и государственные задачи.

Список литературы:

1. Френкель З.Г. Волостное самоуправление [Текст]: его значение, задачи и взаимоотношения с кооперацией / З.Г. Френкель; коммент. Т.М. Говоренковой // Муниципальная власть. - М.: Муниципальная власть, 2002.

- № 6. - С. 88-92.

2. Веселовский Б.Б. Поселковое самоуправление / Б.Б. Веселовский // Муниципальная власть - 2006. - № 6. - С. 96-101.
3. Шингарев А. И. Волостное земство (Работа думской подкомиссии
1909 г.). / А.И. Шингарев // Земское дело. - 1910. - № 1. - С. 25-31.
4. Вестник Европы. - 1870. - № 1. - С. 233.
5. Вестник Европы. - 1889. - № 12. - С. 841.
6. Вестник Европы. - 1881. - Кн. 7 (июль). - С. 366.
7. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет / Б.Б. Веселовский. -СПб., 1911. - Т. 3. - 708 с.
8. Московские Ведомости. - 1865. - № 13. - С. 812.
9. Московские Ведомости. -1885. - № 220. - С. 13.
10. Вестник Европы. - 1897. - Кн. 4 (апр.) - С. 812.
11. Внутреннее обозрение. Всесословная волость, как единственная возможная основа для правильной организации общественного призрения // Вестник Европы. - 1897. - Кн. 11 (нояб.). - С. 364-384.
12. Внутреннее обозрение. Противоречия в административной практике по вопросу о «мелкой земской единице. Отношение к нему различных земств // Вестник Европы. - 1902. - Кн. 1 (январь). - С. 442-358.
13. Кузьмин-Караваев В. Д. Земство и деревня, 1898-1903 г.: статьи, рефераты, доклады и речи / В.Д. Кузьмин-Караваев. - СПб.: Тип. Т-ва «ОбщественнаяПольза», 1904. - С. 124-149.
14. Адрианов С.А. Министерство внутренних дел. Исторический очерк 1802-1902 / С.А. Адрианов. - СПб., 1901. - 226 с.
15. Фортунатов А.Ф. Задачи деятельности русских местных агрономов // Труды съезда деятелей агрономической помощи местному хозяйству (10-19 февраля 1901 г.). - М., 1901. - С. 5.
16. Мелкая земская единица: сб. статей / Под ред. К.К. Арсеньева. -СПб.,1902. - Вып. 1. - 472 с.
17. О мелкой земской единицы: докл., прочит. в заседании Юрид. о-ва при Имп. Харьк. ун-те 25 янв. 1903 г. / И.П. Белоконский. - Харьков: Тип. и лит. Н.В. Петрова, 1903. - 45 с.
18. Российская империя: стратегии стабилизации и опыты обновления / отв. ред. М.Д. Карпачев. - Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. - 472 с.
Другие работы в данной теме:
Стать экспертом Правила
Контакты
Обратная связь
support@yaznanie.ru
ЯЗнание
Общая информация
Для новых пользователей
Для новых экспертов