Спросить
Войти
ИСТОРИЯ РОССИИ И СССР
Монография д.и.н. А.А.Ярцева состоит из введения, трех глав («Законодательная власть и земство»; «Высшая судебная власть и земство»; «Местная администрация и земство») и заключения. В книге предлагается решение ряда проблем взаимоотношений власти и земства, которое в значительной мере расходится с представлениями, утвердившимися в литературе.
В работе рассмотрены проблемы взаимоотношений земских учреждений с различными этажами государственной власти. Прослеживается «законодательная повседневность», дается оценка земского законодательства с точки зрения его политической направленности, рациональности и оптимальности, соответствия правовым нормам. Показано отношение к земским органам императоров, сена-торовревизоров, губернаторов. Проводится анализ решений Сената по земским делам, дается оценка этим решениям на предмет их законности. Прослеживаются изменения, которые внесла контрреформа в отношения земских учреждений и государственных структур.
Автор пишет, что «проблема "земство и государственная власть" сразу же была поставлена в общественной мысли в разряд самых значимых и не теряла своей актуальности вплоть до революции» (с. 6). Причем все теоретики земского самоуправления выступали за существование земства, но по-разному видели устройство этих учреждений и характер их взаимоотношений с государственными структурами.
В советской историографии было принято рассматривать многие процессы российской истории XIX-XX вв. под «дамокловым мечом революции». Чтобы доказать историческую неизбежность октября 1917 г., советские историки подчас безосновательно преувеличивали нежизнеспособность и обреченность государственного строя России в целом и отдельных его институтов, в частности земских учреждений. Общепринятое мнение, что причиной и целью создания этих «буржуазных учреждений» являлась попытка царизма откупиться, с одной стороны, от волны «общественного возбуждения и революционного натиска», с другой - от олигархических, консти-ту-ционных притязаний высшего дворянства, подвергается сомнению как не вполне обоснованное. Еще большее несогласие вызывает мнение о том, что земство было введено в целях компенсации помещикам за реформу 1861 г.
Настоящей причиной земской реформы 1864 г. была, отмечает автор, давно назревшая необходимость передать из рук чиновников в руки местного общества заведование местными хозяйственными вопросами с расчетом на их энтузиазм и инициативу, личную заинтересованность в этом каждого местного жителя и, таким образом, с обоснованной надеждой на серьезное улучшение ситуации. Второй побудительной причиной реформы являлось стремление правительства привлечь к управлению местным хозяйством все сословия уездов и губерний, положив начало, как тогда говорилось, «слиянию сословий». Естественно, что до крестьянской реформы 1861 г. вводить самоуправление было бы неудобным с моральной точки зрения, так как это означало бы просто передачу хозяйственной компетенции одному дворянскому сословию, так как крестьяне фактически были бесправны. Этот момент был одним из определяющих для разработчиков реформы. Земская реформа преподносилась властью как проявление доверия местным силам, и это действительно было так. К самоуправлению на уровне уезда и губернии допускались все сословия. Какой-либо продворянской интриги реформа не имела. Она проводилась в интересах всего населения, а как оказалось в дальнейшем, большинство земских программ было направлено именно на удовлетворение крестьянского интереса. Таким образом, рациональный и социальный аспекты реформы преобладали.
Опровергаются другие стереотипные представления советской историографии о том, что самоуправление в 1864 г. было создано в минимальных пределах, что на повестке дня правительства изначально и постоянно стоял вопрос об ослаблении и даже уничтожении земских органов, что отношения земств с губернаторами и министерствами были преимущественно напряженные и конфронтацион-ные. Большинство либералов того времени оказались более чем довольны положением 1864 г. Горячий сторонник самоуправления К.Д.Кавелин, например, писал по поводу земской реформы 1864 г.: «Признаемся, мы даже желали для существенной пользы и упрочения будущности новых учреждений, чтобы они скорее обнимали меньше, чем больше предметов».
Положение 1 января 1864 г. априори не являлось «законченным продуктом». Как власть, так и земские деятели предполагали необходимость законодательной корректировки его статей, вызванной повседневной практикой этого нового дела. Анализ всего комплекса законодательных актов по земскому вопросу показывает, что «органы государственной власти и управления не представляли собой единого лагеря, ими не проводилось целенаправленной антиземской политики, а большинство решений принималось на основании действующего законодательства. Решения по целесообразности отличались высокой степенью рациональности, они именно разъясняли «туманные» статьи законодательства. Некоторые законы ограничивали возможности политической, оппозиционной деятельности земств. Правительство зорко следило, чтобы органы самоуправления не теряли своего хозяйственно-экономического характера» (с. 165).
Наряду с актами, ограничивающими земскую деятельность, встречаются и во множестве такие, которые можно трактовать как «разрешительные», расширяющие, иногда даже существенно, компетенцию земств. Даже территориально земство постоянно разрасталось. Признаем с учетом заслуг самих земств, что именно правительство позволило земству укрепиться. Большинство законов этого периода можно охарактеризовать как нормативные акты по уточнению неясных или спорных моментов в законодательстве. «Законодательная повседневность» придавала земской деятельности более точное правовое обеспечение. Однако нормативные акты устанавливали определенные рамки для земской деятельности, поэтому с большой долей условности их можно отнести к ограничительным. Сенатор И.И.Шамшин полагал в 1881 г., что в законодательстве по отношению к земству представляются как бы два течения, одно другому противоположное: одно выражается предоставляемыми земским учреждениям значительными правами, другое - ограничением возможности ими пользоваться. Такие законы вводились при убеждении в «презумпции их полезности», а их корректировка вызвалась конкретной практикой.
Судя по ряду документов центральной власти, а главное по высочайшим отметкам на всеподданнейших отчетах губернаторов, императоры относительно объективно представляли себе ход земской жизни. Их отношение к земской деятельности было скорее по-ложи-тельное, чем отрицательное.
Положительная информация о деятельности земских учреждений, за редкими исключениями, преобладала в губернаторских отчетах. Но император обращал внимание, в первую очередь, на указанные недостатки, что представляется вполне справедливым. В целом в отчетах за 1883-1894 гг. он сделал 120 пометок, касающихся деятельности земств.
Монархи (Александр II и Александр III) были крайне ограничены в своих возможностях по изданию единоличных распоряжений. Большинство как важных, так и мелких земских вопросов проходили сложную систему согласований, тщательно прорабатывались в различных инстанциях и только затем окончательно разрешались в Госсовете или Комитете министров, утверждение императорами мнения меньшинства было все-таки исключительным шагом.
Несмотря на некоторые недостатки, присущие формированию состава Сената, организации его делопроизводства, механизму взаимоотношений этого высшего органами с другими учреждениями, можно признать, что Сенат, главным образом его Первый департамент, представлял собой верховный суд по административным делам. Он соответствовал основным правовым требованиям, предъявляемым к такого рода учреждениям современной им европейской юридической наукой, и в исторических условиях той эпохи для многих иных учреждений явился даже образцом для подражания. Ореол образцового учреждения, кстати, культивировался сенатской кастой, и он должен был быть таковым, так как именно высшие судьи в представлениях чиновников тех лет должны были быть примером честности, справедливости, а главное являться последним рубежом в защите закона. Вопрос об уровне законности в дореволюционной России крайне сложен для понимания. Во всяком случае, в правительственных кругах ссылок на необходимость строжайшего соблюдения закона было так много, что иногда казалось, что слова «законность» и «закон» звучали как заклинание. Пресса же приводила примеры нарушений закона в повседневной практике, особенно на местах. Однако власть старалась реагировать на большинство заявлений прессы и действительно проверяла сообщения на предмет соответствия их действительности.
Сенат в своей деятельности «старался строго придерживаться буквы закона, без оглядки на вес или авторитет конфликтующих сторон. Другие государственные структуры (император, Госсовет,
Комитет министров) не оказывали на Сенат или сенаторов открытого надзаконного давления... В деятельности Сената наблюдался высокий уровень демократичности и гласности» (с. 268, 269).
Проведен сплошной анализ сенатских решений (415) по зем-ско-губернаторским спорам за период 1864-1890 гг. Оказалось, что вопреки общепринятому мнению большинство решений Первого департамента и Первого общего собрания Сената принималось не в пользу земских органов самоуправления. Контроль губернатора над органами самоуправления по характеру осуществления более всего напоминал прокурорский надзор. Он непосредственно не вмешивался в земскую деятельность, а подавал протесты только в случае нарушения тем или иным земством действующего законодательства. Отношение Сената к земствам тем не менее можно трактовать как благожелательное. Подавляющее большинство решений в земско-губернаторских спорах Сенат принимал на основании законности, в редких случаях - по целесообразности, крайне редко - менял свои решения. Во многом благодаря Первому департаменту Сената земские органы самоуправления не были подмяты губернаторской властью.
Российский историк Г.А.Герасименко пришел к выводу о том, что полномочия губернских и уездных органов управления в годы великих реформ не претерпели изменений. «Более того, власть губернаторов и их помощников, особенно по полицейской части, даже усилилась». Автор специальной монографии о российских губернаторах Р. Дж.Роббинс, однако, констатирует, что возможность прямого распоряжения сохранилась у губернаторов только в отношении полиции, да и то в строго ограниченных рамках.
С другой стороны, губернаторы обладали широкими возможностями опротестовывать, временно приостанавливать решения или действия многих, в том числе и земских, учреждений. Однако такие действия губернатор осуществлял только в случаях нарушения с их стороны закона. Губернаторский надзор за земствами имел, таким образом, характер прокурорского надзора. Губернаторский протест не являлся окончательным решением, так как местные учреждения имели право мотивированного отклонения протеста, а в случае повторного несогласия начальника губернии они подавали апелляции в различные вышестоящие инстанции. Именно земства допускали гораздо больше произвола в отношении законодательства, нежели губернаторы. Впрочем, это объяснялось растущими аппетитами земских учреждений, для которых рамки Положений 1864 г. иногда казались тесными.
В первые годы как местная администрация, так и сами земцы методом проб и ошибок «осваивали» земские Положения и изданные к ним различные дополнительные разъяснения, например, почти не уступающие по объему основному земскому закону «Временные правила о земских повинностях» 1 января 1864 г. Однако ошибочные действия обеих сторон не стоит трактовать как произвол, т.е. намеренное игнорирование закона. Серьезных столкновений в эти годы почти не наблюдалось. Закрытие петербургского губернского земского собрания в 1867 г. было инициировано центром.
Губернаторы не выглядели местными сатрапами, «хозяевами губернии», «вице-королями», призванными сдерживать развитие самоуправления в подчиненной им губернии. Внешняя форма претензий, которые высказывали губернаторы органам земского самоуправления, выглядела весьма уважительно и деликатно, и эти претензии предъявлялись практически только на основании действующего законодательства (с. 349).
Земства, считает автор, «допускали гораздо больше произвола в отношении законодательства, нежели губернаторы» (с. 363). Это объ-ясняется тем, что земские учреждения стремились к расширению своей компетенции. По-другому и быть не могло, так как функционально губернатор контролировал земскую деятельность через определенную систему надзора и предъявлял претензии к земству как истец к ответчику. Компетенция губернатора по отношению к органам земского самоуправления ограничивалась надзором за законностью их действий и решений.
Сенатские ревизии показали, что земские учреждения на фоне других выглядели предпочтительнее, но отставали по качеству своей работы от местных судебных учреждений. Выявленные ревизорами недостатки в земской деятельности большей частью объяснялись не нерадением земств, а недостатком их финансовых средств и несовершенством законодательства. Серьезных нарушений со стороны земств действовавшего законодательства сенаторами обнаружено не было. Они поддержали многие предложения земств, направленные на расширение компетенции последних.
Разбирая споры земских учреждений и губернаторов, исследователь может прийти к искаженному представлению, что их взаимоотношения строились главным образом на конфликтной основе. На деле, например, подавляющее большинство земских решений благосклонно принималось губернаторами. В крайне редких случаях (менее 1% от общего числа земских постановлений) они опротестовывали земские решения. Если же выстраивать свое представление только на губернаторских протестах, без учета их статистики и других факторов, то будет создана крайне искаженная картина земско-губернаторского противостояния.
Мнения губернаторов, представленные в Кахановскую комиссию, не отличались единообразием. Трудно определить хотя бы одного губернатора как убежденного противника земских учреждений. Несомненно, что их предложения среднестатистически выглядели более сдержанными, чем предложения земских собраний, однако в целом большинство губернаторов поддержало вопросы расширения земской компетенции. В первые годы земской жизни со стороны губернаторов не наблюдалось, как писал В.И.Ленин, «травли» органов самоуправления. Даже такая одиозная фигура, как псковский губернатор Б.П.Обухов, действовала в рамках закона.
Положение 12 июня 1890 г. усилило государственный контроль над земскими учреждениями. Если компетенция высших и центральных органов управления и суда по отношению к земскому самоуправлению существенно не изменилась, то позиции губернаторов в этом вопросе были усилены. Они получили права ревизии земских учреждений, утверждения в должностях членов земских управ, назначения гласных от крестьян из числа предложенных земским начальником кандидатур. Был расширен перечень земских постановлений, который подлежал утверждению начальника губернии. В.М.Гессен пришел к следующему справедливому выводу: «Как ни широко раздвинуты новым положением рамки административного контроля, тем не менее и по новому положению администрация контролирует земство, а не управляет через его посредство» (с. 365).
Губернские по земским делам присутствия создавались не с политической целью ущемить самостоятельность земств или подчинить их местной администрации. Причины были прагматические: разгрузить центральный аппарат от потока спорных земскогуберна-торских дел, жалоб частных лиц и организаций на земские органы
самоуправления; ускорить рассмотрение протестов губернаторов; усилить контроль над законностью земских действий и решений (особенно с введением должности непременного члена этого присутствия), защитить интересы всего местного населения от возможной односторонности в деятельности некоторых земств; с большей эффективностью защитить государственные имущества от чрезмерного земского обложения, которое хронически проявляло себя в предыдущую эпоху.
В.М.Шевырин
