Спросить
Войти
Виктор ШЕВЧЕНКО
ПОЛИТИЧЕСКАЯ ПРОБЛЕМА КАЧЕСТВА ОКАЗАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСЛУГ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ (теоретические аспекты реформирования)
В контексте требований современного общества к социально ответственному государству очевидна необходимость переосмысления формы функционирования системы государственных услуг, В рамках разрабатываемой модели оказания государственных услуг одним из важнейших детерминантов должно стать повышение доверия населения к власти,
The necessity of rethinking of function form of state service system is obvious in the context of requests of the modern society to the socially responsible state, The increasing of population confidence to the power has to become one of the most important determinants in the frameworks of developing model of state services.
государственное управление, государственные услуги, административная реформа, эффективность власти, компетенции, стандарты (услуг), критерии оценки качества услуг, доверие населения; public management, public services, administrative reform, effectiveness of power, competence, certification mark, rating criteria of service quality, population confidence.
ШЕВЧЕНКО Виктор Михайлович — советник департамента по кадровым вопросам, государственным наградам и государственной службе Аппарата полномочного представителя Президента РФ вЮФО
эИеу vm@mail.ru
Реформирование системы государственного управления в России является одним из важных условий ускорения социально-экономического развития страны, поскольку по эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. Результаты исследований состояния системы государственного управления также свидетельствуют о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падении доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим1. Поэтому необходимо признать, что любое применение новых теоретико-практических моделей трансформации системы оказания государственных услуг на практике предполагает решение институциональных задач реформирования государственной службы в целом с учетом возможных рисков и угроз.
При метатеоретическом подходе к проблемам системы оказания государственных услуг речь должна идти о рассмотрении действий политических субъектов в структурном политическом поле, ограниченном соответствующими нормативными актами. Для этого воспользуемся теоретическими наработками известного британского исследователя Э. Гидденса, который считает, что социальные системы состоят из практик, организованных как взаимозависимость субъекта действия и группы.
Их взаимодействие происходит во времени и пространстве, поэтому социально-политические системы можно интерпретировать как структурные поля, где агенты занимают определенные позиции по отношению друг к другу. По его определению, «функционализм» является доктриной, которая постулирует наличие «потребностей» у социальных систем и обществ и обеспечивает определение путей, по которым общества удовлетворяют эти потребности. Подобную трактовку «функционализма» включают в себя как «нормативный
функционализм» Парсонса, так и «конфликтный функционализм» Мертона1. Как в теоретическом, так и в практическом плане проблематичным является выявление количественных и качественных показателей эффективности и результативности деятельности государственных гражданских служащих.
Построение новой системы оказания государственных услуг должно соответствовать следующему ряду критериев:
— открытость и прозрачность (государственные учреждения должны обеспечить оперативную и соответствующую действительности информацию о своей деятельности, своевременно и активно сообщить о предоставляемых услугах и возможности их получения);
— обратная связь с потребителями услуг (государственные учреждения при оказании услуг должны учитывать мнение граждан, для чего обеспечить обратную связь с физическими и юридическими лицами, в т.ч. при разработке и реализации государственной политики в сфере предоставления государством различных сервисов);
— подотчетность (государственные органы должны нести ответственность за свои действия и упущения при оказании государственных услуг, и не столько перед вышестоящими структурами, сколько перед гражданами как субъектами социальной и экономической политики).
Высокий уровень бюрократизации и раздутость государственного аппарата, невысокий уровень качества государственных услуг — это дисфункции, которые должны быть устранены в рамках новой модели оказания государственных услуг. На взгляд автора настоящей статьи, основная функция, которую необходимо реализовать в процессе реформирования существующей системы государственных услуг, состоит в обеспечении прозрачности за счет создания петель обратной связи, благодаря которым все субъекты, имеющие отношение к предоставлению и получению соответствующей услуги, имеют нормативные и технологические возможности доступа к необходимой информации о ходе прохождения документов. Тем самым должна быть решена задача противодействия системной коррупции,
а также создано правовое поле, в рамках которого и гражданин, и чиновники будут иметь возможность правильно оценивать фактически сделанное по предоставлению услуги, выявлять отклонения в функционировании бюрократического аппарата и связанные с возможными дисфункциями нежелательные последствия.
Хотя на первый взгляд проблема качества предоставляемых государственными структурами услуг затрагивает только внешнюю сторону функционирования организации, на самом деле она отражает глубинные составляющие культуры сотрудников. В администрациях различного уровня организационная политика и организационная культура оказывают заметное влияние на повышение качества оказания государственных услуг. Поэтому политическое решение проблемы повышения качества государственных услуг должно включать и меры по стимулированию роста профессионализма и компетентности представителей бюрократии.
На наш взгляд, при выработке политической линии государства в сфере оказания сервисов на региональном уровне речь должна идти о двух составляющих эффективности: макро- и микроэффективность оказания государственных услуг.
Макроэффективность — это сумма эффектов, полученных от функционирования системы государственных услуг, которые можно классифицировать как политический, социальный, организационный и экономический эффекты. Рассмотрим подробнее эффекты макроэффективности.
Политический макроэффект состоит в повышении легитимности власти в глазах населения. Система государственного управления, несмотря на проводимые реформы, является информационно закрытой, а взаимодействие с чиновниками нередко вызывает у граждан негативные эмоции. В настоящее время низкое качество услуг, избыточность различных сведений и справок, которые должны предоставлять юридические и физические лица, вызывают социальное напряжение в обществе, которое при определенных условиях может способствовать переходу региональной политической системы в нестабильное состояние.
Социальный макроэффект проявляется в том, что в случае сбоя системы оказания государственных услуг по его результатам
применяются меры к чиновникам, допустившим нарушение законодательства, включая их увольнение, а в случае коррупционных практик — и привлечение к уголовной ответственности. В результате улучшается социальная структура коллективов администраций различного уровня, руководящие должности занимают более квалифицированные, ответственные люди. В обществе в целом создается большее доверие к власти, поскольку оно (общество) видит действенность власти, а это является одной из основ социальной стабильности в государстве. Таким образом, в процессе предоставления публичных услуг населению сугубо правовой институт государственной службы приобретает социальные качества.
Организационный макроэффект заключается в том, что по итогам анализа функционирования системы государственных услуг предлагаются и реализуются меры по улучшению структуры органов власти, в результате повышается управляемость в государстве, сокращаются излишние звенья или создаются новые, необходимые для предоставления соответствующих сервисов. Отметим, что регионы различаются по востребованности тех или иных услуг, и поэтому актуальными становятся проблемы выявления потребности населения в соответствующей услуге и оптимизации ее предоставления, в т.ч. и с использованием современных технологий.
Экономический макроэффект достигается в результате улучшения деятельности органов исполнительной власти в части экономии бюджетных и внебюджетных средств, затрачиваемых на предоставление услуг гражданам и юридическим лицам. Появляется возможность определения себестоимости предоставления услуг не только автономными учреждениями, но и структурными подразделениями администраций.
Микроэффективность деятельности государственных структур, оказывающих услуги населению, заключается в сегментации способов предоставлении сервисов в зависимости от физического состояния граждан, а также удаленности их от объектов предоставления услуг, учета затрат на содержание соответствующего государственного органа. Речь идет о пока еще не распространенных в России практиках ориентации предоставления государственных услуг с учетом антропологического фактора. В частности, должны быть созданы условия для получения соответствующих услуг лицами с ограниченными возможностями, исходя из их состояния здоровья и в соответствии со специфическими требованиями потребителя.
Для этого необходима трансформация некоторых компетенций государственных служащих. «Компетенции — это способности личности или организации применять знания, умения и личностные качества для результативной и успешной профессиональной деятельности, причем способности, наиболее востребованные сегодня и в перспективе. Одной из важнейших компетенций государственных гражданских служащих является способность коммуницировать, особенно если иметь в виду ориентацию государственной службы на оказание государственных услуг конкретным личностям и организа-циям»1. До настоящего времени указанная компетенция не была востребована и порождала многочисленные конфликты между гражданами и чиновниками.
Соответственно, новая модель системы государственных услуг должна учитывать необходимость переформатирования системы кадровых процессов в администрациях различного уровня.
Разработка стандартов предоставления государственных (муниципальных) услуг должна быть дополнена системой мониторинга выполнения этих стандартов. Для этого необходимо обеспечить возможность потребителям услуг осуществлять непосредственную оценку выполнения стандартов, а также напрямую доводить информацию об их невыполнении до контролирующих инстанций с помощью таких средств, как горячая линия, форумы на региональных и муниципальных интернет-сайтах, сходы граждан, книги обращений граждан и т.п. Речь идет не просто о дополнительном наборе форм и методов работы, а, в сущности, об эффективности инновационных технологий оценки профессиональной пригодности служащих, учета и контроля на основе системного подхода к деятельности каждого работника, всех звеньев управления
делами государства1. На основании этих сведений можно определить способность чиновника оказывать гражданам и юридическим лицам государственные услуги в полном соответствии с требованиями законодательства.
Необходимо признать, что реализация политической линии государства в сфере оказания государственных услуг сталкивается с неразработанностью нормативной базы. На сегодняшний день в России остается недостаточным количество нормативных документов, посвященных созданию единой системы оценки эффективности и результативности оказания государственных услуг. Серьезным препятствием к созданию современной системы оказания услуг является нормативная неопределенность показателей эффективности и результативности деятельности государственных служащих в целом, а это, в свою очередь, не позволяет применять рассматриваемую норму в полном объеме по оношению к государственным услугам.
Качество оказания государственных услуг в регионах, в т.ч. и в электронной форме, должно стать одним из важнейших критериев деятельности региональных элит. Соответственно, появится возможность соотносить результаты функционирования систем государственных услуг на различных уровнях власти и в различных ведомствах.
В настоящее время критерии оценки де1 Ламанов Е.Н. Право граждан на равный доступ к государственной, муниципальной службам и к участию в управлении делами государства // Конституционное и муниципальное право, 2008, № 4.
ятельности существуют лишь для высших должностных лиц субъектов Российской Федерации. Они, в первую очередь, описывают социально-экономические показатели регионов, а также уровень их развития, однако качество предоставления в регионах государственных услуг в этот перечень не входит. В субъектах федерации наблюдается значительное расхождение в восприятии приемлемого качества и стоимости услуг, поскольку сказываются разные потребности в социальных услугах, предоставляемых государством.
При этом один и тот же набор государственных услуг будет по-разному обходиться налогоплательщику в зависимости от финансового положения территориальных властей. Указанное приводит как к новым аспектам развития государственного (муниципального) управления, так и к новым формам взаимодействий бюрократии с населением, что имеет прямое отношение к практикам управления территориями.
Стратегические приоритеты развития системы государственных услуг определяют, какова должна быть структура предоставления сервисов на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, какие инструменты предоставления услуг развиваются в первую очередь. Политические приоритеты состоят в обеспечении социально приемлемого баланса предоставления платных и бесплатных услуг, а также возможностей аутсорсинга. В первую очередь должен быть решен вопрос взаимодействия бизнеса и власти, и установлено, какие услуги относятся к компетенции бизнеса, а какие — к компетенции государства.
